2021_086

приоритетов, целей и задач относительно следующих основных вопросов:

-улучшение жилищных условий граждан;

-размещение объектов капитального строительства и инфраструктуры регионального, местного значения;

-ведение сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства предприятиями, организациями;

-мероприятия по ресурсосбережению на территории муниципальных образований;

-усиление инвестиционной привлекательности территорий, стимулирование долгосрочных земельно-имуществен- ных отношений;

-увеличение доходной части бюджета.

Следует подчеркнуть, что социально-экономическое и пространственное развитие муниципальных образований взаимообусловлены. Разработка программы социально-экономи- ческого развития не представляется без сведений документов территориального планирования и землеустройства, а также кадастровой информации [118].

Существующий земельно-ресурсный потенциал, состав земель и условия хозяйственного освоения территорий муниципальных образований оказывают прямое и корректирующее влияние на формирование стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития территорий [108, 120].

Развитие территорий муниципальных образований, находящихся в зонах влияния крупных городов, в значительной мере определяется необходимостью удовлетворения текущих и перспективных потребностей мегаполисов. За последнее время территории пригородов подвергаются наибольшим изменениям в функциональном использовании земель, здесь сталкиваются административные, имущественные, хозяй-

110

ственные интересы городских округов, муниципальных районов, поселений, прилегающих к черте городов. Данные территории имеют потенциал высокотехнологического развития, достаточно привлекательны для корпоративных и частных инвесторов.

Рассматривая территорию пригородного пространства как объект управления, следует учитывать ранее выявленную исследованиями дифференциацию показателей развития по зонам влияния города [53, 115, 116, 121].

Так, например, только в Пермском муниципальном районе, прилегающем к черте Перми, за последние 25 лет введено в действие самое большое количество площадей жилых домов среди муниципальных районов (округов) Пермского края. Площадь жилья, возводимого индивидуальными застройщиками в год, возросла с 1,6 тыс. кв. м. в 1995 году до 130,4 тыс. кв. м. в 2019 году [94]. Именно здесь наблюдаются самые масштабные изменения в целевом назначении земель в связи с развитием жилой застройки, транспортной инфраструктуры и промышленного производства Перми.

В то же время на протяжении этого периода Пермский муниципальный район удерживает лидирующие позиции по производству продукции сельского хозяйства.

Безусловно, что территориальное планирование муниципальных образований в пригородных зонах должно отражать особенности использования земельных, материальных, финансовых и других ресурсов данных муниципалитетов. Кроме того, вопросы территориального планирования в пригородных зонах сопряжены с наличием разного рода административноправовых проблем, связанных со статусом и подчиненностью данных территорий, их неформальными границами, дисбалансом земельно-имущественной обеспеченности муниципаль-

111

ных образований, многоукладностью отраслей экономики, высокой активностью рынка земли и иной недвижимости в пригороде.

Следует отметить, что определение стратегии развития пригородных муниципальных образований невозможно без установления размеров и границ пригородных зон, которые обозначили бы характер и степень экономического, социального, экологического влияния города и перспективы расширения его территорий.

Наличие четких границ пригородных зон, установление в них соответствующих функциональных зон, позволит определить регламенты градостроительной деятельности в пределах территорий муниципальных образований пригородных зон.

Как показывает практика разработки схем территориального планирования субъектов РФ, влияние крупных городов предусматривается обозначением зон многофункциональных территориально-планировочных систем городских агломераций. При этом отсутствует конкретное установление состава муниципальных районов, относящихся к тем или иным городским агломерациям. Разумеется, что для выявления единых с каждым крупным городом социальных, природных и хозяйственных территорий требуется проведение отдельных научных исследований, которые могут быть выполнены в составе дополнительного раздела схем территориального планирования субъектов РФ, с отображением границ территорий пригородных зон на соответствующем планово-картографическом материале. Это создаст четкие предпосылки для более детальной проработки условий влияния города в схемах территориального планирования муниципальных районов, генеральных планах городских округов, генеральных планах городских и сельских поселений [116].

