Информационные системы и технологии. Часть VII. Монография

В целом, правовая политика должна отвечать следующим признакам:

1)являть собой теоретическую разработку существующих для правового развития общества и государства проблем;

2)в качестве субъектов должны выступать наиболее авторитетные представители, обладатели высокого профессионального опыта;

3)должна быть направлена на улучшение уровня правового развития (это должно осуществляться посредством решения поставленных стратегических задач при помощи определенных средств и инструментария);

4)ключевой базой для правовой политики должна являться правовая база (в первую очередь – Конституция РФ);

5)должна быть легитимизована Президентом, поскольку он, согласно основному закону государства, является гарантом Конституции РФ (именно он по большей части участвует в определении приоритетных направлений и во внутренней, и во внешней политике);

6)должна служить ориентиром для органов власти (государственных, региональных и органов местного самоуправления), гражданского общества при построении ими планов развития государства и общества [4, 232].

Исходя из представленного анализа, было выявлено, что правовая политика имеет особую роль для обществаи государства, она обладает определенной значимостью. Инструментарием правовой политики выступает законодательство. Именно через него реализуются политические взгляды, ценности и пр. Но было бы неполным считать, что осуществляется это лишь через федеральное законодательство. Да, безусловно, именно от федерального законодательства (прежде всего от Конституции РФ) во многом и зависит правовая жизнь общества. Но упускаются из вида программы, концепции, проекты, стратегии развития государства и пр., утверждаемые на различных уровнях различными органамивласти, аведьонипредставляютсобойплан, покоторомубудетразвиваться

вдальнейшемобществоигосударство, будет, возможно, менятьсяифедеральное законодательство.

Внастоящее время действует множество программ, концепций, стратегий и прочих документов, отражающих план развития государства в целом, его регионов, муниципалитетов, отдельных сфер жизнедеятельности в частности. Объем таких документов слишком велик, не существует четкого разграничения такихдокументовмеждусобой, онинеупорядочены вединуюсистему. Поэтому назрела необходимость в их исследовании, разграничении, приведения их в единую систему. Полагается недопустимым игнорирование данной проблемы, посколькуподобныедокументыохватываютпрактическивсесферыобщественных отношений, при их помощи разрешаются многие насущные вопросы.

Приоритетность и юридическая сила управленческих актов Рядомавторовуказываетсянапроблемный вопросотносительно юридиче-

ской силы документов стратегического планирования. Федеральный закон № 115-ФЗ устанавливает в части, и понятийно-категориальный аппарат, и определяет перечень документов и материалов, которые Правительство РФ представляет в Государственную Думу РФ. Однако юридическая сила этих документов,

21

механизмвзаимосвязисбюджетомнеопределены. Витогефедеральныйбюджет и указанные прогнозы, планы оказываются несостыкованными, «живут» самостоятельно [3, 267]. Подобная ситуация наблюдается не только в настоящее время, она существовала и ранее – в период СССР и РСФСР.

В рамках изучения специфики правовой политики нередко можно натолкнуться на такое понятие, как «приоритетность», «приоритет». Что же являет собой приоритет правовой политики? По мнению А.П. Коробовой, под приоритетом правовой политики следует понимать важнейшие первостепенные ориентиры для государства в области правового регулирования [4, 109].

Различные программы, концепции, стратегии, проекты развития государства – это не просто набросок того, по каким путям должно развиваться государство. Это документы, документы юридического характера, утверждаемые указамиПрезидентаРФ, постановлениямиПравительстваРФ, ведомствамиит.д. То есть данные документы являются к тому же и официальными. А если на первый план выходит официальный документ, то выходит на первый план и такая категория, как «юридическая сила». Исходя из этого, возникает вопрос, каким образом соотносится понятие «юридическая сила» и понятие «приоритетность»?

Во-первых, полагаем, что понятие «приоритетность» – это не совсем юридическая категория, а политическая. А понятие «юридическая сила» является правовой категорией.

