Учебные пособия по ОРГ / book_191_Moscow_2023-text

ответственной — помимо непосредственно дворянских, узко сословных вопросов, уездный предводитель принимал жалобы крепостных крестьян на своих помещиков и вел по ним разбирательство, составлял списки рекрутов и участвовал в их отборе, нес ответственность за земские повинности, вел уездную статистику, а после 1860-х гг. фактически становился главой всего уезда. В сферу его компетенций вошли, например, народное образование и здравоохранение.

Несколько сложнее происходили выборы губернского предводителя. Двекандидатуры,набравшиенаибольшееколичествоголосов,представлялись императору, и уже он назначал одного из кандидатов на должность. Обязанности губернского предводителя постепенно расширялись. До 1860-х гг. они сохраняли сословный характер — например, обязанностью губернского предводителя было участие в составлении родословных книг. В то же время губернский предводитель от лица всех дворян губернии мог обращаться ко всем властям напрямую, включая даже и императора (причем обращаться сперва к губернатору было совершенно необязательно), чтобы сообщить ему «всякую полезную мысль, всякое предложение о мерах к искоренению злоупотреблений или устранению неудобств, замеченных в местном управлении». Постепенно губернский предводитель получал все больше полномочий и в сфере губернского управления.

Дворянские собрания, бывшие изначально органами сословного самоуправления, стали школой народовластия для высшего образованного сословия. Избранные на свободных выборах предводители дворянства имели высокую и благородную обязанность действовать в интересах всей губернии, уравновешивали власть назначенного губернатора, неизбежно замечали нужды простого народа и имели все инструменты к улучшению его жизни. В свою очередь дворянские собрания становились образцом, по которому должно было осуществляться народовластие и остальных сословий.

221

Россия: люди, символы, образы

Картина К. В. Лебедева «В Земском собрании». Земские собрания играли большую роль в общественной жизни Российской империи и со временем могли стать

органами политического управления. Введение земств было постепенным, в каждой губернии, в которой учреждалось земство, были своиместные особенности.

Новый импульс к развитию местного самоуправления дали так называемые Великие реформы императора Александра II Николаевича, осуществленныеужевовторойполовинеXIX в.Входеземскойреформы1864 г. в сельской местности были созданы всесословные земства как органы местного самоуправления. В соответствии с «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» в уездах и губерниях основывались земские учреждения — губернские и уездные собрания. Земские учреждения были выборными. Все избиратели делились на три группы (курии). От первой и второй курий представители в уездное и губернское собрание избирались напрямую. В третью курию входили крестьяне, для них выборы были многоступенчатыми. На уездных и губернских собраниях избирались уездные и губернские управы и их председатели, которые всегда были дворянами. Управы занимались повседневной земской деятельностью. Земская реформа 1864 г. несомненно вовлекала в политическую жизнь страны многомиллионную массуроссийского крестьянства,освобожденного в1861 г. от крепостной зависимости. Но в целом земские учреждения оказались под дворянским контролем: в губернских земских управах дворян было около 90%, крестьян — только 1,5%.

В 1870 г. земскую реформу дополнила городская реформа — было устроено всесословное городское самоуправление. В соответствии с «Городовым положением» во всех городах России учреждались выборные всесословные городские думы. Избирателями теперь могли стать все горожане, которые были российскими подданными, имели возраст не моложе 25 лет, проживали в городе не менее двух лет и платили городские налоги. Избиратели делились на три курии — крупные, средние и мелкие налогоплательщики. Каждая курия избирала 1/3 гласных Городской думы. В

222

свою очередь Городская дума избирала свой исполнительный орган — управу во главе с городским головой.

Активное развитие структур местного самоуправления во второй половине XIX в. пробудило в российском обществе интерес к традиционным формам сословно-представительной власти. В 1882 г. в самом начале царствования императора Александра III Александровича новый министр внутренних дел Н. П. Игнатьев, сочувствовавший славянофильским идеям, предложил царю созвать Земский собор с совещательными функциями. По мнению министра, возврат России к «исторической форме общения самодержавия с Землею» станет спасительным для России. О замысле Игнатьева узнали другие приближенные императора и стали убеждать Александра III, что Земский собор — это новая попытка возродить вопрос о введении конституции. Разгневанный император отправил Н. П. Игнатьева в отставку. Более того, в рамках борьбы с террористическим народовольческим подпольем был значительно ужесточен административный контроль за деятельностьюземскихигородскихоргановместногосамоуправления,авних самих усилена роль дворянских представителей.

