Налоговое право / Кемелев / Старых

На правах рукописи

Старых Юлия Васильевна

Усмотрение в налоговом правоприменении

Специальность: 12.00.14 – административное право, финансовое право,

информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Воронеж – 2006

2

Диссертация выполнена в Воронежском государственном университете

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Петрова Галина Владиславовна

кандидат юридических наук Сергиенко Роман Алексеевич

Защита состоится 27 октября 2006 года в 13.00 часов на заседании дис-

сертационного совета Д 212.038.04 при Воронежском государственном уни-

верситете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10, корпус 9, ауд. 809.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан 25 сентября 2006 года.

3

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Налоговое правоприменение – важная форма реализации права. В виду изначальной

правоприменительную деятельность в пределах обозначенной компетенции; строго соблюдать процессуальные налоговые нормы, устанавливающие

кодексом Российской Федерации (далее – НК РФ) и другими нормативно- правовыми актами. Однако это не означает, что компетентные органы не могут действовать по усмотрению. Не всегда возможно и не всегда

целесообразно в НК РФ детально регламентировать порядок правоприменения в каждом случае. Если были бы правильными мысли о том, что во всех случаях чем детальнее и жестче налогово-правовая норма, чем меньше в ней свободы для усмотрения правоприменительных органов, тем она лучше и создает больше гарантий законности, то нужно было бы вместо относительно определенных налогово-правовых норм установить абсолютно определенные правовые предписания. Само назначение

правоприменительных органов и наделение их властными полномочиями

усмотрению. Усмотрение в налоговом правоприменении играет очень важную роль.

Кроме того, актуальность темы диссертационного исследования обуславливается и тем, что до настоящего времени усмотрение остается одним из наименее изученных явлений в праве.

4

Долгое время в научном мире проблема усмотрения подвергалась критике и отвергалась на практике. Считалось, что каждая правовая проблема имеет одно законное решение. Скудность и неурегулированность общественной жизни, неразвитость рыночных отношений, типовой характер

возникающих конфликтных ситуаций порождали рутинную юридическую практику и сводили на «нет» необходимость использования такого тонкого и сложного инструмента как усмотрение. Несмотря на это, по справедливому замечанию М.В. Баглая, усмотрение существовало и тогда, а особо необходимо стало сейчас, «но никто, к сожалению, не удосужился написать о нем, чтобы помочь нам умело пользоваться этим сложным инструментом».

Среди ученых подчас наблюдается настороженное отношение к усмотрению как к объекту изучения. В какой-то мере это связано со

правоприменении (определение его основных характеристик, разграничение усмотрения и произвола, выявление источников и средств ограничения усмотрения) может являться вкладом в теорию финансового и, в частности, налогового права.

Степень научной разработанности темы. Нельзя сказать, что вопросы усмотрения в праве оставлены исследователями в тени. Предметом широкого изучения, как в России, так и за рубежом, стало судейское или судебное усмотрение. Достаточное освещение эта категория получила в теории управления, в административном и уголовном праве. В науке уголовного процесса усмотрение также приковывало внимание ученых.

Вместе с тем, несмотря на кажущееся обилие публикаций по данной

5

предпринимались бы попытки какого-то сравнительного анализа с другими схожими правовыми явлениями) не так уж и много. Монографические исследования, а также отдельные статьи, хотя и глубоко раскрывающие некоторые аспекты в данной области, не исчерпали всего, что связано с выяснением сущности, роли и места усмотрения в праве. Почти сто лет назад П.И. Люблинский указывал на то, что вопросами усмотрения, его функциями исследователи занимались очень мало. Вывод современного автора аналогичен: «Усмотрение остается затянутым в царство неведомого, окутанным покровом таинственности, с неясными даже философскими основаниями».

В финансово-правовой области проблема усмотрения по существу не изучалась, однако ряд ученых (М.В. Карасева, О.Р. Михайлова) склоняется к тому, что усмотрение в налоговом правоприменении существует.

Таким образом, комплексное исследование проблемы усмотрения в

налоговом правоприменении предпринимается в науке финансового права России впервые.

При проведении исследования автор опирался на труды по общей теории

И.Я. Дюрягина, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Мазутова, П.Е. Недбайло, В.С. Нерсесянца,

6

Наряду с этим использовались выводы специалистов в области иных

О.А. Папковой, В.В. Питецкого, И.А. Покровского, А.И. Рарога, Ю.П. Соловья, Ю.Н. Старилова, В.Л. Толстых, Д.М. Чечота и др.

В процессе исследования были использованы работы иностранных ученых А. Барака, Р. Дворкина, К. Девиса, Р. Краутхаузена.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе взимания налогов и сборов, осуществления налогового контроля, привлечения к ответственности за налоговые правонарушения, рассмотрения жалоб налогоплательщиков.

Предметом исследования является законодательство о налогах и сборах в части, касающейся компетенции Правительства РФ, налоговых и таможенных органов; судебная практика по налоговым спорам, а также юридические научно-теоретические концепции (толкования правовых норм, законодательной техники и др.), основное место среди которых занимает концепция правового усмотрения.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы на основе достижений юридической науки, их критического анализа, на основе дискуссий ученых всесторонне проанализировать усмотрение в налоговом правоприменении, разработать современные подходы к пониманию его сущности; установить источники и

следующих задач:

- определить понятие и характерные особенности налогового правоприменения;

7

-раскрыть причины, порождающие усмотрение в налоговом правоприменении;

-теоретически осмыслить и сформулировать дефиницию «усмотрение» в налоговом правоприменении;

-провести разграничение усмотрения в налоговом правоприменении со сходными правовыми явлениями;

-охарактеризовать факторы, влияющие на объем усмотрения в налоговом правоприменении;

-исследовать основные источники усмотрения в налоговом правоприменении;

-определить средства ограничения негативного усмотрения в налоговом правоприменении;

-обосновать предложения по совершенствованию налогового законодательства в части, имеющей отношение к проблеме усмотрения в налоговом правоприменении.