Во-вторых, понятие «приоритетность» относится к отдельным институтам права, правам и прочим категориям. А понятие «юридическая сила» – это категория, относящаяся к документам. Понятие «приоритет» («приоритетность») в юридической науке даже не употребляется по отношению к нормативным правовым актам, а употребляется понятие «юридическая сила». Однако приоритетность всегда употребляется по отношению к таким документам, как национальные программы, концепции, проекты, стратегии развития и пр. Да, данные документы – это официальные документы (являются нормативными правовыми актами), но приоритетность их не зависит от категории «юридическая сила». Приоритетность – это скореерекомендация того, вкакомнаправлении в первую очередь требуется двигаться государству. Категория «юридическая сила» определяетместо концепций, стратегий развития, программи пр. вобщей системеофициальных документов (нормативных правовых актах), она придает данным документам свойство порождать правовые последствия.

По юридической силе рассматриваемые акты можно классифицировать по следующим основаниям:

1)в зависимости от органа, принимающего акт:

–указ Президента РФ;

–постановление Правительства РФ;

–распоряжение Правительства РФ;

–приказы ведомств.

2)в зависимости от территориального признака:

–национальные;

–федеральные;

–региональные;

22

– местные.

Все перечисленные акты реализуются в определенных рамках. А именно,

врамках:

–целеполагания;

–прогнозирования;

–планирования;

–программирования

Приведем пример построения официальных документов, отражающих план действий вобласти образовательной деятельности, по их юридическойсиле.

1)Конституция РФ (данный нормативный правовой акт служит основой для построения концепций, программ, стратегий развития государства).

2)федеральное законодательство (например, ФЗ «Об образовании в РоссийскойФедерации»). Полагаем, чтоотнесениекоднойизвысшихступенейобусловлено темиосновополагающиминачалами, что закрепляетфедеральноезаконодательство. В остальной части путем реализации концепций, стратегий, программ развития в законодательство могут быть внесены изменения. Но данные изменениянедолжны затрагиватьосновополагающиепринципы, идеиобразования и образовательного процесса;

3)Национальнаяобразовательнаяинициатива«Нашановаяшкола», утвержденная Президентом Российской Федерации 04.02.2010 ПР-271;

4)Национальная доктрина образования Российской Федерации до 2025 года (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 № 751);

5)планы мероприятий, планы-графики (утв. Распоряжениями Правительства РФ);

6)государственнаяпрограммаТамбовскойобласти«Развитиеобразования Тамбовской области» (Постановление администрации Тамбовской области от

28.12.2012 № 1677).

Этодалеконеполныйсписокактоввсфереобразования, нонаегопримере можно проследить юридическую силу того или иного документа в общей иерархии. Как видно, федеральное законодательство будет всегда превалирующим по степени юридической силы. Далее идут подзаконные нормативно-правовые акты. Все доктрины, концепции развития, стратегии, планы, мероприятии, программы – это документы, относящиеся к категории подзаконных нормативных правовых актов.

Законодательствонераскрываетпонятие«подзаконныйнормативныйправовой акт», такжекаки нераскрываетего и проектФедерального закона«Онормативных правовых актах РФ». В юридической науке принято считать, что под подзаконным нормативным правовым актом подразумевается акт, изданный на основеи во исполнениезакона[7, 434]. Изданногопонятиявидно, чтоподзаконный нормативный правовой акт является конкретизирующим по отношению к федеральным законам. Однако это не всегда так. В случае с документами, определяющими направление развития государства, наоборот, создается что-то новое, что в дальнейшем найдет воплощение в федеральном законодательстве. То есть какой-либо конкретизации нет, а существует подстраивание под изменяющиесяусловияжизни. Болеетого, соответствующиеконцепции, программыипр.

23

акты иногда способствуют образованию совершенно нового нормативного правового акта (например, федерального закона).

Подзаконные нормативные правовые акты неоднородны по своей юридической силе. Их иерархия выглядит следующим образом:

I) общефедеральные:

1)указы и распоряжения Президента РФ;

2)постановления и распоряжения Правительства РФ;

3)ведомственныеакты(приказы, инструкцииразличныхминистерствиведомств).

