Зарубежный опыт организации муниципального управления. Учебное пособие

УДК 352

ББК 67.6 В26

Ведяева, Е. С.

В26 Зарубежный опыт организации муниципального управления [Электронный ресурс] : учебное пособие / Е. С. Ведяева. — Электрон. дан. и прогр. (6 Мб). — Саратов: Вузовское образование, 2018. — 40 с. — (Высшее образование).

ISBN 978-5-4487-0107-8

Учебное пособие включает в себя не только тезисы лекций, но и задания по дисциплине «Зарубежный опыт организации муниципального управления». Данное пособие призвано способствовать развитию дистанционного обучения.

Для студентов, магистрантов и аспирантов образовательных организаций, реализующих программы высшего и среднего профессионального образования, а также переподготовки и повышения квалификации по направлению «Государственное и муниципальное управление», преподавателей, а также депутатов, государственных и муниципальных служащих.

Учебное электронное издание

© Ведяева Е. С., 2017 © ООО «Вузовское образование», 2017

Издано в авторской редакции

Технический редактор А.В. Неверова Компьютерная верстка, обложка С.С. Сизиумовой

Для создания электронного издания использовано:

Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,

разработанное на основе Adobe Air

Подписано к использованию 26.09.2017. Объем данных 6 Мб.

Издание представлено в электронно-библиотечных системах

IPRbooks (www.iprbookshop.ru), Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)

Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35

Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96

Отдел продаж и внедрения ЭБС:

доб. 206, 213, 144, 145 E-mail: sale@iprmedia.ru

Отдел комплектования ЭБС:

доб. 224, 227, 208

E-mail: mail@iprbookshop.ru

По вопросам приобретения издания обращаться:

доб. 208, 201, 222, 224

E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru

4

ВВЕДЕНИЕ

Сегодня в Российской Федерации особую значимость приобретают вопросы, связанные с реформированием системы муниципального управления, повышением эффективности деятельности органов местного самоуправления, качеством оказываемых муниципальных услуг, внедрением новых управленческих технологий. Проводимая муниципальная реформы изменяет сложившиеся основы местного самоуправления, а также оказывают влияние на систему муниципального управления в целом.

Система муниципального управления предполагает децентрализацию управленческих функций, распределения по уровням власти ресурсов, обязанностей, полномочий и ответственности за принимаемые управленческие решения1.

Существующая система муниципального управления в Российской Федерации возникла не на пустом месте, в ее основе лежит зарубежный и отечественный опыт организации управления на местах. Дальнейшее совершенствование системы местного самоуправления, проведение муниципальной реформы неотрывно связано с повышением транспарентности и доступности органов местной власти.

Современное переосмысление основ организации системы муниципального управления также связано с применением зарубежного опыта организации местного самоуправления, развитием идей социального партнерства, внедрением новой модели муниципального менеджмента, открытого правительства, управления по результатам, новой культуры муниципальной службы.

Сегодня перед государством стоит серьезная задача создания такой системы муниципального управления, которая будет неотъемлемым элементом механизма социально-политической защиты общества от различных социальных патологий2. В этой связи государству необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, позволяющих своевременно реагировать

1 Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления / Д.Ф. Аяцков, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова. М.: Форум. 2012. С. 3.

5

на вызовы внешней среды. Применение в управленческой практике зарубежного опыта организации местного самоуправления способствует оперативности принятия и эффективности контроля исполнения решений, обеспечению устойчивости и оптимизации процесса муниципального управления.

Настоящее учебное пособие посвящено изучению теоретических и организационных основ зарубежного опыта организации муниципального управления, а также возможностям адаптации зарубежного опыта в современных российских условиях и основным направлениям реформирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.

Данное учебное пособие является образовательным, контрольным и занимательным сборник заданий: тестов, задач, вопросов. Работая с учебным пособием, необходимо выполнять следующие задания:

-ответить на контрольные вопросы;

-решить тест (выбрать один или несколько правильных ответов из предложенных вариантов);

-решить задачу (с указанием использованных статей нормативноправовых актов).

Предложенные задания могут служить формой промежуточного контроля и тренингом (как индивидуальным, так и коллективным), проводимым на семинарских занятиях с целью подготовки к зачету по дисциплине «Зарубежный опыт организации муниципального управления».

