Краткий анализ возможностей повышения эффективности государственной гражданской службы с использованием мотивационных инструментов

АКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ

О.А. Паньшин

КРАТКИЙ АНАЛИЗ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ С ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ МОТИВАЦИОННЫХ ИНСТРУМЕНТОВ

Москва

2015

1

ВВЕДЕНИЕ

На государственной службе, как и в любой сфере человеческой деятельности, основным фактором, оправдывающим или отрицающим применяемые формы и методы работы, должны быть показатели эффективности. От степени эффективности государственной службы зависит благосостояние государства и нации. Сегодня нет единства в определении понятия «эффективность государственной службы» и ее критериев. Существует точка зрения, согласно которой работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и гражданина. В этой двуединой задаче – важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата. Эффективная государственная служба возможна при наличии чиновников, которые действительно находятся на службе обществу. Они появляются тогда, когда государственная служба оптимальна по своим количественным и качественным параметрам, а также соответствующим образом мотивирована.

Все госслужащие непосредственно материальных ценностей не создают, но в то же время должны обеспечивать условия их нормального производства. Любой служащий является вспомогательным элементом для производства материальных благ. Предметом труда является информация, которая в то же время выступает и средством воздействия на управляемых: все госслужащие воздействуют на людей посредством исходящей от них информации, облечѐнной в форму актов, постановлений, приказов, законов и других документов, обязательных к выполнению соответствующими группами частных лиц или организаций. В идеале эти полномочия не должны использоваться в собственных целях.

Как преодолеть ситуацию, связанную с неэффективной государственной службой? Как создавать работающие организационные структуры? Как обеспечить результативность работы госаппарата в долгосрочных проектах? Достичь этой цели невозможно без создания системы мотивации государственных служащих. Существующая система пока не в состоянии привлекать в массовом масштабе наиболее подготовленных и талантливых россиян на государственную службу. Дешевая администрация – самое дорогостоящее управление в мире.

3

1.КАКИЕ ЧИНОВНИКИ НАМ НУЖНЫ?

Вначале 2000-х годов, в Америке, сентиментальных граждан этой страны буквально шокировала история о парне, который отправился в лес, чтобы жить с медведями. Он считал, что медведи обладают интеллектом и душой, а также определенными душевными склонностями. Он спроецировал на них человеческие качества, как люди проецируют их на домашних кошек и собак. Отрастил волосы, натерся медвежьим жиром (чтобы пахнуть медведем) и действительно поселился в пещере вместе с большой

медвежьей семьей. Он поступил так, будто вправду состоял с медведями в тех отношениях, о которых мечтал. И вот однажды, без всякой видимой причины, медведи взяли и сожрали того парня. Его семья и люди, снимавшие о нем документальный фильм, закономерно пришли в ужас, стенали и заламывали руки. Почему, ну почему медведи так с ним поступили?

Потому что они медведи. И относятся дикие медведи к людям, как к пище. И никак иначе.

Если Вы, уважаемый читатель, отказываетесь думать об отношениях с российским чиновником точно и рационально, то Вы навсегда обречены на разочарование, отчаяние, гнев и потерю времени. Но если проанализировать истинную природу этих отношений и думать о чиновнике реалистично, тогда совсем нетрудно будет понять, что современное российское чиновничество – не инопланетяне, а срез, слепок общества, плоть от плоти

икровь от крови народной, болеющее теми же болезнями, что

ипоследнее. Чиновники испытывают на себе влияние тех же самых специфических проблем российского общества, что и люди, не имеющие к госслужбе никакого отношения. Социальные условия жизнедеятельности, общая нестабильность и неопределенность, неуверенность в перспективе трудовой и служебной деятельности нацеливают чиновника преимущественно лишь на краткосрочные цели и достижение материальной стабильности.