II) акты субъектов РФ:

1)уставы, конституции;

2)законы;

3)и пр.

III) акты органов местного самоуправления:

1)распоряжения, решения или постановления.

Стратегии, концепции, программы развития, проекты, планы, доктрина, парадигма, инициатива – это управленческие документы. Каждый из данных документов имеет свою специфику, приоритетность и юридическую силу. Пляхимович И.И. называет данные документы политико-программными, образующимисамостоятельныеисточникиправа[10, 72]. Каквидно, разнообразиеназваний управленческих документов велико. Но каких-либо разграничений данных документов, данных понятий законодательство законодательне производит. Поэтому возникает вопрос о приоритетности и о юридической силе данных актов по отношению друг к другу.

Одними из наиболее популярных документов управленческих актов являютсяконцепции, программыипроектыразвития. Наихпримерепроанализируем вопросы их приоритетности по отношению друг к другу и степень их юридической силы.

Концепции развития государства Понятие «концепция» переводится с латинского, как понимание, замысел.

Концепция развития государства – это документ государственного уровня, предполагающий долгосрочное развитие в какой-либо отрасли, имеющий юридический статус, юридическую силу, заключающий в себе следующие признаки:

-базой для концепции служит доктрина;

–отражает принципы правовой политики в конкретной сфере;

–содержит в себе обобщенные стандарты, направления развития, взаимодействия, оценку существующих проблем;

–наличие закрепленных в общем виде приоритетов в области правового регулирования в конкретной сфере [12, 85].

Существует проблема в разграничении понятий «концепция» и «стратегии». Дажесамзаконодательпоройвзаимозаменяетоднопонятиедругим. Существует практика, что сначала утверждается концепция, а потом стратегия по одному и тому же вопросу. Например, в 1997 г. указом Президента РФ была утверждена Концепция национальной безопасности России. В дальнейшем вместо

24

концепции национальной безопасности была принята Стратегия. Иногда стратегия определяется как многомерная концепция. Таким образом, по уровню приоритетности полагаем, что правильнее поставить концепцию и стратегию на одном уровне.

Выше также было упомянуто, что концепция должна строиться на доктрине. Полагаем, что в данном случае авторомпод доктриной подразумевало систематизированноеучение, анеакты, принимаемыевформедоктриннагосударственном уровне. Например, в России утверждены Доктрина информационной безопасности РФ, Доктрина развития российской науки, Военная доктрина и др. Если мы обратимся к соотношению концепций и доктрин (как официальных документов), то не увидим, что особой разницы между ними. До сих пор не выработано единого подхода по тому вопросу, когда должна создаваться концепция, а когда доктрина. Поэтому отнесем доктрину на ту же ступень, где располагаются концепция и стратегия развития.

Следует учитывать, что и концепции, и стратегии утверждаются различными субъектами и на различных уровнях. Так, главными субъектами, которые утверждают и концепции, и стратегии развития, являются Президент РФ и Правительство РФ.

Собственные стратегии и концепции развития утверждаются и на уровне субъектовРФ. Например, вТамбовскойобластидействует Стратегиясоциальноэкономического развития Тамбовской области до 2035 года (Закон Тамбовской области от 04.06.2018 № 246-ФЗ). Действовала также в Тамбовской области до 2020 г. Концепция развитиярегиональнойсистемыработысодареннымидетьми в Тамбовской области (распоряжение администрации Тамбовской области от

28.07.2015 № 336-р).

По юридической силе концепции, стратегии будут распределяться следующим образом (от актов более высокой к актам более низкой юридической силы):

1) национальные, федеральные:

–утверждаемые указами Президента РФ;

–утверждаемые, одобряемые распоряжениями Правительством РФ.

2)региональные:

–имеющие статус закона;

–утверждаемые распоряжениями.

Таким образом, анализ концепций развития, их приоритетности и юридической силы, позволяет сделать следующий вывод:

1)концепцияразвития – этодокументгосударственногоуровня, предпола- гающийдолгосрочноеразвитиевкакой-либоотраслиисодержитвсебенаиболее обобщенные стандарты, направления развития, взаимодействия.

