Налоговое право / Кемелев / Торшин

Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну :

АР Т619 Торшин, А. В. (Андрей Викторович). Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну  :Автореферат диссертации на соискание ученой степени  кандидата юридических наук. Специальность 12.00.14 -  Административное право ; Финансовое право ; Информационное  право /А. В. Торшин ; Науч. рук. И. И. Кучеров. -М.,2003. - 14 с.-Библиогр. : с. 14.5. ссылок

Материал(ы):

• Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну. Торшин, А. В.

 Торшин, А. В.

Правовой режим информации, составляющей налоговую тайну : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Общая характеристика диссертации

Актуальность темы исследования. Действующее законодательство о налогах и сборах предоставляет финансовым, налоговым, таможенным органам, органам государственных внебюджетных фондов и органам налоговой полиции достаточно широкие возможности для получения информации, имеющей значение для налогообложения (налоговозначимая информация). Это вполне оправданно, так как эффективное администрирование и правоохранение в сфере налогообложения не возможны без должного их информирования. Однако праву указанных государственных органов на получение, накопление и использование такой информации противопоставлено право налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов требовать ее сохранения, что представляется вполне правильным, ведь налоговозначимая информация включает в себя самые различные сведения об организациях и индивидуальных предпринимателях (состав учредителей, наличие финансовых средств, лицензий, материальных ресурсов, численность работников, виды деятельности, объемы производства, размер прибыли и т.п.). Несомненно, подобная информация может представлять интерес для других организаций и индивидуальных предпринимателей с целью ее использования в недобросовестной конкурентной борьбе. Что касается обычных граждан, то при сборе налоговозначимой информации налоговыми органами или органами налоговой полиции могут быть получены самые различные сведения об их жизни, в том числе об их семейном или имущественном положении, состоянии здоровья и т.п., которые также могут быть использованы недоброжелателями им во вред.

В связи с этим следует признать своевременным введение в законодательство о налогах и сборах (ст. 102 Налогового Кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ)) нормы, определяющей состав информации, составляющей налоговую тайну, и режим ее хранения. Однако до настоящего времени этому важнейшему институту налогового права со стороны ученых-юристов внимание практически не уделялось. В этой связи актуальным представляется проведение данного диссертационного исследования.

Цели и задачи исследования. Основной целью работы является разработка предложений по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в части, касающейся состава информации, составляющей налоговую тайну, и режима ее сохранения.

Достижение указанной цели требует решения следующих задач:

1) разработка понятия «налоговая тайна» определение его места в системе охраняемой информации;

3

установление соотношения налоговой, государственной, служебной, коммерческой, банковской, аудиторской и других тайн;

определение состава информации, охраняемой в режиме налоговой тайны, и, соответственно, сведений, к ней не относящихся;

установление материальных объектов, являющихся носителями налоговой тайны;

определение состава и компетенции конфидентов налоговой тайны;

анализ правого режима сохранения сведений, составляющих налоговую тайну, и доступа к ним;

уяснение порядка предоставления сведений, составляющих налоговую тайну, контролирующим и правоохранительным органам других государств.

Рассмотрение технических аспектов защиты информации не входило в круг поставленных задач.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в налоговой сфере в процессе получения, накопления и использования информации, составляющей налоговую тайну. Предмет же составляют нормы законодательства о налоговой тайне и соответствующая правоприменительная практика.

Теоретическая база исследования. В данном диссертационном исследовании предполагается широко использовать ранее проведенные теоретические разработки, касающиеся информации вообще и информации, охраняемой в режиме государственной, служебной, коммерческой, банковской, налоговой, аудиторской и других тайн, в частности. В этой связи следует назвать таких авторов, как А.Ю. Викулин, Г.А. Гаджиев, В.А. Гамза, В.П. Иванский, А.В. Коломиец, И.К. Корнеев, М.Ю. Костенко, Б.А. Котов, Л.П. Кураков, В.Н. Лопатин, Ю.В. Макогон, К.А. Маркелова, О.М. Олейник, ИЛ. Петрухин, В.А. Плаксин, В.А. Северин, С.Н. Смирнов, ЭЛ. Соловьев, Е.А. Степанов, И.Б. Ткачук, Г.А. Тосунян и других, чьи работы были использованы при написании диссертации. Кроме того, автор данного исследования обратился к научным трудам специалистов по налоговому праву, среди которых прежде всего необходимо выделить А.В. Брызгалина, А.Н. Гуева, И.И. Кучерова, С.Г. Пепеляева, С.Д. Шаталова, а также по информационному праву, к числу которых относятся А.Б. Агапов, ИЛ. Бачило, В.А. Копылов, М.М. Рассолов.

