Зарубежный опыт организации муниципального управления. Учебное пособие

власти13. В этом сходство общественной теории с теорией свободной общины. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления – самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления.

2.Обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. «Сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы».14 Так, предполагалось, что в противопоставлении общественных и государственных интересов заключается основание для полной самостоятельности органов местного самоуправления.

3.Определение самоуправления как результат общественной свободы и, следовательно, нравственную необходимость. Во многих государствах считали, что органы местного самоуправления являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям15.

Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории (Р. Моль) сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило со-

здать хозяйственную теорию местного самоуправления, согласно которой:

1) отстаивается преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины, ее хозяйственная практичность и необходимость;

13Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов:

ПАГС, 2008. С. 32.

14Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во Проспект, 2004. С. 17.

15Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 42.

11

2) местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности16.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго в силу нескольких причин:

-противопоставление общин государству не способствовало укреплению государственной власти;

-из хозяйственной теории следовало, что территория государства должна состоять из независимых друг от друга хозяйствующих субъектов, чего на самом деле не происходило в силу развития торговли и товарноденежных отношений;

-хозяйственная теория часто смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с различными частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.).

Во второй половине ХIХ века наиболее популярной была государ-

ственная теория муниципального управления, которая противопоставля-

лась общественной теории местного самоуправления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн17.

Сущность государственной теории заключается в следующих положениях:

1) рассмотрение местного самоуправления как части государственного управления, а органов местного самоуправления как специфических органов государственного управления, т.к. любое управление публичного характера является государственным;

2)местные дела рассматривались как дела государственные, переданные государством органам местного самоуправления, которые лучше знают интересы местных сообществ и общин и могут полнее их удовлетворить;

3)признание за органами местного самоуправления, организованными на принципах самоуправления, существенные отличия. Так, если органы государственной власти выражают волю государства и полностью подчинены правительству, то органы местного самоуправления имеют принципиально

16Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов:

ПАГС, 2008. С. 66.

17Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2010. С. 11.

12

иной правовой статус, являются особыми юридическими лицами, вступающие с государством в юридические отношения и имеющие в отношении к нему права и обязанности18;

4)местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ. Происходит не обособление местного самоуправления, а привлечение местных жителей на службу государственным интересам и целям;

5)местные выборные органы осуществляют общественное управление под наблюдением и контролем центрального государственного правительства;

6)отсутствует четко разграничение полномочий государственных и местных органов власти.

Немецкий ученый Г. Еллинек определял муниципальное управление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через самих заинтересованных лиц»19. Следовательно, муниципальное управление должно осуществляться не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами.

Представители государственной теории в быстром развитии местного самоуправления усматривали угрозу центральной власти и целостности государства и считали, что органы местного самоуправления должны включаться в систему государственного управления и, следовательно, должны быть частью государственного механизма, реализующего государственную политику.

Свое юридическое закрепление в России государственная теория муниципального управления получила в новом Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. Самым существенным нововведением было подчинение действий органов са-

18Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 1045.

19Цит. по: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во Проспект, 2007. С. 15.

13

моуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности20.

Распространение государственной теории муниципального управления

вРоссии было вызвано объективными причинами развития государства во второй половине ХIХ – начале ХХ веков. В результате индустриализации, развитии торговли, модернизации средств передвижения и урбанизации была преодолена изолированность городских и сельских поселений. Постепенно некоторые функции, считавшиеся ранее только местными, начали приобретать общегосударственное значение. Усиление роли государства, в том числе

впроцессах развития территорий и удовлетворения потребностей жителей, привело к росту популярности государственной теории муниципального управления.

Л. Штейн в качестве основы организации местного самоуправления видел общину, а ее назначение – «создавать основные формы и органы государства». Такого же взгляда в целом придерживался и Р. Гнейст, который считал, что «самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности». Однако данные ученые расходились в определении отличительных признаков местного самоуправления, что послужило основание для формирования двух новых теорий мест-

ного самоуправления – политической (Р. Гнейст) и юридической (Л. Штейн)21.

Политическая теория местного самоуправления – одна из теорий местного самоуправления, согласно которой:

1)местное самоуправление определяется как система юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам;

2)местные должности должны быть предоставлены наиболее достойным и почетным представителям местного населения;

3)работа в органах местного самоуправления должна осуществляться на общественных началах. По мнению Р. Гнейста, осуществление задач

20 Государственное и муниципальное управление: краткий курс лекций / Е.В. Масленникова, М.М. Мокеев, А.А. Подсумкова, С.В. Сергушко, Л.Н. Татаринова. М.:

ООО «Издательство Юрайт», 2011. Сер. Хочу все сдать! (2-е изд., перераб. и дополн.)

21 Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2010. С. 12.

14

управления должно иметь самостоятельный характер, а для этого необходимо, чтобы деятельность должностного лица не была связана с вознаграждением за сделанную работу, т.е. чтобы решение задач управления осуществлялось бы безвозмездно, как почетная обязанность, придающая политический статус, а не как профессия, дающая средства для существования;

4) служба в органах местного самоуправления рассматривается не как основное, а как побочное, второстепенное занятие, интересное увлечение, хобби (О. Майер).

Следовательно, работу в органах муниципального управления может позволить себе только обеспеченный человек. Данные взгляды, естественно, не получили широкой поддержки.

