Административно-правовые средства противодействия коррупции. Конспект лекции

УДК 342(078) ББК 67.401я73

Б27

Р е ц е н з е н т ы

А. Б. САПЕЛЬНИКОВ, декан юридического факультета СанктПетербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права, кандидат юридических наук, доцент.

А. Е. АРСИЕНКОВ, заведующий кафедрой государственно-право- вых дисциплин Северо-Западного (г. Санкт-Петербург) филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Басов, С. Л.

Б27 Административно-правовые средства противодействия коррупции : конспект лекции / С. Л. Басов. — СанктПетербург : Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013. — 36 с.

В конспекте лекции рассмотрены следующие вопросы: антикоррупционные меры в регулировании поведения публичных служащих; административная ответственность за коррупционные правонарушения; антикоррупционный правовой мониторинг; установление административных регламентов исполнения государственных функций.

Конспект лекции предназначен студентам, обучающимся по программе бакалавриата, а также может представлять интерес для аспирантов и слушателей факультета профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

УДК 342(078) ББК 67.401я73

Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2013

2

ПЛ А Н Л Е К Ц И И

1.Антикоррупционные меры в регулировании поведения публичных служащих.

2.Административная ответственность за коррупционные правонарушения.

3.Антикоррупционный правовой мониторинг.

4.Установление административных регламентов исполнения государственных функций.

1. Антикоррупционные меры в регулировании поведения публичных служащих. В настоящее время в связи с реформами всех уровней публичного управления проблема коррупции приобрела особую остроту. Государство провозглашает соблюдение прав человека, повышение качества его жизни главным приоритетом в деятельности органов власти. В этих условиях такое негативное социальное явление, как коррупция, угрожающее всем сторонам общественной жизни, ставит под угрозу реальное соблюдение принципов правового демократического государства.

Понятие «коррупция» произошло от латинского corrumpere (портить, повреждать)1 и означало использование властных полномочий должностным лицом исходя из личной выгоды. Сущностью коррупции является конфликт между законодательством, интересами государства как нанимателя государственного служащего или лица, замещающего государственную должность, с одной стороны, и действиями должностного лица с его личной выгодой — с другой.

Актуальность изучения правовых средств противодействия коррупции и практическая востребованность такого рода исследований, особенно в административно-правовой сфере, сомнений не вызывают. Рост коррупции, ее масштабы, многообразие форм (подкуп, лоббизм, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками), высокая организованность демора-

1 См.: Дворецкий И. Х. Латинско-русский словарь. 3-е изд., испр. М., 1986.

С. 204—205.

3

лизуют общество, разлагают власть и государственный аппарат. Число преступлений коррупционной направленности в России только за 2012 год увеличилось на 22,5%. Такие данные приводит Генеральный прокурор Российской Федерации Юрий Чайка в докладе для Совета Федерации. По его словам, к уголовной ответственности за коррупцию в 2012 году было привлечено более 13,5 тысяч лиц2.

Ратификация Российской Федерацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции 2003 г.3 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г., распространенность коррупционных правонарушений требуют создания правовых и организационных мер противодействия коррупции.

Классификация направлений, позволяющих вести борьбу с коррупцией, дана Комитетом Организации Объединенных Наций по контролю над наркотиками и предупреждению преступности, который в рамках Глобальной программы против коррупции подготовил рекомендательный документ — «Антикоррупционный набор инструментов» (2001 г.)4. В предисловии к нему сказано, что «цель данного набора инструментов против коррупции состоит в том, чтобы помочь государствам — членам ООН и общественности понять коварный характер коррупции и потенциальный вред, который она может нанести благосостоянию всего мира, а также предложить меры, успешно проводимые другими странами, по обнаружению и обузданию коррупции и формированию нетерпимого отношения к ней»5. Этим документом к числу инструментов противодействия коррупции отнесены:

создание антикоррупционного координационного совета; разработка Кодекса поведения должностных лиц; усиление правовых институтов для повышения честности и

подотчетности; декларирование государственными лицами имущественного

состояния и задолженностей; повышение осведомленности общественности (доступность

информации о деятельности органов публичной власти; свобода

2URL: http://newsland.com/news/detail/id/1162046/ (дата обращения: 08.10.2013).

3О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции : федер. закон Рос. Федерации от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ.

4URL: http: //law.rulitru.ru/v987/ (дата обращения: 10.10.2013).

5Там же.

4

поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности органов публичной власти законным способом);

применение принудительных (силовых) мер борьбы с коррупцией (финансовые расследования и мониторинг активов, предотвращение отмывания доходов, полученных от коррупционной деятельности).

Россия как государство — участник Конвенции ООН против коррупции 2003 г. согласно п. 1 ст. 5 Конвенции должна проводить эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.

В Конвенции предусмотрена обязанность каждого ее участника стремиться в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы создавать, поддерживать и укреплять такие системы приема на работу, набора, прохождения службы, продвижения по службе и выхода в отставку гражданских служащих и, в надлежащих случаях, других неизбираемых публичных должностных лиц, которые: основываются на принципах эффективности и прозрачности и на таких объективных критериях, как безупречность работы, справедливость и способности; включают надлежащие процедуры отбора

иподготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются особенно уязвимыми с точки зрения коррупции, и ротации, в надлежащих случаях, таких кадров на таких должностях (п. 1 ст. 7 Конвенции).