Вопросы защиты экономической информации, охраняемой в режиме тайн, в настоящее время остаются мало исследованными. Ознакомление же с каталогом авторефератов диссертаций позволяет утверждать, что диссертационные исследования по проблеме сохранения

4

информации, составляющей налоговую тайну, до настоящего времени вовсе не проводились.

Методология и методика исследования. При проведении исследования предполагается использовать следующие традиционные научные методы: материалистической диалектики, исторический, формально-логический, сравнительно-правовой и др.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. О научной новизне данного диссертационного исследования свидетельствует то обстоятельство, что проблема налоговой тайны до настоящего времени является мало исследованной. В этой связи можно упомянуть лишь диссертационное исследование М.Ю. Костенко. В рамках настоящей работы диссертантом фактически впервые проведено комплексное исследование норм, которые определяют режим информации, составляющей налоговую тайну, с учетом последних изменений в законодательстве, включая вопросы ее документирования, ресурсов, доступа, международного обмена и ответственности за разглашение.

К числу важнейших научных результатов, полученных автором, относятся разработка понятия налоговой тайны и определение ее места в системе охраняемой информации.

На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:

Действующее законодательство не содержит общего понятия тайны, не достаточно четко определены критерии отнесения информации (объект, субъекты, источники) к тому или иному виду тайн. Тайна с правовой точки зрения - это предусмотренный законодательством специальный правовой режим доступа и использования определенной совокупности конфиденциальной информации, за нарушение которого предусматривается юридическая ответственность.

Конфиденциальная экономическая информация охраняется в режиме нескольких видов и разновидностей тайн, включая государственную, служебную, коммерческую, банковскую, нотариальную, аудиторскую, адвокатскую, налоговую тайны и тайну страхования. Эти тайны, принимая во внимание объединяющий их объект, можно рассматривать как смежные. Порядок придания экономической информации конфиденциального статуса различается. В одних случаях он определяется локальными актами собственника информации, в других — нормативными правовыми актами, относящимися к различным уровням. Обеспечиваемая указанными тайна ми правовая защита носит во многом бессистемный характер, так как не определены четкие критерии отнесения информации к тому или иному

5

виду тайн. Кроме того, за нарушение режимов тайн предусматривается различная юридическая ответственность.

3. Проведенный анализ существующих режимов охраны экономической информации позволяет выявить три основных подхода, которые использовались в законодательстве при определении состава сведений, составляющих ту или иную тайну:

первый поход предполагает прямое перечисление в законодательстве сведений, составляющих тайну. Подобным образом определяется состав информации, охраняемой в режиме государственной тайны;

второй подход основывается на предоставлении права собственнику (обладателю) информации самому определить состав охраняемых сведений. Данный подход используется в режимах служебной и коммерческой тайн;

третий подход вообще не предусматривает установление какого-либо перечня охраняемой информации, определяются лишь ее конфиденты, т.е. физические лица и организации, которым в силу профессиональной деятельности по договору или на ином законном основании становятся известны сведения, которые они обязаны сохранять. В данном случае следует вести речь о профессиональной тайне указанных лиц. Подобным образом сконструированы нотариальная, адвокатская и аудиторская тайны. При установлении режима налоговой тайны использован этот же подход.

Объект налоговой тайны составляет информация, которая непосредственно необходима для налогообложения, т.е. для правильного исчисления и своевременной уплаты налогов и сборов (налоговозначимая информация). Специфика налоговой тайны состоит в том, что ее конфидентами в законодательстве обозначены не частные практики и коммерческие организации, а соответствующие государственные органы (налоговые, таможенные органы и органы налоговой полиции), их должностные лица, а также привлекаемые ими специалисты и эксперты.