Соответственно юридическая теория местного самоуправления,

представителем которой является Г. Еллинек, содержит следующие положения:

1)органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей;

2)органы местного самоуправления не являются частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами;

3)в то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность;

4)муниципальное управление должно осуществляться не профессиональными чиновниками, а почетными гражданами22.

Согласно данной теории деятельность самоуправляющейся единицы предполагает не только выполнение одной административной, но также и нормативной функции. Органы местного самоуправления вправе издавать общие правила, определяющие свою деятельность, но в рамках единого закона. Соответственно, ценность той или иной системы самоуправления определяется в значительной степени тем, насколько широки пределы пользования нормативной функцией.

22 Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов:

ПАГС, 2008. С. 66.

15

Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления, согласно которой:

1) органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее;

2) местное самоуправление создает гармоничное сочетание государственного управления и самоуправления местных сообществ. С политической точки зрения это рассматривалось как равновесие властей. Местное самоуправление есть осуществление местными выборными органами воли государства, местные же органы являются одновременно и агентами государства, и выразителями интересов конкретной местности;

3) местное самоуправление должно осуществляться самыми почетными жителями на общественных началах. Немецкий ученый Р. Гнейст считал должности в органах самоуправления почетными должностями по назначению от правительства, но бесплатными. В этом он видел гарантию независимости от центральной власти.

Дуалистическая теория местного самоуправления представляет собой компромисс между двумя полярными теориями: общественной и государственной.

Теория социального обслуживания приоритетной задачей местного самоуправления считает социальное обслуживание населения, отвергая все иные задачи и функции. Немецкий философ Л. Штейн исходил из того, что «любая монархия станет впредь пустой тенью, превратится в деспотию или погибнет в республике, если не найдет в себе нравственного мужества стать монархией социальных реформ»23. Тем самым Л. Штейн заложил основы теории социальной монархии, которая впоследствии трансформировалась в теорию социального государства и теорию социального обслуживания.

Теория социального обслуживания возникла в результате борьбы рабочего класса Европы за свои права и в дальнейшем дала ощутимые результаты европейским народам в плане достижения высоких стандартов жизни и социальных гарантий.

23 Кочеткова Л.Н. Теория социального государства Лоренца фон Штейна / Философия и общество. 2008. № 3(51).

16

Отличия между теориями местного самоуправления можно выде-

лить по таким основаниям, как:

1)способ формирования органов местной власти;

2)объем компетенции органов муниципального управления;

3)место и роль органов местного самоуправления в системе органов государственной власти;

4)требования, предъявляемые к муниципальной должности;

5)природа местного самоуправления и т.п.24

Теории местного самоуправления, возникшие в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении государства и общества, соотношении местных и центральных органов власти, стали предметом внимания различных политических сил и движений, популярными лозунгами в борьбе за политическую власть не только в Европе, но и в России. Теории местного самоуправления оказали значительное влияние на развитие законодательства и проведение целого ряда реформ XIX века.

24 Наумов С.Ю., Сергушко С.В., Подсумкова А.А. Теория государственного и муниципального управления. М.: Форум, 2011. С. 270.

17

Глава 2. ЗАРУБЕЖНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления, между ними и органами государственной власти25. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления26. Каждая страна выработала свою модель организации муниципального управления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная за-

рубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:

1)децентрализация управления;

2)многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);

3)высокая степень автономии различных уровней власти на местном

уровне;

4)четкое определение компетенции органов каждого уровня власти;

5)выборность ряда органов и должностных лиц местного самоуправ-

ления;

6)полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires).

25 Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов: ПАГС, 2004. С. 6.

26 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / А.А. Подсумкова, С.Ю. Чаннов. М.: Ось-89, 2007. (3-е издание, перераб.).

18

Принцип inter vires (от лат. действовать в пределах своих полномочий) получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано)27;

7)отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;

8)осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;

9)муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.28

Континентальная (французская) модель местного самоуправле-

ния – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в Континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:

1)высокая степень централизованного управления;

2)многоуровневость модели местного самоуправления;

3)подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;

4)отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти);

5)сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;

6)принцип ultra veries (от лат. действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Правило негативного регулирования – правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все

27Муниципальный менеджмент / А.А. Подсумкова, И.В. Ракевич. Саратов: ПАГС, 2001. С. 33.

28Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов: Ориент, 1999. С. 4.

19

действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено29);

7)сочетание государственного управления и местного самоуправления

впределах одних административно-территориальных единиц;

8)осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;

9)муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы30.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, т.к. в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, немецкая модель местного самоуправления. Германия яв-

ляется федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровня: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственные и возложенные на них государственные задачи. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:

1)собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);

2)задачи, делегированные органами государственной власти31.

29 Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю. Технологии государственного и муниципального управления: словарь-справочник. Саратов: ООО «Издательский центр

«Наука», 2016. С. 47.

30 Государственное и муниципальное управление : конспект лекций / Е.В. Масленникова, А.А. Подсумкова, Л.Н. Татаринова, Н.С. Гегедюш, М.М. Мокеев, С.В. Сергушко. М.: Высшее образование, 2008. С. 145–146.

20