Административно-правовые средства противодействия коррупции. Конспект лекции

обязательствах имущественного характера членов своей семьи либо представление заведомо недостоверных сведений является основанием для отказа в приеме на государственную или муниципальную службу. Порядок проверки сведений, представляемых гражданами при прохождении публичной службы, определен нормативным актом Президента Российской Федерации12.

5. Обязанность лиц, замещающих должности публичной службы, включенной в соответствующий перечень, представлять сведения о расходах. Одной из антикоррупционных мер по контролю за имущественным положением лиц, замещающих публичные должности, стало принятие Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2013 г. Законодатель установил контроль за расходами лиц, замещающих (занимающих):

а) государственные должности Российской Федерации, в отношении которых федеральными конституционными законами или федеральными законами не установлен иной порядок осуществления контроля за расходами;

б) должности членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации;

в) государственные должности субъектов Российской Федерации;

г) муниципальные должности на постоянной основе; д) должности федеральной государственной службы, вклю-

ченные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации;

е) должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, включенные в перечни, установленные законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

ж) должности муниципальной службы, включенные в перечни, установленные законами, иными нормативными правовыми

12 О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 21 сент. 2009 г. № 1066 с изм. и доп.

11

актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами;

з) должности в Банке России, перечень которых утвержден Советом директоров Банка России;

и) должности в государственных корпорациях, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

к) должности в Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

л) должности в иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации;

м) отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами федеральных государственных органов;

Кроме того, контроль осуществляется за расходами супруга (супруги) и несовершеннолетних детей лиц, замещающих (занимающих) вышеперечисленные должности.

Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» лицо, замещающее (занимающее) одну из должностей, указанных в перечне, обязано представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Полномочия по контролю за расходами лица, замещающего (занимающего) вышеназванные должности, а также за расходами его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей представляют собой право, в том числе и прокурора:

12

1) истребовать от проверяемого лица сведения:

о его расходах, а также о расходах его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки;

об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка;

2)проверять достоверность и полноту сведений;

3)определять соответствие расходов проверяемого лица, а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортных средств, ценных бу-

маг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) их общему доходу13.

Генеральный прокурор Российской Федерации, подчиненные ему прокуроры при получении материалов о несоответствии расходов лица, замещающего (занимающего) одну из должностей, указанных в п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», а также расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей их общему доходу в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обращаются в суд с заявлением об обращении в доход Российской Федерации земельных участков, других объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), в отношении которых лицом не представлено сведений, подтверждающих их приобретение на законно полученные доходы.

6. Обязанность уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Статьей 9

Федерального закона «О противодействии коррупции» установлена обязанность государственных и муниципальных служащих

уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы

13 См. об этом более подробно: Винокуров А. Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 108—112.

13

прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Согласно ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» к коррупционным правонарушениям отнесены:

злоупотребление служебным положением; дача взятки; получение взятки;

злоупотребление полномочиями; коммерческий подкуп;

иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Невыполнение государственным или муниципальным служащим этой должностной (служебной) обязанности является дисциплинарным правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы.

7. Обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. Меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов предусмотрены ч. 4 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции». В соответствии с этой нормой предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов могут осуществляться также путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего.

Непринятие государственным или муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является дисциплинарным проступком, влекущим увольнение государствен-

14

ного или муниципального служащего с государственной или муниципальной службы.

8. Ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора.

Согласно ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, возложена обязанность получить согласие комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов перед заключением трудового или гражданско-правового договора под угрозой прекращения заключенного соглашения. Такая обязанность существует в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы.

На организацию возложена обязанность уведомлять представителя нанимателя о приеме на работу гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, под угрозой привлечения к ответственности по ст. 19.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)14. Следует обратить внимание на то, что функцией прокуратуры является обеспечение неотвратимости предусмотренной ответственности за такое нарушение законодательства. Так, в соответствии со ст. 28.4 КоАП РФ правом возбуждения дела об административном проступке по ст. 19.29 КоАП РФ наделен исключительно прокурор. Практика показывает, что и прекращение трудовых договоров в указанных случаях осуществляется по актам прокурорского реагирования.

В Национальном плане противодействия коррупции на 2012— 2013 годы15 предусмотрено внедрение в деятельность подразде-

14О порядке сообщения работодателем при заключении трудового договора

сгражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативами правовыми актами Российской Федерации, в течение 2 лет после его увольнения с государственной или муниципальной службы о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) государственного или муниципального служащего по последнему месту его службы : постановление Правительства Рос. Федерации от 8 сент. 2010 г. № 700.

15О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции : указ Президента Рос. Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 с изм. и доп.

15

лений кадровых служб государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений компьютерных программ в целях сбора, систематизации и рассмотрения обращений граждан о даче согласия на замещение в организации должности на условиях гражданско-правового договора (гражданскоправовых договоров) или на выполнение в этой организации работы (оказание организации услуг) на условиях трудового договора, если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления этой организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего.