Налоговую тайну исходя из ее источников составляет информация о налогоплательщиках и плательщиках сборов, предоставляемая ими самими, налоговыми агентами, органами регистрации и банками налоговым органам, таможенным органам, органам государственных внебюджетных фондов и органам налоговой полиции в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Кроме того, к ней относится информация, получаемая этими органами в процессе осуществления финансового (налогового) контроля, оперативно-розыскной и уголовно- процессуальной деятельности и составляющая их профессиональную тайну, а также передаваемая им в рамках информационного обмена,

6

в том числе и международного, контролирующими и правоохранительными органами других стран.

Действие режима налоговой тайны распространяется на любую информацию о налогоплательщиках независимо от того, на каком материальном носителе она задокументирована и на счет какой информационной системы (ресурса) относится.

Разглашение налоговой тайны есть виновное противоправное, в нарушение режима защиты соответствующей конфиденциальной информации действие (бездействие) должностного лица налогового (таможенного) органа или органа налоговой полиции, в результате которого она стала доступна третьим лицам.

Практическая значимость и внедрение результатов исследования. К основным результатам данного исследования относится выявление недостатков правовых норм, определяющих режим защиты информации, составляющей налоговую тайну.

Результаты исследования использовались в процессе проведения учебных занятий со слушателями Академии налоговой полиции ФСНП России при изучении соответствующих тем по курсам «Финансовое право», «Банковское право» и «Налоговое право».

Структура и объем диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (восьми параграфов), заключения и списка использованной литературы. Общий объем Работы соответствует требованиям, предъявляемым ВАК России к работам подобного рода.

7

Содержание работы

Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, определяются цели, задачи, объект и предмет исследования, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, ее методология, формулируются положения, выносимые на защиту, а также приведены результаты проведенной в ходе исследования апробации.

Первая глава посвящена определению понятия, содержания и источников информации, составляющих налоговую тайну.

В первом параграфе диссертант определяет информацию как правовую категорию. Признается верным тезис о том, что не все виды информации могут быть объектом права, а только те из них, где субъектом выступает человек.

Современное законодательство, регулирующее информационные правоотношения, содержит определения всех основных терминов, в том числе и информации. В настоящее время в области информационных отношений приняты и действуют такие базовые правовые акты, как Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», Закон РФ от 23 сентября 1992 г. № 3523-1 «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», Закон РФ от 9 июля 1993 г. № 5351-1 «Об авторском праве и смежных правах», Федеральный закон от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ «О связи», Федеральный закон от 4 июля 1996 г. № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» и др.

Отношения, возникающие в процессе формирования и использования информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации, а также создания и использования информационных технологий и средств их обеспечения, урегулированы законодательством об информации. Его нормами обеспечивается защита информации, прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации. Это следует из содержания ст. 1 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (далее - Федеральный закон № 24-ФЗ). В этом же законе (ст. 2) информация определена как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления. В данном случае законодатель определяет информацию на основе исходного значения данного термина, выработанного теорией информациологии.

8

С правовой точки зрения информация является объектом правоотношений наряду с прочими объектами, например, с другим имуществом. Однако основным признакам вещи информация как объект права не соответствует, так как у нее отсутствует главное - материальность, поэтому законодатель вполне правомерно не включил ее в перечень вещей.

В соответствии с законодательством в составе информации выделяется несколько обособленных ее массивов, например, информация о гражданах (персональные данные) и конфиденциальная информация. К первой относятся сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность, а ко второй -документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации. Именно эта информация, как показывает анализ законодательства, в большей или меньшей степени получила правовую защиту, в том числе в режиме тайны.

Действующее законодательство Российской Федерации предусматривает всего около сорока различных тайн и сведений конфиденциального характера. Все они отличаются между собой по содержанию охраняемой информации, составу обладателей такой информации, конфидентов и их компетенции. В зависимости от того, о какой тайне идет речь, могут существенно различаться носители информации, т.е. материальные объекты, ими являющиеся. Наконец не совпадают режимы охраны той или иной информации. Особенно это видно по категориям доступа к той или иной информации.

Автором с сожалением отмечается, что действующее законодательство не предусматривает общего понятия тайны, в связи с чем предлагается рассматривать тайну как специальный правовой режим доступа и использования определенной совокупности конфиденциальной информации, за нарушение которого предусматривается юридическая ответственность.

Во втором параграфе исследуется существующая система правовой защиты экономической информации.