112

Внастоящее время, в условиях, когда административнотерриториальное устройство вокруг городов сформировалось, территории разграничены между муниципальными образованиями, межселенные территории, как правило, в пригороде отсутствуют, пригородная зона не может быть представлена одним муниципальным образованием.

Впределах юридических дефиниций, закрепленных гра-

достроительным и земельным законодательством, пригородная зона может быть установлена как территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий. Понятия «территориальная зона», «зона с особыми условиями использования территорий» допускают, что границы данных зон могут не совпадать с границами одного или нескольких муниципальных образований.

Границы зоны с особыми условиями использования территории могут пересекать границы между субъектами Российской Федерации, границы муниципальных образований, населенных пунктов, земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках [14]. Кроме того, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, как и муниципальные образования, являются объектам землеустройства, что придает им проектную адресность, возможность проведения работ по установлению пригородных зон в рамках специальных проектов.

Правовой режим пригородных зон утверждается законами субъекта РФ. При этом в обязательном порядке состав и

113

границы пригородной зоны должны быть согласованы с органами местного самоуправления пригородных муниципальных образований. Следовательно, концепция территориального развития пригородной зоны увязывается с интересами, возможностями и ресурсами соответствующих муниципальных районов и поселений. Отсутствие таких согласований зачастую приводит к стихийному развитию жилой застройки, бессистемному изъятию земель сельскохозяйственного назначения, непропорциональному развитию социальной, коммунальной, транспортной инфраструктуры пригорода, усилению оттока населения в город.

Общие стандартные потребности городов, в рамках действующего законодательства, делают возможным выделения в составе пригородной зоны следующих функциональных зон: сельскохозяйственного производства, отдыха населения, резервных земель для развития территорий, зеленые зоны.

Данные функциональные зоны также могут относиться к территориальным зонам или зонам с особыми условиями использования территорий.

Определение градостроительных регламентов в отношении функциональных и пригородных зон в целом позволит установить с учетом влияния города на территориях муниципальных образований:

-виды разрешенного использования земельных участков

иобъектов капитального строительства;

-предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

-ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства [3].

114

К самому распространенному «территориальному конфликту» в пригороде, как известно, относится противостояние жилищного строительства, агропромышленного производства и рекреации. Разделение пригородной зоны на отдельные зоны влияния города или кластеры позволит комплексно планировать деятельность взаимосвязанных предприятий, относящихся к разным отраслям экономики, в условиях дефицита резервных территорий дифференцированно подойти к обоснованию размещения, установления размеров земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства на территориях пригородных муниципальных образований.

На основании результатов разработок по определению размеров пригородных зон может также совершенствоваться административно-территориальное деление в пригородном пространстве, реализуя принцип кластерного подхода. Например, когда городской округ может быть объединен с территорией граничащего муниципального образования в силу наличия у последнего всех фактических признаков продолжения города.

Выделение пригородной зоны, придание соответствующего правового режима использованию земель пригородных муниципальных образований сделает более прозрачными и законными возможности дальнейшего использования данных территорий, создаст условия для привлечения капитальных вложений в развитие социальной, рекреационной, инженерной, транспортной, производственной и других инфраструктур пригородной зоны, повысит инвестиционную привлекательность и разнообразит стимулы экономического развития региона в целом.

115

3.2 Задачи, содержание территориального планирования в организации территорий муниципальных образований городской агломерации

Происходящие процессы интенсификации и укрепления многоукладности землепользования в пригородной зоне вследствие трансформации функций используемых земельных ресурсов, административных преобразований территорий требуют определенного регулирования, с позиции выстраивания рационального подхода к предоставлению земель под застройку, продуманного вовлечения их в хозяйственный и рыночный оборот, систематизации землепользования с учетом перспективного расширения городского пространства.

При этом следует обеспечивать территориально-плани- ровочную целостность и взаимосвязанность городских и пригородных озелененных территорий, средорегулирующую, защитную, рекреационную функции пригородного пространства. Основа природно-экологического каркаса пригородных территорий представлена зелеными зонами, включающими ландшафтно-рекреационные территории (загородные парки, лесопарки, рекреационные водоемы).