Ни для кого не является секретом, что (к сожалению) главным «негласным» критерием работы госаппарата (чиновника) является своевременная отчетность о выполнении поручения, т.е. закрытие контрольно-регистрационной карточки. Сделал и забыл. Для поручений, не требующих глубокой проработки, это хороший критерий. Но для задач типа разработки нового техническо-

4

го регламента, проекта федерального закона или комплекса мер по изменению системы государственного регулирования этот подход неэффективен. Более того, именно он может стать источником (стимулом) коррупции. Представим, что необходимо разработать новую систему государственного регулирования. На эти цели выделяется определенное финансирование. Для чиновника любого уровня такой долгосрочный проект представляет собой головную боль. Для эффективного решения задачи необходимо найти исполнителей, организовать конкурс, чтобы именно они выиграли подряд, обеспечить согласование с другими регулирующими органами и правильно оформить освоение бюджетных средств. При этом надо еще не забыть про содержательную сторону выполняемых работ. А в это время сыплются новые поручения. Поэтому проще найти специалистов по написанию отчетности и закрытию карточки, подряд отдать по установившейся практике «своим» организациям. И головная боль снята. Две-три такие итерации, и сотрудник госаппарата убежден, что бюджетные средства предназначены для освоения и отчетности, а не для созидания нового.

Совершенно очевидно, что на повестку дня встает основополагающий управленческий вопрос: какие чиновники нужны? В ответ часто можно услышать перечисление расплывчатых позитивных характеристик: «Нужны продуктивные, душой болеющие за дело, интеллигентные и честолюбивые чиновники. Чтобы умели ладить с людьми. Чтобы правильно смотрели на вещи...». Это все равно что на вопрос о целях отвечать: «Хочу быть счастливым». Быть счастливым – это не цель, а только идея. На основополагающий вопрос есть рациональный ответ: «Современной России нужны хорошо образованные, ответственные и компетентные чиновники. Квалифицированные специалисты, которые способны решать задачи развития страны, открыто работают в интересах всего общества», – так говорил в одном из своих выступлений Председатель Правительства Российской Федерации

«пиара», политика развития, о которой сейчас очень модно говорить «на камеру», невозможна без научно обоснованных решений, ответственной и активной бюрократии. Экономика нуждает-

5

ся в высококвалифицированном и прозрачном регулировании, требующем от госслужащих творческого подхода и добросовестного отношения к делу, что предполагает резкое повышение требований к управленческим кадрам, введение жестких механизмов ответственности за достижение целевых показателей и соревновательности в достижении объективных результатов. Особой проблемой является сверхбюрократизация системы госрегулирования. Переходу на инновационный путь развития препятствуют непреодолимые административные барьеры, образовавшиеся на пути распространения новых технологий, основанные на непрофессиональном применении и произвольном толковании норм технического регулирования, экспортного и таможенного контроля. Чиновники зачастую ориентируются не на результат, а на минимизацию карьерных рисков и не склонны брать на себя ответственность за принятие решений, не мотивированы на решение сложных задач. А задачи эти весьма масштабны, требуют от госслужащих высокой квалификации, неординарности, обширных знаний и исключительных организаторских способностей.

Но где их взять? Существует неписаный закон: ты далеко не уйдешь, если тебе нужны только исключительные и неординарные люди. Они есть, но их очень мало, их практически невозможно удержать на госслужбе. Люди, приходящие на госслужбу, в большинстве своем вовсе не являются исключительными. Они не будут ни исключительно мотивированными, ни исключительно целеустремленными, ни исключительно взыскательными. Ни их умения, ни способности тоже не будут исключительными. Ни ум. Они не будут исключительными ни в каком смысле. А будут в лучшем случае обычными людьми. А неординарность, от которой так вдохновляются люди исключительные, не особо впечатляет людей обычных. От этой, на каждом углу превозносимой исключительности и неординарности, безусловно, есть своя польза, но считать ее какой-то могущественной силой, которая, если ее суметь грамотно направить, превратит обычных чиновников в звездную команду ответственных трудяг, – это нереализуемая греза. Предприимчивые ребята, которые мутят помпезные семинары об исключительности и неординарности, охотно торгуют такими фантазиями. И некоторые управленцы их посещают, потому что сотрясать воздух куда приятнее, чем, погружаясь по уши во всякие скучные мелочи, выстраивать и отлаживать

6

систему. На самом деле чиновниками работают обычные люди в условиях реального, а не виртуально-компьютерного мира.

