4. Правопреемство в международном праве. Континуитет России.

Международное правопреемство есть переход прав и обязанностей от одного субъекта международного права к другому вследствие возникновения или прекращения существования государства либо изменения его территории. Пределы правопреемства определяются суверенной волей этого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права. Правопреемство считается древнейшим институтом международного права.

Науке международного права известны следующие теории правопреемства государств:

1. теория универсального правопреемства;

2. теория частичного правопреемства;

3. теория правопреемственности;

4. теория «неправопреемственности»;

5. теория tabularasa («чистой доски»);

6. теория континуитета.

Согласно теории универсального (полного) правопреемства государство представляет собой юридическое лицо, состоящее из единства территории, населения, политической организации, прав и обязанностей, которые переходят к его правопреемнику прав.

Основное содержание частичного правопреемства сводится к следующему. Государство-предшественник сохраняет такие договорные права и обязанности, которые не предполагают сохранения суверенитета договаривающейся стороны над отторгнутой территорией. Государство-преемник не наследует таких прав и обязанностей ни при передаче территории, ни при отделении.

Сущность теории правопреемственности предполагает, что юридическое лицо государства аннулируется при изменении государственного строя. Новое юридическое лицо принимает на себя права и обязанности прежнего лица так, как будто они были его собственными.

Согласно теории «неправопреемственности» обязанности государства-предшественника не передаются государству-правопреемнику. Права же переходят в руки лица, стоявшего во главе государства.

В соответствии с теорией tabularasa («чистой доски») новое государство не связано международными договорами государства-предшественника.

По теории континуитета, наоборот, все существующие договоры остаются в силе. В случае континуитета нет необходимости признания со стороны иностранного государства и международной организации в качестве субъекта международного права. Достаточно признания факта правопродолжателя государства-предшественника. Например, 25 декабря 1991 г. страна — председатель ЕС (тогда Нидерланды) опубликовала заявление, в котором констатировалось, что с этого дня Россия считается имеющей международные права и несущей международные обязательства бывшего СССР, включая вытекающие из Устава ООН.

Основания возникновения вопроса о правопреемстве

Вопрос о правопреемстве встает в следующих случаях:

• при распаде государства на два и более государств;

• при слиянии государств при вхождении территории одного государства в состав другого;

• при социальных революциях;

• при определении положений от метрополий и образовании новых независимых государств.

Международная жизнь богата примерами объединения и разъединения (распада) государств. Например, согласно ст. 1 Договора об окончательном урегулировании в отношении Германии 1990 г. объединенная Германия включает территории бывших ГДР, ФРГ и всего Берлина. В соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых Государств 1991 г. прекратил свое существование Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность и в результате на его территории возникли двенадцать независимых государств.

Правопреемство теснейшим образом связано с проблемой идентичности и непрерывности субъектов международного права.

Государство-правопреемник наследует в основном все международные права и обязанности своих предшественников. Разумеется, эти права и обязанности наследуют и третьи государства.

Вопрос о правопреемстве тесно связан с основными принципами и институтами современного международного права, а именно с правом международных договоров, ответственностью государств, членством в международных организациях, правосубъектностью и т. д.

Виды правопреемства государств включают:

• правопреемство государств в отношении договоров;

• правопреемствогосударств в отношении государственной собственности;

• правопреемство государств в отношении государственных архивов;

• правопреемство государств в отношении государственных долгов.

Объектом правопреемства выступают:

• международные договоры;

• государственная собственность, долг, архивы;

• границы;

• членство в международных организациях.

Вопросы правопреемства других субъектов международного права детально не регламентированы. Они разрешаются на основе специальных договоров. Многие аспекты правопреемства межправительственных организаций предусматриваются в их учредительных актах и соглашениях о штаб-квартире.

Правопреемство государств в отношении гражданства физических лиц

Последствия изменения суверенитета для гражданства жителей (территории, затрагиваемой правопреемством) представляют собой одну из наиболее сложных проблем в области правовых норм о правопреемстве государства.

