Зарубежный опыт организации муниципального управления. Учебное пособие

Местные органы в данной модели власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе32.

Таким образом, зарубежный опыт организации муниципального управления предоставляет многообразие моделей местного самоуправления, основными из которых являются две: англосаксонская и континентальная модели местного самоуправления.

31 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / А.Б. Мизь, А.А. Подсумкова, Э.Г. Липатов, О.А. Ремизова, И.В. Ракевич, С.В. Кумакова; под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: ПАГС, 2001. С. 82.

32 Государственное и муниципальное управление : конспект лекций / Е.В. Масленникова, А.А. Подсумкова, Л.Н. Татаринова, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев, С.В. Сергушко. М.: Высшее образование, 2008. С. 147.

21

Глава 3. ЗАРУБЕЖНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы:

1.«Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2.«Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности33.

3.«Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, т.к. управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

33 Муниципальное право / С.Е. Чаннов, Д.С. Велиева, Ю.В. Капитанец, М.А. Липчанская, В.В. Лысенко, А.А. Подсумкова. М.: Омега-Л, 2006. (2-е издание, стереотипное)

22

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации34.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила свое достаточно широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, т.к. голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей и организационных форм местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Вместе с тем, возможно выделить следующие общие современные тенденции в развитии зарубежных систем местного самоуправления:

1)усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении;

2)возникновение проблемы формирования прочной финансовоэкономической базы местного самоуправления, несмотря на то, что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы

34 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / А.Б. Мизь, А.А. Подсумкова, Э.Г. Липатов, О.А. Ремизова, И.В. Ракевич, С.В. Кумакова; под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: ПАГС, 2001. С. 76–77.

23

местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.;

Функции местного самоуправления

Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения

Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления

Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Обеспечение удовлетворения основных имущественных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований

Охрана общественного порядка, обеспечение режима занятости на территории муниципального образования

Защита интересов и прав местного самоуправления

Рис. 1. Традиционные функции местного самоуправления35

3)изменение традиционных функций органов местного самоуправления: появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции); часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории); часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений в связи с урбанизацией; сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов;

4)возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них

35 Подсумкова А.А., Салтыкова О.П. Государственное и муниципальное управление в таблицах и схемах. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2007. С. 59.

24

не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически

вполном объеме всеми благами города;

5)видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений;

6)активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Кроме того, в большинстве европейских стран реализуются программы «свободного муниципалитета». В частности, в Финляндии в них участвуют свыше половины муниципалитетов. Данные органы местного самоуправления получили право по своему усмотрению преобразовывать традиционные организационные структуры36.

В зарубежных странах продолжаются реформы местного самоуправления. Они направлены на достижение эффективности деятельности органов местной власти, оптимизацию организационной структуры, сокращение финансовых затрат, расширение гласности и открытости, повышение качества муниципальных услуг, развитие локальных территорий и увеличение комфортности проживания местных сообществ.

36 Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / А.Б. Мизь, А.А. Подсумкова, Э.Г. Липатов, О.А. Ремизова, И.В. Ракевич, С.В. Кумакова; под ред. С.Ю. Наумова. Саратов: ПАГС, 2001. С. 86.

25

Глава 4. ВОЗМОЖНОСТИ АДАПТАЦИИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали: Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ в 1994 г.; Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия; и, конечно же, Европейская Хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 и ратифицированная в 1998 году.

Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская Хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Европейская Хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.

В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия органов местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, административный контроль должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться37.

Конституция 1993 года установила, по сути, уникальный статус органов местного самоуправления, организационно выделив их из системы органов государственной власти и закрепив положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данные конституционные положения, а также ратификация Россией Евро-

37 Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Постатейный) / С.Ю. Зюзин, М.М. Мокеев, А.А. Гребенникова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. Сер. Комментируют специалисты.