Полагаю целесообразным привести цитату из статьи «Демократия и качество государства» Президента Российской Федерации В.В. Путина: «Для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих. Потребуется внедрение системы оплаты труда государственных служащих, позволяющей гибко учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам. Без этого наивно рассчитывать на качественное улучшение корпуса чиновников».

2. МОТИВАЦИЯ КАК ОНА ЕСТЬ

Если цель бизнеса и коммерции – «делать деньги», а производства – производить много и качественно, то в чем же смысл государственной службы? Что стоит за фразой: «Я – государственный служащий»? – Движение по служебной лестнице? Социальные гарантии? Альтруизм? Патриотизм? Как мотивировать людей на добросовестную работу в государственных органах?

В настоящее время существует очень большое количество мотивационных теорий, в частности, это «Иерархия потребностей по Маслоу», Теория Клейтона Альдерфера, Модель Портера – Лоулера и др. Прелестью названных разработок, бесспорно, является то, что об их эффективности можно очень долго рассуждать на кафедрах высших учебных заведений. Общий недостаток всего лишь один: ни одна из них не снабжена механизмом входа в конкретную ситуацию. К тому же нет сведений об их целевом и практическом использовании в реальной жизни.

Чтобы чиновники стремились эффективно и качественно исполнять обязанности, они должны понимать, что если хорошо работать, то не нужно думать о поиске новой работы или о том, как обогатиться, обойдя закон. По информации, опубликованной 19 января 2015 г. в газете «Известия», зарплаты госслужащих через два года будут напрямую связаны с качеством их работы. Соответствующие поправки будут внесены до декабря 2017 г. в закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Действительно, в законопроекте прописана мотивацион-

7

ная составляющая. Изменения включают в себя внедрение системы эффективного контракта государственного служащего, который будет похож на трудовой договор, в нем будут прописаны критерии оценки эффективности и показатели, которых необходимо достичь чиновнику в рамках своих компетенций. При этом для каждого ведомства в зависимости от вида деятельности будет сформирован свой перечень показателей. Предполагается, что переход на новую систему вознаграждения не только повысит эффективность работы госслужащих, но и позволит сократить их количество.

Казалось бы, лед тронулся. Но крайне любопытно узнать, кто и как будет определять критерии оценки эффективности и на основании каких данных рассчитывать показатели, которых необходимо достичь чиновнику для определения размеров премий?

По мнению Билла Глейзера (США), консультанта по маркетингу розничного бизнеса, мотивация не имеет никакого смысла без замера ее результатов. Какие показатели нужно измерить, чтобы получить нужный результат, и каковы точно должны быть минимальные нормы по этим показателям? То есть, говоря о мотивации как о рабочем инструменте (подчеркиваю – рабочем!), а не о какой-то эфемерной субстанции, нужно отчетливо понимать, что измерять конкретно. Для этого необходимо ответить на четыре вопроса:

1.Этот показатель важен?

2.Его можно исчислить?

3.Поймут ли госслужащие такую статистику?

4.Отразят ли полученные цифры именно тот параметр, который нужен?

Кроме того, список показателей необходимо регулярно пересматривать в зависимости от конкретной темы, над которой работает госслужащий. И если чиновник качественно и вдумчиво выполнил поставленную задачу, а ответом на указанные выше четыре вопроса будет однозначное «да», успешного чиновника необходимо прилюдно (исключительно в хорошем смысле слова) «поймать» именно в момент его работы над документом. К чему это приведет? Правильно. Людям нравится, чтобы их ловили. Это льстит самолюбию. Они начинают работать эффективнее. Их ловят, и после этого они еще пуще стараются все делать как следует, потому что им нравится быть в центре внимания. И это зараз-

