Административно-правовые средства противодействия коррупции. Конспект лекции

обвинительном приговоре в отношении физического лица, но и в постановлении суда или следователя о прекращении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям (например, в связи со смертью обвиняемого).

Поведение, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки, является неприемлемым для государственного служащего, поскольку заставляет усомниться в его объективности и добросовестности, наносит ущерб репутации системы государственного управления в целом. Для предупреждения подобных негативных явлений Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации подготовлен Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки26. С целью профилактики коррупционных правонарушений рекомендуется осуществлять следующие меры:

1)информирование служащих и работников об установленных действующим законодательством Российской Федерации уголовной ответственности за получение и дачу взятки и мерах административной ответственности за незаконное вознаграждение от имени юридического лица;

2)разъяснение служащим и работникам порядка соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, обязанности об уведомлении представителя нанимателя (работодателя) об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, иных обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

3)закрепление в локальных правовых актах этических норм поведения служащих и работников, процедур и форм соблюдения

26 Об Обзоре рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки : письмо Мин-ва труда и социальной защиты Рос. Федерации от 10 июля 2013 г. № 18-2/10/2-3836.

21

служащими и работниками ограничений, запретов и обязанностей, установленных законодательством о противодействии коррупции;

4) обеспечение открытости деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, государственных внебюджетных фондов и иных организаций, включая внедрение мер общественного контроля.

Субъектом административного проступка ст. 19.28 КоАП РФ является юридическое лицо, от имени или в интересах которого осуществлялись действия, указанные в диспозиции данной статьи. Анализ положений ст. 19.28 КоАП РФ и ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» позволяет прийти к выводу, что не исключена возможность одновременно с привлечением юридического лица к административной ответственности возбуждения уголовного дела в отношении физического лица (например, по ст. 291 УК РФ — дача взятки, либо по ст. 204 УК РФ — коммерческий подкуп), так как противоправные действия фактически совершаются физическим лицом от имени или в интересах юридического лица. К тому же в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ установлено правило о том, что применение к юридическому лицу мер административной ответственности не освобождает от уголовной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо.

Субъективная сторона данного проступка определяется согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ: юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

3. Антикоррупционный правовой мониторинг. Антикоррупционный правовой мониторинг включает в себя:

мониторинг правоприменения; антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов

и проектов нормативных правовых актов.

Мониторинг правоприменения в контексте Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г.

№657, понимается как комплексная и плановая деятельность: состоящая в сборе, обобщении, анализе и оценке информации; осуществляемая федеральными органами исполнительной

власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (любых ветвей) в пределах своих полномочий;

22

направленная на обеспечение принятия, изменения или отмены нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, муниципальных правовых актов в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, постановлений Европейского Суда по правам человека, реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов, устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы;

осуществляемая в случаях, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или программными документами (на внеплановой основе).

Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 694.

Исходя из положений указанных нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, в ходе мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции оценивается полнота и необходимость правового регулирования в сфере противодействия коррупции, анализируется практика применения законодательства о противодействии коррупции в целях подготовки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменения.

Как отмечается в Методике мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции, разработанной Министерством юстиции Российской Федерации, порядок осуществления мониторинга правоприменения в сфере противодействия коррупции целесообразно регламентировать внутренним распорядительным актом федерального органа исполнительной власти или органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в котором определить структурное подразделение и лиц, ответственных за проведение мониторинга, порядок сбора информации, сроки проведения мониторинга. Проведение мониторинга целесообразно возложить на кадровое подразделение, а также правовую службу федерального органа исполнительной власти или органа государственной власти субъекта Российской Федерации27.