Хотя гражданство в основном регулируется внутренним правом государства, оно имеет прямое отношение к международному правопорядку. Не случайно Совет Европы 14 мая 1997 г. принял Европейскую конвенцию о гражданстве, содержащую, в частности, положения, касающиеся утраты и приобретения гражданства в случаях правопреемства государств. Другой орган Совета Европы — Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) — принял в сентябре 1996 г. Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физических лиц.

Комиссия международного права ООН разработала «Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств». Основные положения этого документа сводятся к следующему.

Любое лицо, которое на дату правопреемства государств имело гражданство государства-предшественника, независимо от способа приобретения этого гражданства имеет право на гражданство по крайней мере одного из затрагиваемых государств. Причем не имеет значения, приобрели ли они гражданство государства-предшественника по рождению, в силу принципа jussoti (права почвы) или jussanguinis (право крови), либо путем натурализации, либо даже в результате предыдущего правопреемства государств.

Затрагиваемые государства принимают все надлежащие меры для недопущения того, чтобы лица, которые на дату правопреемства государств имели гражданство государства-предшественника, стали лицами без гражданства в результате такого правопреемства. Во всякий международный договор, предусматривающий передачу территории, должны включаться постановления, которые гарантировали бы, что никакое лицо не станет апатридом в результате такой передачи.

Предоставление гражданства в связи с правопреемством государств происходит на дату правопреемства государств. То же самое касается приобретения гражданства вследствие осуществления оптации, если в период между датой правопреемства государств и датой осуществления такой оптации затрагиваемые лица оказались бы лицами без гражданства. Государство-преемник не обязано предоставлять свое гражданство затрагиваемым лицам, если они имеют свое обычное место жительства в другом государстве и также имеют гражданство этого или любого иного государства. Государство-преемник не предоставляет свое гражданство затрагиваемым лицам, имеющим свое обычное место жительства в другом государстве, против воли затрагиваемых лиц, если только они в противном случае не станут лицами без гражданства.

Когда приобретение или утрата гражданства в связи с правопреемством государств влияют на единство семьи, затрагиваемые государства принимают все надлежащие меры к тому, чтобы эта семья оставалась единой или воссоединилась (принцип единства семьи).

Когда часть или части территории государства отделяются от этого государства и образуют одно или несколько государств-преемников, в то время как государство-предшественник продолжает существовать, государство-преемник предоставляет свое гражданство:

1. затрагиваемым лицам, имеющим свое обычное место жительства на его территории;

2. имеющим надлежащую правовую связь с административно-территориальным образованием государства-предшественника, которое стало частью этого государства-преемника.

Особенности правопреемства в связи с распадом СССР

Россия в 1991 году провозгласила себя правопродолжателем СССР. Президент РФ в своем послании от 24 декабря 1991 г. информировал Генерального секретаря ООН о том, что членство СССР в ООН, в том числе в Совете Безопасности, во всех других органах и организациях системы ООН, «продолжается» при поддержке стран СНГ Российской Федерацией и что она в полной мере сохраняет ответственность за все права и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН, включая финансовые обязательства. В послании выражалась просьба вместо названия «Союз Советских Социалистических Республик» использовать наименование «РФ» и рассматривать послание как «свидетельство полномочий представлять Россию в органах ООН всем липам, имевшим в то время полномочия представителей СССР в ООН». Перед этим, имея в виду упомянутое решение СНГ, Европейское сообщество и его государства-члены приняли «к сведению, что международные права и обязательства СССР, включая права и обязательства по Уставу ООН», будут продолжать осуществляться Россией. Генеральный секретарь ООН разослал обращение Президента России всем членам ООН и, учитывая мнение юридического советника ООН, исходил из того, что это обращение носит уведомительный характер, констатирует реальность и не требует формального одобрения со стороны ООН.

МИД РФв январе1992 г. заявил, что РФ продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР, и просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве стороны всех действующих международных договоров вместо бывшего СССР.

Правопреемство — это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.