2)степень юридической силы концепции будет зависеть от уровня принятия и органа, утвердившего концепцию;

3)соотношение концепции развития со стратегией и доктриной развития показало незначительную разницу между ними, поэтому говорить о приоритетности какого-либо из данных актов полагается бессмысленным. К тому же, они вряд ли могут противоречить друг другу;

25

4)концепцияразвитияприобретаетюридическуюсилупутемутверждения

еесоответствующиморганомвласти, аутрачиваетавтоматически– поистечении срока ее действия либо путем признания ее утратившей силу органом ее утвердившим.

Программы развития Программаразвития– этосогласованныйиувязанныйпоресурсам, испол-

нителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, проектных, производственных, социально-экономических, организационно-хозяй- ственных и других целевых мероприятий, реализуемых при поддержке государ-

ства [13, 94].

В отличие от концепции развития программа развития – это, как правило, среднесрочный документ, обеспечивающий выполнениесоответствующихзадач.

Очень часто существует путаница между понятием «программа» и «проект», поскольку по смыслу они довольно схожи между собой. Даже сам законодательиногда, посути, отождествляетданныепонятия. Например, понятиенациональногопроектавПостановленииПравительстваРФот31.10.2018 №1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» раскрывается как программа [11].

Программы реализуются на нескольких уровнях: 1) государственном:

–федеральном;

–региональном. 2) местном.

Программы утверждаются одниморганомнакаждомуровне. Так, нафеде-

ральномуровнепрограммыутверждаются ПравительствомРФ, хотяранеесуществовала практика утверждения таких программ указами Президента РФ. На региональном уровне также, программа утверждается высшим исполнительным органом власти субъекта РФ. Что касается муниципальных программ, то они утверждаются, как правило, постановлением администрации.

Таким образом, для того, чтобы определить степень юридической силы программы развития, достаточно знать уровень, на котором она принята. Федеральные программы будут стоять выше по юридической силе, далее идут региональные программы и на низшей ступени стоят программы муниципалитетов.

Программы должны иметь определенный период действия (это касается и программ государственного уровня и программ местного уровня), поскольку программа – это план, а выполнение плана предусматривает конкретные цели, задачи, при достижении и выполнении которых уже само по себе наличие плана делается не актуальным, то есть такой план утрачивает свою значимость.

По своей приоритетности программы стоят ниже концепций и стратегий, поскольку последние определяют общие векторы развития, общие цели, задачи и пр. Это подтверждается и самим законодателем. Так, в ст. 28 Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» указывается на то, что формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-

26

экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегическогопланированияРоссийскойФедерацииисучетомосновныхнаправлений деятельностиПравительстваРоссийскойФедерации. Тоестьважнанепростостратегия, а стратегия именно социально-экономического развития, имеющая предопределяющеезначение. Вкачествеотраслевых документов выступают:

1)отраслевые стратегии, в том числе схемы и стратегии развития отраслей экономики и сфер государственного управления;

2)стратегии отдельных сфер социально-экономического развития;

3)иные документы стратегического планирования.

Отметимтакже, чтонетольконадокументахстратегического планирования должны основываться программы развития. Существует также такое понятие, как «основы политики» (как правило, государственной). Например, Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознанияграждан (утв. ПрезидентомРФ4 мая2011 г.) устанавливают, что одной из мер государственной политики в части развития правовой грамотности и правосознания граждан выступает разработка и реализация соответствующих программ [9]. То есть основы государственной политики выступают прообразом Конституции РФ для всех программных документов. К тому же, основы политики не умеют установленного срока действия.

Таким образом, учитывая среднесрочный период действия программ, полагается, что по степени приоритетности их будут также превосходить концепции и стратегии развития.

Отметим также, что программы в отличие от стратегий развития, основ государственной политики, доктрин, концепцийимеютболееконкретныйхарактер. А чем более документ конкретизирован, тем более возникает вероятность того, что возникнут вопросы его соотношения с законами. Это подтверждается и судебнойпрактикой. А вотчто касаетсядокументовболееобобщенногохарактера, томыневстретимвсудебнойпрактикепримерывозникновенияколлизиймежду такими документами и законами.