8

но. А надо добиться того, чтобы «заразились» все работники. Данный способ мотивации, безусловно, хорош, но не всегда. И вот почему. Среди госслужащих, конечно, встречаются альтруисты (или дети состоятельных родителей, пришедшие работать чиновниками для галочки в личном деле, которым не важен уровень денежного довольствия), но абсолютное, подавляющее большинство государственных служащих предпочитают материальные способы поощрения. Что бы там ни говорили многочисленные исследователи мотивационных процессов о «неисчерпаемых возможностях моральных способов мотивировать сотрудников на результативный труд», в большинстве своем подобные исследования, с точки зрения автора, по причине отсутствия какойлибо государственной идеологии, являются обычной демагогией. А что такое материальные способы мотивации? Это премии (бонусы), а говоря прямо, без жеманства, – деньги. Но здесь тоже далеко не все так просто. Некоторые почему-то считают, что бонус (премия) – это награда за «в целом хорошо сделанную работу». Однако логичнее и правильнее считать бонусом плату за чтото ценное и точно измеримое. Их можно применять, чтобы исправить неправильное поведение, стимулируя правильное, поощрить работника, получающего образование и повышающего компетенцию либо успешно выполняющего трудную или неприятную работу. Это не подарок и не обязанность. Это инструмент.

А как сегодня обстоят дела в области материальной мотивации госслужащих и есть ли здесь резервы? Однозначно, есть, даже невзирая на кризис, санкции и урезание фонда оплаты труда на 10 и более процентов в федеральных органах исполнительной власти. Причем эти резервы находятся на поверхности, видны невооруженным глазом каждому, подчеркиваю, каждому госслужащему, особенно низшего звена иерархии (т.е. именно «рабочим лошадкам» учреждений, на плечах которых как раз и лежит основная тяжесть черновой работы).

Во все времена уравниловка считалась явлением деструктивным и крайне опасным. А что происходит сегодня? Ситуация значительно хуже уравниловки. Поясняю. Распределение премий (ежемесячных, квартальных и т.д.) происходит по какому-то странному алгоритму. Суть его заключается в том, что если чиновник – заместитель министра, то премиальная сумма одна, руководитель департамента – другая, но ниже чем у замминистра,

9

начальник управления – третья, но ниже чем у руководителя департамента, и так далее и «со всеми остановками». При этом по- чему-то совершенно не берется в расчет то, что львиную долю работы над проектом, например нового технического регламента (или федерального закона), выполнили специалист-эксперт и ведущий специалист «25 отдела 10 управления 3 департамента». Роль руководителя департамента свелась лишь к труду по «начертанию» своей царственной подписи. Еще более странную картину можно наблюдать, когда, например, госучреждения находятся в одной трамвайной остановке друг от друга, а нередко и в одном административном здании, а чиновники в равных должностях, но разных госслужб получают «в разы» отличающиеся премиальные. Причем тайной это ни для кого не является. Иногда кажется, что некоторым госслужащим платят премии просто за появление на работе. Поэтому любые выплаты чиновникам должны быть прямо и тесно увязаны с их конкретным вкладом в результат. Конечно, кто-то возразит, что-де у руководителя большого ранга степень ответственности значительно выше, чем у «специалиста-эксперта и ведущего специалиста 25 отдела». Полностью согласен. Но у высокого руководителя выше должностной оклад и другие привилегии, а премия (бонус), повторю еще раз – это мотивационный инструмент!

Таким образом, у госслужащего сегодня существуют три варианта действий. Первый. При организации работы над серьѐзными долгосрочными проектами, если институт-партнер действительно желает получить результат, а не отписку, он, институт, мягко говоря, самостоятельно стимулирует чиновника. Да, такая практика, к сожалению, существует. Америки я этим не открыл. Все об этом знают, но не говорят. Кем в таком случае является чиновник? С точки зрения действующего законодательства – безусловно коррупционер. Но не стоит скоропалительно навешивать такой ярлык на толкового госслужащего (т.к. бестолковым серьѐзные проекты не поручат). Здесь не всѐ так однозначно. Причина проста: чиновник прекрасно осведомлѐн о существовании вышеописанного, официально существующего алгоритма выплаты премий, и ее размер не соответствует ожиданиям госслужащего, т.к. последний знает, какие средства выделены для освоения проекта. Если же разработчик, например новой системы регулирования, «забудет» о чиновнике, вряд ли последний будет скрупулѐз-

10