Концепции правопреемства

1. Позитивная теория (универсальное, полное правопреемство). Согласно этой теории госу­дарство представляет собой юридическое лицо, состоящее из единства территории, населения, политической организации, прав и обязанно­стей, которые переходят к его правопреемнику. Правопреемство в международном праве похоже на правопреемство в частном праве и предполагает переход суверенитета от предшественника к преемнику в полном объёме, по всем правоотношениям. Суверенитет и приобретенные на его основании права и обязанности рассматриваются как атрибут территории государства.

2. Негативная теория («неправопреемственности»). Обязанности государст­ва-предшественника не передаются государству-правопреемнику. Права же переходят в руки лица, стоявшего во главе государства.

Разновидностью негативной теории является теория tabula rasa («чистой доски»)  новое госу­дарство не связано международными договорами государства-предшест­венника. *За исключением соблюдения государственных границ и договоров, их устанавливающих (принцип uti possidetis  «чем владеете, тем и владейте»)

*Доктрина Континуитета — теория в международном праве о непрерывности государства как субъекта международного права и непрерывности международных государственных обязательств. *В этом состоит отличие от понятия «правопреемство», когда одно государство берёт на себя международные права и обязанности другого. Принцип континуитета срабатывает в случае кардинальных политических изменений в государстве — революция и смена государственного режима, распад государства.

Например, РФ в 1991 г. провозгласила себя правопродолжателем СССР. Президент РФ в своем послании от 24 декабря 1991 г. ин­формировал Ген. секретаря ООН о том, что членство СССР в ООН, в том числе в Сов. Без., во всех других органах и организациях системы ООН, «продолжается» при поддержке стран СНГ РФ и что она в полной мере сохраняет ответственность за все пра­ва и обязательства СССР в соответствии с Уставом ООН, включая фи­нансовые обязательства.

Вопрос о правопреемстве встает в следующих случаях:

а) при терри­ториальных изменениях — распаде государства на два и более госу­дарств; слиянии государств при вхождении территории одного государ­ства в состав другого;

б) при социальных революциях;

в) при отделении от метрополий и образовании новых независимых государств.

Рассматривая многочисленные случаи правопреемства, нельзя не обнаружить, что государства не придерживались единых правил, все решалось с учетом конкретных условий. Иногда государства расходятся по коренным аспектам правопреемства.

В настоящее время основные вопросы правопреемства государств урегулированы в двух универсальных договорах:

• Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г.

• Венской конвенции о правопре­емстве государств в отношении государственной собственности, госу­дарственных архивов и государственных долгов от 8 апреля 1983 г.

*Конвенция 1978 г. вступила в силу после того, как её ратифицировали 15 государств, конвенция 1983 г. на данный момент в силу не вступила, однако её нормы рассматриваются как международно-правовой обычай. РФ не ратифицировала эти Конвенции, но можно использовать их нормы как принципы.*

Конвенции касаются только случаев правомерного правопреемства, осуществляемого в соответствии с международным правом.

Вопросы правопреемства других субъектов МПП, кроме государств, детально не регламентированы. Они разрешаются на основе специаль­ных договоров.

*(семинар) При разделе чего-либо государства обычно заключают соглашения.

Выделяют также разновидности правопреемства по объектам:

• Правопреемство в отношении собственности и архивов (действует принцип универсального правопреемства)

• Правопреемство в отношении долгов и договоров (действует принцип «чистой доски»)

Правопреемство в отношении договоров

Согласно ст. 17 Венской конвенции 1978 г. новое независимое государ­ство может путем уведомления о правопреемстве установить свой статус в качестве участника любого многостороннего договора. Данное требова­ние не применяется, если из договора явствует или иным образом уста­новлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его дейст­вия. Если же участие в многостороннем договоре любого другого госу­дарства требует согласия всех его участников, то новое независимое го­сударство может установить свой статус в качестве участника этого до­говора только при наличии такого согласия.

Делая уведомление о правопреемстве, новое независимое государст­во может — если это допускается договором — выразить свое согласие на обязательность для него лишь части договора или сделать выбор меж­ду различными его положениями.

Уведомление о правопреемстве в отношении многостороннего до­говора делается в письменной форме.

Например, МИД РФ 13 января 1992 г. заявил, что РФ продолжает осуществлять права и выполнять обязатель­ства, вытекающие из международных договоров, заключенных СССР, и просит рассматривать РФ в качестве сторо­ны всех действующих международных договоров вместо бывшего СССР.