9. Унификация должностных (служебных) ограничений, запретов и обязанностей для всех лиц, участвующих в пуб- лично-служебных отношениях. Анализ действующих норм позволяет сделать вывод о том, что унификации подлежат лишь те элементы правового статуса публичных лиц, которые, вопервых, способны минимизировать коррупционные риски, вовторых, могут быть распространены на других публичных лиц без ущерба для их профессиональной деятельности и, в третьих, будут соразмерны по степени подверженности коррупции тому виду публичной службы, на который они распространяются16.

В целях унификации ограничений, запретов и обязанностей в публичной служебной деятельности Федеральный закон «О противодействии коррупции» дополнен ст. 12.1, которой ранее установленные специальными законами для государственных и муниципальных служащих запреты и обязанности распространены на лиц, замещающих на постоянной основе государственные должности Российской Федерации17, государственные должности субъектов Российской Федерации18 и муниципальные должности19.

16 Пономарев А. А. Критерии унификации административных запретов и ограничений в деятельности публичных лиц // Законность. 2012. № 8. С. 46—48.

17Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации : утв. указом Президента Рос. Федерации от 11 янв. 1995 г. № 32 с изм. и доп.

18Такие должности устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации. См., напр.: О Реестре государственных должностей СанктПетербурга и Реестре должностей государственной гражданской службы СанктПетербурга : закон Санкт-Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 с изм. и доп.

19Эти должности устанавливаются законодательством субъекта Российской Федерации. См., напр.: О Реестре муниципальных должностей в СанктПетербурге, Реестре должностей муниципальной службы в Санкт-Петербурге и предельных нормативах размеров оплаты труда депутатов муниципальных со-

16

Все эти лица не вправе:

1)замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

2)заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

3)заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

4)быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5)использовать в неслужебных целях информацию, средства ма- териально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

6)получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе;

7)получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со слу-

ветов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, членов выборных органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборных должностных лиц местного самоуправления в Санкт-Петербурге, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в СанктПетербурге : закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 348-54 с изм. и доп.

17

жебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования и передаются по акту в соответствующий государственный или муниципальный орган. Лицо, замещавшее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должность главы муниципального образования, муниципальную должность, замещаемую на постоянной основе, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации;

8)принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

9)выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

10)входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

11)разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного

18

доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Статья 12.5 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривает установление и иных запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения в целях противодействия коррупции. Например, учет коррупционных рисков в деятельности публичных лиц наглядно демонстрирует установленное ст. 29 Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ ограничение, препятствующее принятию на службу в полицию лиц, в отношении которых по нереабилитирующим основаниям прекращалось уголовное преследование. Такое же ограничение предусмотрено при приеме на службу в органы федеральной службы безопасности20, Следственный комитет Российской Федерации21. Кроме того, применительно к правоохранительной службе законодатель устанавливает запрет доступа к ней лиц, имеющих или даже имевших когда-либо судимость. При этом следует знать, что и в законодательстве о государственной гражданской22 и муниципальной службе23 предусмотрено ограничение, препятствующее принятию на гражданскую или муниципальную службу лиц в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости.

К числу ограничений, препятствующих коррупции, следует отнести предусмотренное ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»24 правило, согласно которому прокуроры не могут совмещать свою основную деятельность с иной, даже безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

2. Административная ответственность за коррупционные правонарушения. На сегодняшний день в законодательстве не

20 О федеральной службе безопасности : федер. закон Рос. Федерации от 3 апр. 1995 г. № 40-ФЗ с изм. и доп.

21О Следственном комитете Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 28 дек. 2010 г. № 403-ФЗ с изм. и доп.

22О государственной гражданской службе Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ с изм. и доп.

23О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ с изм. и доп.

24О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 в ред. федер. закона Рос. Федерации от 17 нояб. 1995 г.

№168-ФЗ с изм. и доп.

19

определен перечень административных коррупционных правонарушений, поэтому в литературе авторы к их числу относят самые разные составы25.

Следует заметить, что лишь ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что в случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статьей 19.28 КоАП РФ установлена административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица. С объективной стороны правонарушение выражается в совершаемых от имени или в интересах юридического лица действиях, состоящих в незаконных передаче, предложении или обещании должностным лицам, указанным в данной статье, денег, ценных бумаг, иного имущества либо оказании услуг имущественного характера, предоставлении имущественных прав за совершение должностным лицом в интересах этого юридического лица действия (бездействие), связанного с занимаемым им служебным положением. При этом следует иметь в виду, что привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может в силу ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности. В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению обстоятельства, свидетельствующие, в частности, о наличии события административного правонарушения. Факт незаконной передачи имущества, а также факт оказания услуг имущественного характера, предоставления имущественных прав может быть отражен не только в

25 См., напр. : Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупционная экспертиза : научно-практическое пособие. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». По их мнению, к числу административных коррупционных проступков относятся не менее 15 составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ. См. также: Чернышева Л. А. Выявление коррупционных правонарушений при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов о прохождении государственной и муниципальной службы // Противодействие коррупции : прокурорский надзор, уголов- но-правовая характеристика, уголовное преследование / [Т. А. Васильева и др.] ; науч. ред. Н. П. Дудин. СПб., 2009. С. 104—132.

20