Приведем пару примеров из судебной практики.

1. Заместителем прокурора Камчатского края оспаривался ряд положений государственной программы Камчатского края «Развитие экономики и внешнеэкономическойдеятельности Камчатского края на2014-2020 годы». В обоснование своих доводов заместитель прокурора указал на то, что оспариваемые положения противоречат положениям Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ», Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», а также положениям Бюджетного кодекса РФ. В частности, Федеральный закон № 209-ФЗ устанавливает, что органы государственной власти субъектов РФ могут передавать отдельные полномочия по развитию субъектов малого и среднего предпринимательства только органам местного самоуправления, а передавать такие полномочия иным юридическим лицам органы государственной власти субъектов РФ не могут. Между тем, программа предусматривает выдачу субсидии юридическому лицу. Суд первой инстанции административный иск прокурора удовлетворил. Однако Верховный Суд РФ высказал иную позицию.

27

Суд указал на то, что в соответствии с федеральным законодательством Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления вправе самостоятельно оказывать иные формы поддержки за счёт средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов. Кроме того, одним из основных принципов поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является: равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства к участию в государственных и муниципальных программах [1].

Такимобразом, вданномслучае невозникло коллизии между государственной программой и федеральным законодательством.

2. Ассоциациясаморегулируемойорганизацииобратиласьсадминистративным иском о признании недействующим решения Кировской городской Думы от14 октября2009 г. № 33/2 «Обутвержденииинвестиционной программы«Развитие систем водоснабжения и водоотведения города Кирова на 2009 – 2018 годы» в удовлетворении которого было отказано судом первой инстанции. В обоснование заявленных требований заявителем было указано, что программа противоречит федеральному законодательству. Верховный Суд РФ согласился с позицией заявителя, указав следующее. В момент принятия программы, она соответствовала требованиям действующего тогда федерального законодательства, а именно, Федеральному закону от 30 декабря 2004 г. № 210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и постановлению Правительства РФ от 14 июля 2008 г. № 520 «Об основах ценообразования

ипорядкеурегулированиятарифов, надбавокипредельныхиндексоввсфередеятельности организаций коммунального комплекса». Однако, в 2012 году были внесены изменения в Градостроительный кодекс РФ и ряд других федеральных законов. Согласноданнымизменениямполномочияпоутверждениюинвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры, по установлению тарифов организаций коммунального комплекса на подключение из полномочий органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса были исключены [8].

Полагаем, что в данном случае орган местного самоуправления должен был признать соответствующее решение утратившим силу.

Таким образом, анализ программ развития государства, их приоритетности

июридической силы, позволяет сделать следующий вывод:

1)программа развития – это документ государственного или местного уровня, имеющий средний срок действия (по сравнению с концепциями, стратегиями, основами государственной политики), предполагающий решение более конкретных задач, достижение более конкретных целей;

2)программа развития не имеет приоритета перед основами политики, также как и над концепциями и стратегиями развития;

3)степеньюридическойсилыпрограммразвитиябудетзависетьотуровня, на котором была утверждена соответствующая программа;

4)программаразвитияприобретаетюридическуюсилупутемутверждения ее исполнительным органом власти, а утрачивает автоматически – по истечении

28

срока ее действия либо путем признания ее утратившей силу органом ее утвердившим.

Проекты развития Проект, помнениюзаконодателя, представляетсобойкомплексвзаимосвя-

занных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений [11].

Приопределенииприоритетностииюридическойсилыпроектовразвития, было установлено, что иерархия и в том и в другом случае будет практически идентичной. Данная иерархия будет выглядеть следующим образом:

1)национальные проекты;

2)федеральные проекты.

В данном случае отметим, что если речь идет о юридической силе, то и национальные и федеральные проекты будет иметь статус подзаконных нормативных правовых актов государственного (а конкретнее, федерального) уровня. То есть не будет создаваться различие между национальным и федеральным уровнем.

Отметим также, что обозначенные проекты утверждаются Президиум Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию

инациональным проектам.