Двусторонний договор, являющийся объектом правопреемства госу­дарств, считается находящимся в силе между новым независимым госу­дарством и другим государством-участником, когда:

а) они явственно об этом договорились

б) в силу своего поведения они должны счи­таться выразившими такую договоренность.

Например, госу­дарства — участники СНГ 9 октября 1993 г. в г. Бишкеке подписали Ре­шение о том, что они как государства — правопреемники СССР будут выполнять положения Договора между СССР и США о ликвидации ра­кет средней и меньшей дальности.

Правопреемство не затрагивает договоров, установивших границы и их режим, а также обязательств относительно пользования любой территорией, установленных в пользу иностранного государства. Так, при воссоединении Германии не была поставлена под сомнение граница по Одеру-Нейсе, установленная договором между Польшей и ГДР 1950 г.

При переходе части территории от одного государства к другому действует принцип подвижности договорных границ, в соответствии с которым границы действия договора сокращаются или расширяются вместе с границами государства. Или, иначе, договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении переданной территории, а договоры государства-преемника приобретают силу.

При объединении государств все их договоры сохраняют силу, но применяются лишь к той части территории объединенного государства, в отношении которой они находились в силе в момент правопреемства.

Если при разделении государства одна из частей продолжает существовать как государство-предшественник, то в его договорных отношениях не происходит изменений. Исключением являются те договоры, которые непосредственно связаны с отошедшей территорией. Сказанное относится и к членству в ООН.

Особое положение в отношении правопреемства занимают новые независимые государства, т.е. такие, территория которых являлась зависимой территорией. Венские конвенции закрепили принцип чистой доски (tabula rasa). Новое независимое государство не обязано соблюдать какой-либо договор государства-предшественника, который в момент правопреемства имел силу в отношении его территории.

Правопреемство в отношении государственной собственности

Основные нормы Венской конвенции 1983 г. касаются только государственной собственности государства-предшественника. Режим правопреемства не распространяется на права и обязательства физических и юридических лиц. Под государственной собственностью государства-предшественника понимается «имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств принадлежали согласно внутреннему праву государства-предшественника этому государству» (ст. 8).

Наиболее просто вопросы правопреемства решаются при объединении государств. Собственность объединяющихся государств переходит к объединенному государству.

Для более сложных случаев Венская конвенция в качестве основного способа решения проблем правопреемства указывает взаимное соглашение и лишь в случае его отсутствия предлагает свои правила. При передаче части территории государства недвижимая собственность государства-предшественника, являющаяся объектом правопреемства, переходит к государству-преемнику. Такой же категории движимая собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, если она была связана с деятельностью государства-предшественника в отношении передаваемой территории (ст. 14). К такой движимой собственности относятся подвижной состав железных дорог, самолеты, автомобили и другие транспортные средства, связанные с передаваемой территорией. К этой же категории относится и соответствующее оружие.

Такие же правила применяются и в других случаях: при отделении части территории и образовании на ней государства, а также при разделении государства. Вопросы решаются путем специальных соглашений. Так, в 1993 г. между бывшими союзными республиками СССР было заключено соглашение о разделении инвентарных парков грузовых вагонов и контейнеров бывшего МПС СССР и об их совместном использовании.

В случае разделения государства возникает вопрос о правопреемстве в отношении движимой и недвижимой собственности государства-предшественника за рубежом. Такая собственность переходит к государствам-преемникам «в справедливых долях» (ст. 18). Предусматривается возможность справедливой компенсации.

Страны СНГ заключили в 1991 г. соглашение о собственности бывшего СССР за рубежом. По решению Совета глав государств Содружества от 20 марта 1992 г. был создан специальный орган — Комиссия по правопреемству в отношении договоров, государственных архивов, государственной собственности, долгов и активов бывшего СССР. Деятельность Комиссии подтвердила, что сформулировать общие правила правопреемства невозможно, и она была ликвидирована. В 1992 г. заключено соглашение о распределении всей собственности бывшего СССР за рубежом. В нем были определены доли в процентах для каждого участника, в соответствии с которыми должна распределяться упомянутая собственность.