Взаимосвязанность городов и пригородных территорий влекут за собой разработку для них единой проектно-планиро- вочной документации. Планировочные мероприятия должны упорядочить функциональную взаимосвязь, формируя единые системы расселения, транспортной, инженерной, рекреационной инфраструктур, согласованное развитие планировочных структур городов и их пригородных зон.

Согласно градостроительному законодательству территориальное планирование, под которым понимается «планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального

116

значения, объектов местного значения», направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий ,исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований [3].

Таким образом территориальное планирование позволяет определить стратегические направления рационального землепользования в границах административных территорий, а также создать предпосылки единого комплексного подхода к определению административных границ территорий, в данном случае муниципальных образований.

Основными критериями административно-территори- альных преобразований при изначально сложившейся структуре муниципальных образований в виде сельских поселений явились демографические и пространственные условия. Со временем выяснилось, что территории созданных поселений зачастую оказались не способны к самостоятельному обеспечению и развитию. Анализ причин несостоятельности отдельных муниципальных образований установил, что их территории не имеют необходимых социально-экономических основ, финансовых ресурсов для выполнения жизнеобеспечивающих функций. Законодательных критериев, которыми руководствовались при определении числа и размеров поселений в границах муниципальных районов, очевидно недостаточно. Появилась настоятельная потребность в пересмотре результатов территориальных преобразований, корректировке границ отдельных муниципальных единиц, главным образом, сельских поселений.

117

В настоящее время осуществляется активный научный и практический поиск создания методик с учетом критериев комплексного ресурсного обоснования оптимального состава и структуры муниципальных образований, определения статуса муниципального образования (муниципальный район, муниципальный округ, городской округ), размера его территории, количества поселений, наделения соответствующим ресурсным обеспечением.

Представляется, что работа по преобразованию, созданию устойчивых административно-территориальных единиц должна строиться на основе реализации комплекса последовательных этапов, в увязке, прежде всего, с вопросами территориального планирования муниципальных образований.

Схема территориального планирования муниципального района как определяет ст. 19 Градостроительного кодекса РФ № 190-ФЗ отражает существующие границы поселений и населенных пунктов. Вместе с тем концепция территориального развития поселений должна реализовываться положениями их генеральных планов. Генеральные планы поселений включают в себя сведения об объектах инженерной инфраструктуры, дорожной сети, границы населенных пунктов, границы категорий земельного фонда, границы функциональных зон, границы земельных участков для размещения планируемых объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения и иные данные.

Система градостроительных документов содержит в себе необходимые сведения, характеризующие основной потенциал территорий, который следовало бы учесть при определении количества и размера сельских административных образований.

Законодательство достаточно ясно выстраивает структуру информационно-отчетного обеспечения для осуществле-

118

ния контроля над условиями развития территорий, формированием административно-территориальных единиц. Проблема состоит в том, что, как правило, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы развития поселений, были созданы в большей степени формально, без комплексной детальной проработки основ соци- ально-экономического развития, оценки ресурсного обеспечения и учета сложившихся тенденций в хозяйственной деятельности и землепользовании. Ситуация вполне объяснима, так как разработка данных градостроительных документов была обусловлена временными ограничениями и могла быть выполнена параллельно с процессом образования территорий городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Следует отметить, что формирование или совершенствование состава и структуры муниципальных образований, невзирая на то, в каких рамках осуществляется эта работа, адми- нистративно-территориальные преобразования или территориальное планирование преследует одинаковую цель – достижение устойчивого развития территорий путем создания благоприятных условий жизнедеятельности населения.

Территории сельских поселений представляют собой элементы общей территориальной системы в границах муниципального района, которая, как известно, опирается на ряд важнейших составляющих: расселение, производство, инфраструктуру, земельные и другие ресурсы. Поэтому при формировании территорий поселений необходимо учитывать не только имеющийся демографический потенциал, но и другие неотъемлемые условия и факторы, определяющие возможности жизнеобеспечения муниципальных образований.

119