Методологические и теоретические основы исследования. В качестве основополагающего метода в настоящем исследовании был принят диалектико- материалистический метод, предполагающий объективность и всесторонность познания явлений действительности. В работе также использовались и специальные, частнонаучные методы. В их числе сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный, историко-юридический, логический. Применение перечисленных методов позволило исследовать различные стороны проблемы усмотрения в налоговом правоприменении.

Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых по теории государства и права, финансовому, конститу- ционному, административному, гражданскому, уголовному, гражданско- процессуальному праву. Работа основывается также на достижениях филосо- фии, экономических наук.

Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Гражданский

8

кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативно-правовые акты. Эмпирическую базу

исследования составили опубликованная в официальных источниках практика Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, практика федеральных арбитражных судов и

правоприменительная практика Инспекции Федеральной налоговой службы РФ по Коминтерновскому району г. Воронежа.

Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном теоретическом исследовании проблемы усмотрения в налоговом правоприменении.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Налоговое правоприменение представляет собой властную деятельность уполномоченных органов (Правительства РФ, налоговых, таможенных органов), направленную на принятие в ходе налогового процесса индивидуальных налогово-правовых актов и имеющую своей

целью реализацию норм налогового права в связи с взиманием налогов и сборов, а также в связи с осуществлением налогового контроля, привлечением правонарушителей к налоговой ответственности, рассмотрением жалоб налогоплательщиков.

2.Усмотрение в налоговом правоприменении существует в силу объективных и субъективных причин. К первой группе относятся: динамичность экономических и иных социальных отношений; бесконечное разнообразие жизненных явлений, сложные обстоятельства индивидуального дела, необходимость решения оперативных и организационных вопросов. Во вторую группу входят: отсутствие системных начал в налоговом законодательстве, поспешность, непродуманность законодателя, отсутствие налоговых процедур.

3.Усмотрение - определенная рамками законодательства о налогах и

сборах свобода выбора уполномоченного правоприменительного органа

9

(Правительства РФ, налогового, таможенного органа) при принятии субъективно-оптимального решения, соответствующего конкретным обстоятельствам рассматриваемого дела, которая обусловлена поставленными перед ним задачами, соответствует интересам государства и общества и основана на познании объективной действительности.

4. Объем предоставляемых управомоченным органам полномочий на

совершение действий по усмотрению в налоговом правоприменении может быть большим или меньшим в зависимости от ряда факторов. Основными из них являются: специфика культурно-исторической обстановки; место государственного органа и служебное положение субъекта, использующего полномочия по усмотрению, в общей системе государственного механизма; вид осуществляемой деятельности.

5. Усмотрение в налоговом правоприменении - это сложное и многоаспектное явление, оно может быть как позитивным, так и негативным в зависимости от источников, его закрепляющих.

Основными источниками усмотрения в налоговом правоприменении являются: управомочивающие правовые нормы, оценочные понятия, коллизии, неопределенность языка налогово-правовой нормы.

6. Управомочивающие налогово-правовые нормы - важный и необходимый источник правомерного, «планового» усмотрения в налоговом правоприменении. С помощью управомочивающих налогово-правовых норм законодатель предоставляет компетентным органам (Правительству РФ, налоговым, таможенным органам) возможность находить оптимальные

варианты решения и позволяет учесть конкретные обстоятельства рассматриваемого дела.

7. Управомочивающие налогово-правовые нормы закрепляют усмотрение в налоговом правоприменении тремя способами:

1.путем определения рамок дозволенного поведения;

2.путем перечисления допускаемых вариантов поведения;

3.комбинированным, сочетающим первые два способа.

10

Дозволение содержится в гипотезе и в диспозиции управомочивающей налогово-правовой нормы. Последние и определяют условия, при которых компетентные органы (Правительство РФ, налоговые и таможенные органы)

могут действовать по усмотрению в налоговом правоприменении и закрепляют рамки дозволенного поведения, а также конкретные варианты.

8.Оценочные понятия в виду их формально-неопределенного характера всегда служат источником усмотрения в налоговом правоприменении, т.к.

предоставляют правоприменителю свободу выбора при определении их содержания.

Усмотрение из такого источника имеет двойственную природу. С одной стороны, оценочные понятия могут выступать в качестве источника позитивного усмотрения в налоговом правоприменении, с другой стороны,

оценочные понятия в налоговом законодательстве и в правоприменительной практике - это источник отрицательного, неограниченного усмотрения.

9.Коллизии и неопределенность языка налогово-правовой нормы – это

источники негативного и недопустимого усмотрения в налоговом

правоприменении. Такое усмотрение в налоговом правоприменении – результат поспешных непродуманных действий законодателя, оно отрицательно сказывается на состоянии налогового законодательства, способствует принятию необоснованных решений, создает разночтения в

правоприменительной деятельности уполномоченных органов и их должностных лиц, приводит к нарушению прав налогоплательщиков и

универсального средства ограничения негативного усмотрения в налоговом правоприменении вполне оправданно. Налогово-правовые презумпции

являются эффективным средством ограничения негативного усмотрения в деятельности правоприменительных органов, позволяют решить проблему

обеспечения законных прав налогоплательщиков и служат гарантией реализации политики налоговой справедливости.