Правопреемство в отношении государственных архивов

Венская конвенция 1983 г. закономерно посвятила специальную часть архивам. Государственные архивы государства-предшественника  совокупность документов любой давности, произведенных или приобретенных предшественником, которые принадлежат ему согласно его внутреннему праву и хранятся им. В качестве общего правила переход архивов не сопровождается компенсацией (ст. 23).

Правопреемство не касается архивов, которые находятся на территории предшественника, но принадлежат третьему государству согласно внутреннему праву государства-предшественника (ст. 24).

Эти вопросы имеют существенное значение для России, в которой находятся архивы некоторых стран, захваченные гитлеровской Германией, а после ее поражения вывезенные в СССР. Основы законодательства РФ об архивном фонде РФ и архивах запрещают вывоз документов из государственных архивов. Вместе с тем предусмотрено, что если договором установлены иные правила, то применяются правила договора (ст. 25). Такие договоры известны, например соглашение с Францией о возвращении архивов.

Конвенция закрепила принцип сохранения целостности государственных архивных фондов. Этот принцип нашел воплощение в Соглашении о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего СССР, заключенном в рамках СНГ в 1992 г. Исходя из принципа целостности и неделимости архивных фондов, участники не будут претендовать на фонды, образовавшиеся в результате деятельности высших государственных структур бывших Российской империи и СССР, которые хранятся «за пределами их территории» (ст. 1).

Одновременно участники взаимно признали переход под их юрисдикцию государственных архивов, включая архивы общесоюзного уровня, находящиеся на их территории (ст. 2). Следовательно, раздел архивов произведен по наиболее простому критерию — территориальному.

При объединении государств архивы переходят к объединенному государству.

Для всех иных случаев установлены практически общие основные правила. Часть архивов государства-предшественника, которая должна находиться на территории государства-преемника в интересах нормального управления его территорией, переходит к этому преемнику. Переходит также часть архивов, имеющая непосредственное отношение к территории преемника. Предшественник обязан предоставить преемнику сведения, касающиеся его права на территорию, определяющие его границы, а также те, которые необходимы для выяснения смысла документов из переданного архива.

Правопреемство в отношении государственных долгов

Венская конвенция 1983 г. касается лишь государственных долгов, к которым отнесены любые финансовые обязательства государства-предшественника в отношении другого субъекта международного права, возникшие в соответствии с международным правом. Вне этого остаются значительные области финансовых обязательств государства, долги государства в отношении физических и юридических лиц за рубежом и на территории государства. Между тем и такие долги являются предметом правопреемства.

Правопреемство, за исключением особых случаев, не наносит ущерба правам тех, кто предоставил кредит (ст. 36)..

Для всех случаев правопреемства установлено общее правило: долг государства-предшественника переходит к преемникам в справедливой доле, определяемой на основе учета имущества, прав и интересов, которые переходят к соответствующему преемнику в связи с данным государственным долгом.

Между бывшими союзными советскими республиками был заключен ряд многосторонних и двусторонних соглашений относительно правопреемства в отношении государственного долга СССР. Основным из них был многосторонний договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов СССР 1991 г., который определил понятие внешнего государственного долга и активов. Однако решить проблему на основе пропорционального распределения долга не удалось.

Когда часть территории государства передается этим государством другому государству, переход государственного долга государства-пред­шественника к государству-лреемнику регулируется соглашением между ними. В случае отсутствия такого соглашения государственный долг го­сударства-предшественника переходит к государству-преемнику в спра­ведливой доле с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, кото­рые переходят к государству-преемнику в связи с данным государствен­ным долгом.

Особый режим установлен Венской конвенцией для образовавшегося в результате деколонизации нового независимого государства. Никакой государственный долг государства-предшественника не переходит к нему. Иной порядок может быть установлен только путем взаимного соглашения, заключенного с учетом связи между долгом предшественника, относящимся к его деятельности на территории, которая является объектом правопреемства, и имуществом, правами и интересами, которые переходят к новому государству.