Учитывая специфику анализируемой проблемы, из всей совокупности охраняемой информации выделена и проанализирована та, которая по содержанию может быть отнесена к экономической, ведь именно экономическая информация составляет основу информации, необходимой для налогообложения, т.е. налоговозначимой информации[1].

9

Термин «экономическая информация» является достаточно широко употребляемым, и при написании работы автор исходил из понимания ее как информации о процессах производства, распределения, обмена и потребления благ.

Представляется, что экономическая информация производится именно в процессе экономической деятельности. Термин «экономическая деятельность» трактуется автором достаточно широко, обращается внимание на недопустимость отождествления экономической деятельности с предпринимательством, главной целью которого является получение прибыли.

Принимая во внимание, что в составе всей экономической информации выделяется микроуровневая маркетинговая информационная система, которая помимо прочего включает внутреннюю систему учета и отчетности, т.е. информацию о внутрифирменных информационных потоках, характеризующих объем, структуру и скорость товарного производства и обращения, издержках промышленных и торговых предприятий, потерях, валовых доходах, чистой прибыли и рентабельности, сделан вывод о том, что именно эта информация составляет основу той, которая необходима для налогообложения (во всяком случае, организаций).

Отмечается, что в настоящее время экономическая информация конфиденциального характера защищается в режиме нескольких видов тайн, включая государственную, коммерческую, служебную, банковскую, нотариальную, аудиторскую, адвокатскую, налоговую тайны и тайну страхования. В этой связи определяются составы, защищаемой этими режимами конфиденциальной информации, и их соотношение.

Все перечисленные выше тайны, принимая во внимание объединяющий их объект, рассматриваются как смежные. Порядок придания экономической информации конфиденциального статуса различается. В одних случаях он определяется локальными актами собственника информации, в других - нормативными правовыми актами, относящимися к различным уровням. Обеспечиваемая указанными тайнами защита носит во многом бессистемный характер, так как не определены четкие критерии отнесения информации (содержание, субъекты, носители информации) к тому или иному виду тайн. Кроме того, за нарушение режимов тайн предусматривается различная по степени жесткости юридическая ответственность.

В третьем параграфе определяется содержание информации, защищаемой в режиме налоговой тайны, ее источники.

По мнению автора, налоговую тайну составляет информация о налогоплательщиках и плательщиках сборов, предоставляемая ими самими, налоговыми агентами, органами регистрации и банками налоговым орга-

10

нам, таможенным органам, органам государственных внебюджетных фондов и органам налоговой полиции в соответствии с законодательством о налогах и сборах. Кроме того, к ней относится информация, получаемая этими органами в процессе осуществления налогового контроля, оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности и составляющая их профессиональную тайну, а также передаваемая им в рамках информационного обмена, в том числе международного, контролирующими и правоохранительными органами других стран.

В четвертом параграфе исследуется соотношение налоговой тайны с другими правовыми режимами защиты конфиденциальной экономической информации.

В частности отмечается, что соотношение налоговой тайны с другими режимами защиты конфиденциальной экономической информации различно. Если экономическая информация, составляющая государственную тайну, никак не может перейти в режим налоговой тайны, то другие массивы конфиденциальной экономической информации, составляющие коммерческую, служебную, банковскую и другие тайны, вполне могут оказаться под ее защитой. Например, составляющая банковскую тайну информация о счетах налогоплательщиков, об исполнении их платежных поручений, инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов, а также информация по операциям и счетам субъектов предпринимательской деятельности переходит в режим налоговой тайны после того, как она стала известна налоговым органам

Вторая глава посвящена правовому режиму информации, составляющей налоговую тайну.

В первом параграфе исследуются вопросы документирования налоговозначимой информации, ее ресурсы. Автор предпринимает попытку выяснить, какие объекты материального мира (материальные носители) могут быть использованы для целей документирования информации вообще и налоговозначимой информации в частности. Уточняется, что носителями налоговозначимой информации из общего числа могут являться бумажные и машинные носители.