27 Методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции / Мин-во юстиции Рос. Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

23

В целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов при осуществлении мониторинга правоприменения для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов Российской Федерации обобщается, анализируется и оценивается информация о практике их применения по следующим показателям:

а) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти, государственных органов и организаций при издании нормативного правового акта;

б) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении нормативного правового акта;

в) наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

г) наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах;

д) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы уполномоченным органом;

е) количество коррупциогенных факторов, выявленных в нормативном правовом акте при проведении антикоррупционной экспертизы независимыми экспертами;

ж) сроки приведения нормативных правовых актов в соответствие с антикоррупционным законодательством Российской Федерации;

з) количество и содержание обращений (предложений, заявлений, жалоб) о несоответствии нормативного правового акта антикоррупционному законодательству Российской Федерации, в том числе о наличии в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;

и) количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере действия нормативного правового акта, а также количество случаев привлечения виновных лиц к ответственности (п. 9 Методики мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции).

По результатам проведения мониторинга могут быть сделаны следующие выводы: о необходимости внесения изменений в законодательство о противодействии коррупции, о корректировке правоприменительной практики либо о совершенствовании нормативных правовых актов и правоприменительной практики.

24

В случае выявления недостатков в правоприменительной практике целесообразно ставить вопрос о подготовке разъяснений правоприменительным органам о применении законодательства о противодействии коррупции. Кроме того, установление данных фактов может свидетельствовать о необходимости подготовки разъяснений судебными органами по вопросам судебной практики.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов направлена, во-первых, на выявление коррупциогенных норм, во-вторых, на выполнение превентивной роли в отношении коррупционных проявлений. Целью антикоррупционной экспертизы является выявление и устранение правовых предпосылок коррупции (коррупциогенных факторов), что по своей сути отождествляется с устранением дефектов правовой нормы, правовой формулы.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ называет предметом экспертизы нормативные правовые акты органов, организаций, их должностных лиц. Правовые нормы устанавливаются государством в официальных актах, и их исполнение обеспечивается принудительной силой государства. Установление норм права осуществляется от имени государства органами государственной власти, уполномоченными создавать, изменять или отменять правовые нормы. Конституционный Суд Российской Федерации в одном из Постановлений, указал, что нормативный правовой акт содержит официальные предписания, обязательные для исполнения; является актом общего действия, адресованным персонально не определенному кругу лиц; рассчитан на многократное применение; содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила28.

28 По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г.

№1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»”» и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» : постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 17 нояб. 1997 г.

№17-П.

25

Если говорить о соотношении правовой и антикоррупционной экспертиз, можно выделить определенные черты, которые позволяют судить об их сходстве и различиях. Сходство, по мнению Р. А. Колесова, состоит в том, что они:

являются разновидностями правовой экспертизы в широком смысле слова;

имеют в качестве объекта экспертизы правовой акт или его проект;

направлены на устранение из объекта экспертизы недостатков; проводятся специалистами в области юриспруденции (что отличает их от некоторых других экспертиз правовых актов и их

проектов); проводятся в отношении всех проектов правовых актов, явля-

ются обязательными элементами правотворческого процесса (что также отличает их от некоторых других экспертиз правовых актов и их проектов, которые могут проводиться лишь тогда, когда необходимо учесть специфику принимаемого правового акта);

проводятся, как правило, в одно и то же время (в случае проведения их специалистами органа (организации), принимающего правовой акт)29.

Различия проявляются в следующем:

правовая экспертиза имеет своей целью устранение широкого спектра недостатков, в то время как антикоррупционная экспертиза имеет более узкую специфическую направленность на выявление и устранение только коррупциогенных факторов. Антикоррупционные требования являются частным случаем обязательных требований к правовым актам;

последствием правотворческой ошибки применительно к антикоррупционной экспертизе является коррупциогенность правового акта (правовой нормы), в то время как недостатки, выявленные при проведении правовой экспертизы, могут не привести к таким последствиям;

антикоррупционная экспертиза проводится более широким кругом субъектов, включающим институты гражданского общества и граждан, в то время как в проведение правовой экспертизы

29 Колесов Р. А. О соотношении правовой и антикоррупционной экспертиз правовых актов и их проектов в Министерстве обороны Российской Федерации // Военное право : электрон. науч. изд. 2010. № 2. URL: http://www.voennoepravo. ru/node/3963 (дата обращения: 08.10.2013).