Федеральным законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ определено, что одним из основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области, унификация ограничений, запретов

иобязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. К числу антикоррупционных мер в регулировании поведения публичных служащих относятся:

1)ротация;

2)запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в

5

иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

3)обязанность передавать ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов;

4)обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (обязанность граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в соответствующий перечень, а также лиц, уже замещающих такие должности);

5)обязанность представлять сведения о расходах (обязанность лиц, замещающих должности публичной службы, включенные в соответствующий перечень);

6)обязанность уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;

7)обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

8)ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора;

9)унификация должностных (служебных) ограничений, запретов и обязанностей.

1. Ротация государственных служащих. Одним из механиз-

мов развития кадрового потенциала, предотвращения коррупции является ротация государственных служащих, под которой понимается институт перевода служащего с одной должности государственной службы на другую, как в рамках одного государственного органа, так и в другой государственный орган.

В соответствии с федеральной программой «Реформирование

иразвитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)»6 ротация кадров направлена на создание системы мотивации карьерного роста государственных служащих как важного условия прохождения государственной службы и внедрения в практику кадровой работы государственных органов правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным служа-

6 О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» : указ Президента Рос. Федерации от 10 марта 2009 г. № 261.

6

щим своих должностных или служебных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при поощрении.

Ротация как антикоррупционный механизм предполагает формирование кадрового состава специалистов, которые подбираются по их деловым качествам на основе горизонтального перемещения, разрушения коррупционных сетей, что будет содействовать повышению профессионализма и оздоровлению морального климата в организации7.

Согласно ст. 11 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ ротация государственных служащих обеспечивает формирование кадрового состава государственной службы; порядок проведения ротации и перечень должностей, по которым предусматривается ротация государственных служащих, определяются федеральными законами о видах государственной службы.

Так, ст. 60.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ детально регламентирует механизм ротации: сроки и порядок ее проведения, право гражданского служащего отказаться от замещения должности в порядке ротации при наличии причин, препятствующих ее замещению, и обязанность представителя нанимателя в данном случае предложить иную должность гражданской службы и другие дополнительные гарантии и компенсации государственным гражданским служащим. Однако Законом не определен порядок учета таких оценочных категорий, как уровень квалификации и профессионального образования, порядок учета стажа гражданской службы или работы (службы) по специальности гражданских служащих. Отсутствие единого подхода к определению уровня профессиональной подготовки и мотивации личностного развития в значительной степени осложняет процесс выдвижения лиц, рекомендуемых для включения в резерв, что может привести к конфликту интересов8.

7Ломакина Л. А. Ротация государственных гражданских служащих в контексте преодоления коррупции // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 43—50.

8Там же. С. 43—50.

7

2. Запрет лицам, принимающим по долгу службы решения, затрагивающие вопросы суверенитета и национальной безопасности Российской Федерации, открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Этот запрет был введен Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ. Данным нормативным документом определен перечень лиц, которым запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами:

1) лица, замещающие (занимающие):

а) государственные должности Российской Федерации; б) должности первого заместителя и заместителей Генераль-

ного прокурора Российской Федерации; в) должности членов Совета директоров Центрального банка

Российской Федерации; г) государственные должности субъектов Российской Федерации;

д) должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или Генеральным прокурором Российской Федерации;

е) должности заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти;

ж) должности в государственных корпорациях (компаниях), фондах и иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации;

з) должности глав городских округов, глав муниципальных районов;

2)супруги и несовершеннолетние дети указанных лиц;

3)иные лица в случаях, предусмотренных федеральными законами.

8

Несоблюдение названного запрета влечет досрочное прекращение полномочий, освобождение от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение в связи с утратой доверия в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами, определяющими правовой статус соответствующего лица.

3.Обязанность передавать ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов. Данная обязанность установлена ст. 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции» и распространяется, например, на служащих Центрального банка Российской Федерации, занимающих должности, включенные в перечень, утвержденный Советом директоров Центрального банка Российской Федерации.

4.Обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершенно-

летних детей. В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» сведения обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю):

а) граждане, претендующие на замещение должностей государственной или муниципальной службы, включенных в переч-

ни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации9 или субъектов Российской Федерации10;

9 Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей : указ Президента Рос. Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 с изм. и доп. ; О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера : указ Президента Рос. Федерации от 18 мая 2009 г. № 559.

10 См., напр. : Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербург, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие СанктПетербурга исполнительных органов государственной власти Санкт-

9

б) граждане, претендующие на замещение должностей членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, должностей в Центральном банке Российской Федерации, включенных в Перечень, утвержденный Советом директоров Центрального банка Российской Федерации11;

в) граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;

г) граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;

д) граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений;

е) лица, замещающие вышеперечисленные должности. Непредставление гражданином при поступлении на государ-

ственную или муниципальную службу представителю нанимателя сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и

Петербурга обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей : постановление Правительства СанктПетербурга от 21 июля 2009 г. № 837 с изм. и доп. ; О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Санкт-Петербурга, и государственными гражданскими служащими Санкт-Петер-бурга сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера : закон Санкт-Петербурга от 6 июля 2009 г. № 32964.

11 О Перечне должностей Банка России, при приеме на которые граждане, претендующие на должности в Банке России, и служащие Банка России, занимающие указанные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей : указание Банка России от 8 апр. 2013 г. № 2991-У.

10