26

пейской Хартии о местном самоуправлении в 1998 году дали толчок возобновления интереса к поиску оптимальной модели местного самоуправления, учитывающей отечественные традиции и реалии, и вместе с тем соответствующей мировым стандартам38.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного и зарубежного опыта.

Закон 2003 года закрепляет следующие черты муниципальной системы: двухуровневый характер модели, унификация организационных форм, ориентация на эффективное жизнеобеспечение населения, самостоятельность местных органов власти в решении вопросов местного значения, усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантированная государством минимальная материально-финансовая база39.

Базовой идеей Закона 2003 года стало приближение власти к населению, упорядочение работы системы органов местного самоуправления, более четкое разграничение компетенций между уровнями публичной власти40.

Данный закон существенно изменяет концепцию местного самоуправления, расширяет перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления и требует более активного привлечения жителей муниципального образования к решению вопросов местного значения. Именно в деятельности жителей муниципального образования, в их инициативах про-

38 Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008. С. 215.

39 Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих

В.А. Свищева, С.А. Шишелова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2015. (3-е изд., перераб. и дополн.). – С. 7.

40 Справочник муниципального служащего / А.А. Подсумкова, М.М. Мокеев, П.П. Беликов, С.Ю. Зюзин; под ред. А.Г. Бабичева и С.Ю. Наумова. Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. С. 3.

27

является общественная составляющая местного самоуправления, без которой невозможно эффективное местное самоуправление41.

Таким образом, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получавшая свое максимальное распространение в США42.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

41 Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг: коллективная монография / П.П. Беликов, С.Ю. Зюзин, А.А. Подсумкова, М.А. Подсумков; под ред. А.Г. Бабичева, С.Ю. Наумова. – Саратов: Поволжский институту имени П.А. Столыпина, 2008. С. 6.

42 Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008. С. 216.

28

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.Когда впервые были сформулированы идеи организации общинного управления?

2.В чем заключалась основная идея концепции самоуправляемых общин А. де Токвиля?

3.Каковы положения общественной теории местного самоуправления?

4.Раскройте сущность государственной теории местного самоуправ-

ления.

5.Каково значение зарубежных теорий местного самоуправления?

6.Какая теория местного самоуправления наиболее популярна в настоящее время в Российской Федерации?

7.Какие зарубежные модели местного самоуправления являются основными? Кратко охарактеризуйте их.

8.В чем особенности организации местного самоуправления в Гер-

мании?

9.Приведите основные организационные формы местного самоуправления. Оцените их достоинства и недостатки.

10.В чем специфика организационной формы «Совет – управляю-

щий»?

11.Что означает система «свободного муниципалитета»?

12.Какую зарубежную модель местного самоуправления Вы считаете наиболее эффективной?

13.Каковы общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления?

14.Как изменились традиционные функции органов местного самоуправления в зарубежных странах?

15.Оцените возможности адаптации зарубежного опыта организации муниципального управления в современной России.

29

ТЕСТЫ

Выберите все правильные варианты.

1. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено:

1)в Риме в 1 веке до н. э.;

2)во Франции в 16 веке;

3)в Великобритании в 18 веке;

4)в России в 19 веке.

2.Известный французский государственный деятель, исследователь местного самоуправления:

1) Токвиль А.;

2) Штейн Л.;

3) Ашлей П.;

4) Моль Р.

3.Муниципалитет (лат. municipium) – это:

1)город в республиканской эпохе римской истории, пользовавшийся правами самоуправления;

2)орган местного самоуправления в зарубежных странах;

3)муниципальное образование в современной России;

4)система органов и должностных лиц местного самоуправления.43

4.Приоритет хозяйственной самостоятельности общины является основным признаком:

1) общественной теории местного самоуправления;

2) теории свободной общины;

3) хозяйственной теории местного самоуправления;

4) дуалистической теории местного самоуправления.

5.Признаком государственной теории является:

1) строгое разграничение государственных и общинных дел;

43 Подсумкова А.А. 250 тестов по местному самоуправлению. Саратов: ПАГС, 1999. С. 20.

30