26

вовлечены, как правило, только специалисты органа (организации), принимающего правовой акт;

правовая и антикоррупционная экспертизы находят закрепление в различных нормативных правовых актах30.

По субъектному составу антикоррупционную экспертизу можно дифференцировать на проводимую государственными и муниципальными органами и организациями; проводимую независимыми экспертами и неаккредитованными институтами гражданского общества и гражданами.

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» официальную антикоррупционную экспертизу проводят:

прокуратура Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в области юстиции

(Министерство юстиции Российской Федерации) и его территориальные подразделения;

федеральные органы исполнительной власти; иные государственные органы и организации, наделенные

правом принятия нормативных правовых актов (например, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации);

органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

органы местного самоуправления; должностные лица перечисленных органов и организаций.

Антикоррупционная экспертиза в указанных органах является обязательной.

Следует обратить внимание на то, что прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1)прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2)государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего дея-

30 Там же.

27

тельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

В соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» к функциям прокуратуры отнесено:

проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

внесение требований либо направление заявлений в суд о признании недействующими нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству и содержащих коррупциогенные факторы, о внесении изменений в нормативные правовые акты с целью исключения из них коррупциогенных факторов.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждена постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля 2010 г. № 96. Согласно данному правовому акту коррупциогенные факторы делятся на две группы.

К первой группе относятся факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил:

широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав;

чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компе-

тенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзакон-

ных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;

отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур.

Ко второй группе отнесены факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые или обременительные требования к гражданам и организациям:

28

наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;

злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления, их должностными лицами (юридико-лингвистическая неопределенность).

Под широтой дискреционных полномочий (от лат. diskretio —

действующий по своему усмотрению) законодатель понимает отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Свободное усмотрение не может быть безграничным и допускающим различные варианты поведения исключительно по желанию государственного органа или его должностного лица, в связи с чем нормативные правовые акты должны охватывать все допустимые варианты их поведения при принятии соответ-

ствующего решения или совершении административного действия31.

Под определением компетенции по формуле «вправе» пони-

мается диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

Осуществление деятельности органов государственной власти невозможно без некоторого свободного усмотрения должностных лиц. Вместе с тем буквальное толкование правовых норм, содержащих формулировку «вправе», способно привести к выборочному исполнению либо неисполнению органами власти и их должностными лицами своих полномочий, нарушающему права граждан и организаций.

Выборочное изменение объема прав предполагает возмож-

ность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Этот фактор обладает повышенной коррупциогенностью, поскольку позволяет органам государственной власти по свободному усмотрению варьировать возможность предоставления льгот, субсидий, услуг; без достаточных на то

31 Казаченкова О. В. Административно-правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 29—38.

29

оснований устанавливать для отдельных категорий физических и юридических лиц в обход общего порядок привилегированного получения каких-либо преференций либо, наоборот, лишать возможности реализации принадлежащих им прав32.

Под чрезмерной свободой подзаконного нормотворчества

законодатель понимает наличие бланкетных и отсылочных норм, что приводит к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

Опасность этого фактора заключается в том, что предоставленная органам власти возможность более детального регулирования общественных отношений своими подзаконными актами может спровоцировать их на установление правил в ущерб интересам граждан, общества и государства.

Под принятием нормативного правового акта за преде-

лами компетенции понимается нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

Нарушение может выражаться в издании нормативноправовых актов за пределами компетенции государственного органа, т. е. совокупности его полномочий, прав и обязанностей, неисполнении возложенных на государственный орган полномочий или фактическом вмешательстве в них33.

Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации со-

ответствующих полномочий предполагает установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.

Указанный фактор приводит к подмене функций органов государственной власти различного уровня, подвергает подзаконные акты, разработка и принятие которых осуществляются в упрощенном по сравнению с процедурой разработки и принятия законов порядке, коррупционным рискам.

Отсутствие или неполнота административных процедур,

т. е. отсутствие порядка совершения органами государственной

32Там же.

33Конституция Российской Федерации : научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007. С. 566.

30