2 Система государственного управления: учебное пособие / С.Ю. Наумов, Е.В. Масленникова, А.А. Подсумкова, И.Н. Осипова, Л.В. Калимуллин, К.Н. Рамазанов, В.В. Слычук. М.: Форум, 2010. С. 3.

6

Глава 1. ЗАРУБЕЖНЫЕ ТЕОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Становление и развитие института местного самоуправления привело к возникновению различных теоретических концепций о муниципальном управлении и местном самоуправлении. В отечественной и зарубежной научной литературе до сих пор нет единой точки зрения на природу местного самоуправления, его место и роль в системе государственного управления, пределах его компетенции.

Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления, наиболее распространенными из которых являются:

-теория свободной общины,

-общественная теория,

-хозяйственная теория,

-государственная теория,

-политическая теория,

-юридическая теория,

-дуалистическая теория3,

-теория социального обслуживания.

Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления4.

Считается, что впервые идеи организации общинного управления были выражены французским политическим деятелем Турэ в 1790 году. Именно он сформулировал такие основные понятия, как:

1) понятие об общинных дела, присущих по своей природе муниципальному управлению изначально;

3Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления. – М.: Форум, 2011. – С. 258.

4Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов: ПАГС, 2005. С. 77.

7

2) понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления5.

Впоследствии эти идеи нашли отражение в Конституции Бельгии и получили развитие в различных теориях муниципального управления и самоуправления.

Наиболее полные определения местного самоуправления стали появляться в середине XIX века одновременно в России и ряде зарубежных стран. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Центральной идеей в концепции А. де Токвиля стали следующие положения:

1)первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами;

2)центральное правительство является особой сдерживающей и контролирующей инстанцией, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна6.

А. де Токвиль, высоко оценивая общественные свободы, в своей книге «Демократия в Америке» писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появиться на поверхности»7.

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общин-

5Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 232.

6Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова, Н.С. Гегедюш. М.: Издательско-торговая корпорация

«Дашков и К», 2011. С. 37–38.

7Цит. по: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 234.

8

ное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа: Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер, А. Гербер, Д. Аренс. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины)8.

Сущность теории свободной общины заключалась в следующих положениях:

1)общины являются первичными единицами по отношению к государству, т.к. возникли раньше государства;

2)общины уже по своей природе являются самостоятельными, они обладают естественным правом самостоятельно управлять своими собственными делами; право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;

3)государство должно уважать свободу общинного управления9. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее»10;

4)местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; органы местного самоуправления не являются государственными органами и противопоставляются им;

5)органы местного самоуправления должны быть избраны населением;

6)полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством; государственные органы не вправе вмешивать-

8 Государственное и муниципальное управление / Н.С. Гегедюш, А.А. Гребенникова, М.М. Мокеев. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2012. С. 34.

9Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во Проспект, 2004. С. 16.

10Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его

управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 236.

9

ся в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции11.

Таким образом, сторонники теории свободной общины рассматривали государство и общину как два абсолютно несвязанных между собой понятия. Они прямо противопоставляли свою теорию государственной теории, местные интересы – государственным интересам, деятельность органов местного самоуправления – государственному управлению, хозяйственные потребности – политическим.

Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века. Данная теория была воплощена на практике, например:

-Бельгийская конституция 1831 г. содержала отдельную статью, посвященную общинному самоуправлению, признавала муниципальную власть

вкачестве четвертой власти в государстве наряду с законодательной, исполнительной и судебной;

-Франкфуртская конституция 1849 г. имела положение о праве общины на самостоятельное заведование общинными делами.

Вместе с тем теория свободной общины обладала и рядом недостатков, например:

-ограничивалась только сельскими и городскими общинами;

-не учитывала крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами: области, регионы, провинции и т.п.12

На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Сущность общественной теории заключается в следующих положениях:

1. Признание права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной

11Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2010. С. 9.

12Государственное и муниципальное управление: учебное пособие / С.Ю. Наумов, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова, Н.С. Гегедюш. М.: Издательско-торговая корпорация

«Дашков и К», 2011. С. 40.

10