3)ведомственные проекты (проекты министерств и ведомств).

4)региональные проекты (проекты субъектов РФ);

5)проекты муниципального уровня.

Национальные проекты во многом являются толчком для государства, его субъектов, муниципалитетов в плане продвижения в том или ином задаваемом направлении. Как правило, всегда тот или иной национальный и федеральный проект устанавливает целевые показатели, результаты и мероприятия, относящиеся к полномочиям субъектов РФ, а также муниципальных образований.

Приведем следующим пример.

НанациональномуровневРоссийскойФедерациидействуетпроект«Цифровая экономика». В рамках данного проекта действуют еще несколько федеральных проектов (например, «Информационная инфраструктура», «Цифровые технологии», ««Цифровое государственное управление» и т.д.). На уровне субъектов РФ создаются паспорта региональных программ. На уровне муниципалитетовиздаютсясоответствующиепостановления. Например, вгородеТамбовпостановлением администрации города от 29 мая 2017 г. № 3167 была создана рабочая группа по внедрению пилотной зоны проекта «Умный и удобный регион» на территории городского округа – город Тамбов».

В плане соотношения проектов развития с иными актами стратегического планирования, отметим следующее.

Проект – это документ, который создается на определенный период, с истечением которого он утрачивает свою юридическую силу. Как было выяснено ранее, документы, создаваемые нанепродолжительный срок (а это относится и к проектам) имеют подчиненное отношению к тем, что создаются на более длительный срок или срок, который не установлен. Соответственно, доктрины,

29

концепции, стратегии развития, основы государственной политики будет иметь приоритетное отношение к проектам развития.

Выше при анализе программ развития было установлено, что существуют вопросы разграничения программ и проектов. Полагаем, верной точку зрения, согласно которой понятие «программа» шире по объему, чем понятие «проект». Программа — это группа проектов и связанных с ним мероприятий, объединенных общей миссией, управлением, ресурсами и т.д.[2, 109].

На практике мы наблюдаем определенную противоречивость между спецификойпрограммыипроекта. А.С. Матненкотакуюпротиворечивостьисследуетна примере соотношения национальных проектов и федеральных программ. Автором приводятсяпримерыпрактическиидентичногосовпадениясодержаниянациональныхпрограммифедеральныхпроектов. Всвязисэтимделаетсявыводотом, что в перспективе можно ожидать позитивного изменения ситуации и полного перевода национальных проектовв форматфедеральныхпрограмм [5, 31].

Таким образом, анализ проектов развития, их приоритетности и юридической силы, позволяет сделать следующий вывод:

1)проект развития – это часть программы развития, устанавливающей мероприятия в конкретной сфере. При этом необходимо проводить разграничение между программой и проектом.

2)приоритетность и юридическая сила проектов развития практически совпадают по иерархии;

3)юридическаясилапроектаприобретаетсясмоментаегоутверждения уполномоченным органом и утрачивается истечением срока, на который принят проект либо путем признания его утратившим силу органом его утвердившим.

Выводы Проведя всестороннее исследование управленческих документов (офици-

альных актов органов государственной власти), изучив вопросы их приоритетности по отношению друг к другу, а также юридической силы, можно сделать следующие выводы:

1)Управленческие документы органов власти (проекты, программы, концепции, стратегии, доктрины, планы и прочие) являются способом выражения политики государства. Воплощение тех или иных взглядов, идей на предмет того, каким образом должно развиваться общество и государства, в данных документах превращает просто политику в правовую политику.

2)Управленческие документы обладают свойством юридической силы.

3)Юридическая сила – это свойство, присущее документу, позволяющее ему существовать де-юро, а также порождать правовые последствия. Свойство порождать правовые последствия является важнейшим свойством юридической силы(дляэтогоданнаякатегорияисоздана). Такжеданнаякатегорияопределяет место конкретного акта в общей системе нормативных правовых актов.

4)Правовым последствием действия того или иного управленческого документа выступает его способность модернизировать действующее законодательство, подтолкнуть к совершению тех или иных действий органы власти.

30