Государственная дума — первый опыт

Как можно видеть, в Российской империи явно не хватало форм для реализации народной политической инициативы. Система народного, в первую очередь местного («земского»), самоуправления так и не стала полноценным партнером центральной самодержавной власти. Наоборот, царское правительство всячески принижало значение земств. В результате именно земства оказались центрами формирования либеральной оппозиции, что ярко проявилось в событиях Первой русской революции 1905–1907 гг.

Отвечая народным требованиям, прозвучавшим весной-летом 1905 г., император Николай II 6 августа 1905 г. утвердил закон о созыве Государственной думы, а в Манифесте 17 октября 1905 г. даровал жителям России политические свободы («неприкосновенность личности, свободу

223

совести, слова, собраний и союзов»), предоставил Государственной думе законодательные права, а народу — расширение избирательных прав.

Император свои обещания исполнил. В апреле 1906 г. после долгого обсуждения были приняты «Основные государственные законы Российской империи», изменившие политический строй России. В соответствии с этими законами российский император продолжал именоваться самодержцем, но его власть переставала быть неограниченной. Законодательная власть разделялась между императором, Государственной думой и Государственным советом. Государственная дума созывалась срокомнапятьлет,депутатыизбиралисьнаоснованииизбирательногозакона. Реформировался Государственный совет — половина членов Совета попрежнему назначались царем, другая половина стала выборной. Дума и Госсовет имели исключительное право утверждения бюджета, могли рассматривать любые вопросы, кроме тех, которые относились к военным и внешнеполитическим. Не могли они вмешиваться и в дело назначения министров. Таким образом, Государственная дума и Государственный

совет стали своеобразной формой двухпалатного парламента, хотя и имели определенные ограничения в своей деятельности. Измененное политическое устройство Российской империи можно охарактеризовать понятием «парламентская монархия» («Думская парламентская монархия»).

К сожалению, между правительством Николая I и Государственной думой были лишь краткие периоды взаимопонимания. В целом же Дума отличалась активной оппозиционной деятельностью. Лидеры либеральных думских фракций неустанно боролись за расширение властных полномочий Думы, а в феврале-марте 1917 г. путем заговора уничтожили российское самодержавие и тем самым похоронили всю традиционную российскую государственность.

224

Вся власть Советам?

Еще в недавние времена считалось, что Советы, сначала как орган народного самоуправления, а потом как специфическая форма государственного устройства, были порождены «революционным творчеством масс» в 1905 г. и возрождены «народным творчеством» в ходе Февральской революции 1917 г. В самом деле, в начале XX в. традиционная идея народовластия вновь приобрела актуальность в России. Произошло это в годы Первой русской революции 1905–1907 гг., когда различные революционные группировки для управления захваченными ими на короткое время российскими городами стали создавать Советы рабочих депутатов. Считается, что первые такие Советы возникли в г. Иванове. В ходе февральских революционных событий 1917 г. Советы вновь возродились и, наряду с Временным правительством, практически сразу же стали вторым центром власти в стране. Первым Совет возник в Петрограде: депутаты Государственной думы от социалистических партий явочным порядком объявили себя Исполнительным комитетом Совета рабочих и солдатских депутатов. Вскоре такие же Советы возникли в других городах.

Однако Советы, возникшие в ходе революционных бурь начала XX в., вовсе не были «новыми» формами политической организации народа России. Советы, возникшие в 1905 и 1917 гг., — это возрождение древнейшей политической традиции народовластия, древнейших форм политической самоорганизации народа, которая нам известна под именами «вече», «земская изба», «земство», «Совет всей Земли» и которая всегда выходила на первый план в том случае, когда терпела крах государственная система.