По мнению автора, бумажные носители, на которых осуществляется составление документов бухгалтерского и налогового учета и отчетности, актов проверок, постановлений, протоколов, требований, решений налоговых органов, являются общепринятыми и наиболее распространенными. На бумажных носителях составляются документы, на которых присутствуют так называемые факсимильные идентификаторы юридического или физического лица, а именно подписи и печати. Магнитные же и электронные носители стали использоваться для целей

11

документирования налоговозначимой информации сравнительно недавно. Автор приходит к выводу, что режим налоговой тайны распространяется на любую информацию о налогоплательщиках независимо от того, на каком материальном носителе она задокументирована и к какой информационной системе относится.

Второй параграф главы затрагивает вопросы правового режима доступа к конфиденциальной налоговой информации.

По общему правилу, установленному ст.ст. 10, 12 Федерального закона № 24-ФЗ, государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными. Пользователи (граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения) обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа, которая, в свою очередь, подразделяется на информацию, составляющую государственную тайну, и конфиденциальную информацию. Информация, защищаемая в режиме налоговой тайны, является одной из разновидностей конфиденциальной экономической информации. Следовательно, доступ к ней должен быть ограничен. Такое ограничение и составляет основу правового режима ее защиты. Сам режим доступа к информации, составляющей налоговую тайну, предложено определить как совокупность правовых положений, обеспечивающих сохранность соответствующих информационных ресурсов.

Правовую основу этого режима составляют положения, закрепленные в ст. 102 НК РФ. В соответствии с ними налоговая тайна не подлежит разглашению налоговыми органами, органами налоговой полиции, органами государственных внебюджетных фондов и таможенными органами, их должностными лицами и привлекаемыми специалистами, экспертами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Поступившие в налоговые органы, органы налоговой полиции, органы государственных внебюджетных фондов или таможенные органы сведения, составляющие налоговую тайну, имеют специальный режим хранения и доступа. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, имеют должностные лица по перечням, определяемым Министерством по налогам и сборам Российской Федерации, органами государственных внебюджетных фондов, Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации и Государственным таможенным комитетом Российской Федерации.

12

При всем многообразии межведомственного информационного обмена он прежде всего подчинен выполнению задач, возлагаемых на те или иные государственные органы, и осуществляется в строгом соответствии с законодательством о защите информации.

Порядок предоставления конфиденциальной информации несколько различается в зависимости от того, какие органы за ней обращаются. Законодательством не предусмотрена возможность предоставления имеющихся в налоговых органах библиотек, архивов, фондов, баз и банков данных, содержащих конфиденциальную информацию, сторонним организациям. Действующее законодательство предусматривает лишь возможность получения конфиденциальной налоговой информации. Такая информация может быть предоставлена таможенным органам, органам государственных внебюджетных фондов и органам налоговой полиции, сотрудники которых сами имеют доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну.

В третьем параграфе исследуются вопросы международного обмена информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства.

Автор считает необходимым рассмотреть регламент международного обмена информацией по вопросам соблюдения налогового законодательства. Это важно потому, что в соответствии со ст. 102 НК РФ налоговую тайну не составляют сведения, предоставляемые налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам). По мнению диссертанта, налоговозначимая информация может быть передана налоговым органам и органам налоговой полиции другими контролирующими и правоохранительными органами в порядке информационного обмена, в том числе и международного. Соответствующие международные соглашения предусматривают различные формы информационного обмена между правоохранительными и контролирующими органами стран участников.

Международный информационный обмен налоговой информацией осуществляется на основе целого ряда разнотипных межгосударственных соглашений, в которых различаются компетентные органы, содержание информации, а также порядок ее предоставления. Однако преимущественно такой информационный обмен осуществляется между органами налоговой полиции и правоохранительными органами иностранных государств в целях борьбы с уклонением от уплаты налогов.

13

В четвертом параграфе рассматривается ответственность за нарушение порядка предоставления налоговозначимой информации и режима налоговой тайны.

Одной из важнейших составляющих режима правовой защиты информации является установление юридической ответственности за нарушение порядка формирования ресурсов налоговозначимой информации и режима налоговой тайны. Исходя из анализа законодательства можно заключить, что за подобные нарушения предусматривается налоговая (финансовая), административная, уголовная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность.

Автор предлагает понимать под разглашением налоговой тайны виновное противоправное, в нарушение режима защиты соответствующей конфиденциальной информации действие (бездействие) должностного лица налогового (таможенного) органа или органа налоговой полиции, в результате которого она стала доступна третьим лицам.