Большевики, благодаря, несомненно, уникальной политической интуиции В. И. Ленина, этой традицией воспользовались, объявив Советы «новой» формой государственного устройства и создав в октябре-ноябре 1917 г. Советскую республику. Первая Конституция Советской республики 1918 г. впервые на законодательном уровне утвердила Советы как главную и единственную форму государственной власти в России. Конституция

225

учреждала новое государство — Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику (РСФСР), в которой Советам принадлежала законодательная и исполнительная власть. Высшей властью обладал Всероссийский съезд Советов, высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом считался Всероссийский исполнительный центральный комитет (ВЦИК), избираемый на съезде Советов. При этом исполнительные комитеты (исполкомы) Советов всех уровней имели вертикальную подчиненность снизу доверху. Для общего управления делами республики ВЦИК образовал Совет народных комиссаров (СНК) — Правительство РСФСР. Несмотря на свой, казалось бы, «демократический» характер, Конституция 1918 г. закрепляла социальное и политическое неравноправие граждан РСФСР: представительство различных социальных групп в Советах было неравномерно и определялось неравноправной избирательной системой. Рабочие получали подавляющее преимущество над крестьянами во всех Советах, а бывшие помещики, капиталисты, царские чиновники, духовенство, кулаки, «буржуазная интеллигенция» вообще лишались избирательных прав. Таким образом, как утверждалось в официальной большевистской пропаганде, Конституция РСФСР 1918 г. юридически закрепляла победу советской власти в России в форме диктатуры пролетариата.Ноужевскоре,летом-осенью1918г.,путем«красноготеррора» большевики превратили Советы в органы собственной партийной диктатуры, а немногопозднеевСоветскойреспублике былизапрещенывсе политические партии, кроме правящей коммунистической партии24. Однако в народном сознанииСоветывсеравновоспринималисьединственнойформойвыражения народной воли,недаром в годы Гражданской войны 1918–1922 гг.,да ипозже,

24 В 1903–1918 гг. — РСДРП(б), т. е. Российская социал-демократическая рабочая партия (большевиков); в 1918–1925 гг. — РКП(б), т. е. Российская коммунистическая партия (большевиков); в 1925–1952 гг. — ВКП(б), т. е. Всесоюзная коммунистическая партия(большевиков);в1952–1990гг.— КПСС,т.е.КоммунистическаяпартияСоветского Союза.

226

постоянно возникали движения и восстания под лозунгом «За Советы без большевиков!».

В 1918–1922 гг. по примеру РСФСР на территории бывшей Российской империи были образованы другие национальные советские республики, которые в 1922 г. объединились в Союз Советских Социалистических Республик (СССР). 31 января 1924 г. на II Всесоюзном съезде Советов была принята новая Конституция СССР, которая законодательно оформила образование нового государства. Высшим органом власти в СССР по Конституции 1924 г. становился Съезд Советов СССР. В период между съездами высшим органом власти являлся ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Высшим исполнительным органом управления СССР Конституция называла СНК

СССР. Формирование СНК СССР входило в компетенцию ЦИК СССР. Конституция1924г.регулироваласоотношенияправиобязанностейсоюзного центра и республик. На основе этой Конституции были выработаны конституциисоюзныхиавтономныхреспублик.НоКонституция1924г.вновь носила классовый неравноправный характер. В ней утверждались многоступенчатые выборы и весомоепреимущество рабочих над крестьянами в выборных советских органах. Значительная часть населения страны лишалась избирательных прав. Кроме того, выборы стали проводиться на безальтернативнойоснове— вСоветывсехуровнейотодногоизбирательного округа выдвигался только один кандидат.

Несмотря на то чтоофициальными государственнымиорганами вСССР

считались Советы разных уровней и их Исполнительные комитеты, реальная власть находилась вруках ВКП(б). На заседаниях Политбюро, Секретариата и ЦК партии принимались все решения, определявшие жизнь советского общества, стратегию и тактику его развития. Наиболее важные из таких решений утверждались очередным съездом партии. И только после этого уже принятые партийные решения выносились на обсуждение и утверждение в

227

ЦИК, на Всесоюзный съезд Советов, передавались на исполнение в Совнарком.

В середине 1930-х гг., осуществив индустриализацию и коллективизацию, вожди ВКП(б) были искренне уверены, что социалистическое общество в целом в СССР уже построено. Закрепить эту великую, как они считали, победу большевики решили в новой Конституции

СССР.ПроектКонституциибылвынесеннавсенародноеобсуждение,которое продолжалось с июня по ноябрь 1936 г. 5 декабря 1936 г. на Чрезвычайном VIII съезде Советов новая Конституция СССР была принята.

Новая Конституция провозгласила, что СССР уже является социалистическим государством рабочих и крестьян. При этом новая Конституция СССР характеризовала большевистскую партию (ВКП(б)) как «руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Тем самым Конституция юридически закрепила

руководящую роль коммунистической партии в жизни советского общества.

Высшим официальным государственным органом власти теперь стал Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат (Совета Союза и Совета Национальностей), а между его заседаниями — Президиум. Правительством

СССР продолжал оставаться СНК СССР, но его функции были расширены. Новый Основной закон расширил права граждан и отменил все ограничения в избирательном праве граждан и избирательной системе страны. В соответствии с новой избирательной системой на осень 1937 г. были назначены альтернативные выборы в Верховный Совет СССР. Но, как показывают современные исследования, проявленное в ходе обсуждения Конституции массовое народное недовольство своим положением испугало центральноеи,особенно,местноепартийноеруководство,котороепоняло,что может лишиться власти в результате альтернативных выборов. В результате на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) 1937 г. прозвучало требование провести новые чистки «неэффективных кадров», что и повлекло за собой новую волну репрессий. В дальнейшем от альтернативных выборов

228

отказались, восстановив практику выдвижения одного кандидата «от нерушимого блока коммунистов и беспартийных» на место депутата Советов любого уровня.

К середине 1970-х гг.руководство КПСС пришло к выводу,что встране уже построено развитое социалистическое общество. Законодательным закреплением этого решения стало принятие Конституции 1977 г. В ней были существенно расширены права и обязанности граждан. Впервые в истории

СССР из Конституции был изъят тезис о «классовом характере» советского государства (в Конституции 1936 г. говорилось о «социалистическом государстве рабочих и крестьян»), а вместо него введен термин «социалистическое общенародное государство». Общенародный характер государства должно было подчеркнуть новое именование Советов всех уровней — теперь они назывались Советы народных депутатов. Но одновременно с этим 6-я статья Конституции провозглашала КПСС ядром политической системы СССР. Таким образом, политическая система СССР

продолжала оставаться однопартийной, а руководящая роль партии не только сохранялась, но и усиливалась.

Как можно видеть политическая система СССР была противоречива. Конечно, Советы играли значительную и положительную роль в организации повседневной жизни граждан СССР, именно в Советах зачастую находили решение многие бытовые и хозяйственные проблемы, благодаря Советам активно развивалась культурная жизнь страны, народное образование и т. д. Миллионы советских граждан принимали участие политической жизни страны, в том числе в выборах депутатов Советов разного уровня, а сотни тысяч депутатов Советов того или иного уровня имели возможность способствовать воплощению в жизнь наказов своих избирателей. В то же время в Советах всех уровней на протяжении всего времени существования

СССР сохранялся жесткий партийный контроль, а важнейшие и даже незначительные для жизни всего советского общества решения принимались в кулуарах высшего руководства коммунистической партии. Таким образом

229

можно сказать, что коммунистическая партия играла роль своего рода «стержня», «вертикали власти» всей политической системы СССР. При этом необходимо признать, что именно эта роль коммунистической партии обеспечивала существование СССР как единого государства и геополитического пространства. И не случайно, что вскоре после того, как в 1990 г. была отменена 6-я статья Конституции, прекратил свое существование Советский Союз.

Демократия сегодня

Современная российская политическая система формировалась в 1990-е годы под сильным влиянием либеральной идеологии, поэтому в ней должно было воплотиться либеральное понимание принципов демократии. Именно на этих принципах основывалась Конституция Российской Федерации 1993 г. Среди них одним из самых важных является демократия. Первая статья главы 1 «Основы конституционного строя» гласит: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Таким образом, данная характеристика является базовой для политической системы России, поскольку глава 1 Конституции не может быть изменена обычной парламентской процедурой (если таковая необходимость возникает, то предусмотрен иной механизм — созыв Конституционного собрания).

В статье 3 Конституции определено:

«1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

2.Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3.Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».

230