Налоговое право / Ращевская / мн / общее / Герасименко

Глава 1. «Сущность и функции местных налогов и сборов в условиях государственно-правового регулирования рыночной экономики» посвящена рассмотрению теоретических проблем определения юридической сущности местных налогов и сборов, оснований их классификации и принципов построения системы местных налогов и сборов в условиях формирования правового механизма рыночной экономики.

Автором диссертации анализируются проблемы воздействия системы местных налогов и сборов на отношения, возникающие в процессе организации и осуществления хозяйственной деятельности, через механизм государственного регулирования рыночной экономики, к числу элементов которого относятся «налоговая и амортизационная политика».[2]

Учитывая мнения специалистов в области административного, финансового и муниципального права (М.Ю. Ковалевской, А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова, В.И. Гуреева, А.Н. Козырина, Т.С. Масловской), диссертант приходит к выводу о том, что в целях регламентации общественных отношений в сфере налогообложения органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют ряд скоординированных действий, направленных на создание нормативной основы налогового регулирования и реализацию на практике положений законов и подзаконных актов через элементы механизма налогообложения (планирование, регулирование, контроль). Указанные действия, по-существу, составляют содержание налоговой политики.

Вместе с тем, в диссертации подчеркивается, что формирование и реализация налоговой политики осуществляется государством как

14

непосредственно через его структуры - представительные (законодательные), исполнительные и судебные (правоприменительные) органы государственной власти, органы прокуратуры Российской Федерации, так и опосредованно - через использование системы местного самоуправления. Наглядным подтверждением данного вывода может служить положение ст. 132 Конституции РФ, закрепляющее право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы.

Опираясь на нормы налогового права, органы муниципальной власти реализуют налоговую политику, используя ее конкретные инструменты: изменяя налоговые ставки, устанавливая налоговые льготы, поэтому специфика налоговой политики на муниципальном уровне должна определяться с учетом компетенции органов местного самоуправления в налоговой сфере и особенностей нормотворческой деятельности на муниципальном уровне.

На основании полученных выводов в диссертации дается общее определение налоговой политики, а также устанавливается ее специфика на муниципальном уровне.

Рассматривая вопрос о правовой природе местных налогов и сборов, автор, прежде всего, отмечает, что налог (сбор) представляет собой важнейшую экономическую, финансовую и правовую категории.

Анализируя мнения представителей отечественной экономической школы[3], диссертант приходит к выводу о том, что социально-экономическая сущность, внутренне содержание и общественное значение налогов должны раскрываться через их функции.

Однако среди экономистов и юристов отсутствует единое мнение по вопросу о значении и количестве выделяемых функций.[4]Поскольку проявление функциональных особенностей местных налогов (сборов) возможно только в рамках структуры местных финансов[5], то автор полагает, что следует выделить социально-экономические функции, определяющие место и роль местных налогов и сборов в системе государственно-правового регулирования рыночной экономики.

15

Реализуя предоставленные законодательством полномочия по установлению налоговых платежей, органы местного самоуправления одновременно осуществляют деятельность, направленную на стимулирование хозяйственной активности на территории муниципального образования и поддержку инвестиционных проектов, реализация которых соответствует интересам местного сообщества. Исходя из указанных целей, к основным социально-экономическим функциям местных налогов (сборов) следует отнести: а) организационную функцию - обеспечение финансовой самостоятельности системы местного самоуправления; б) функцию императивного воздействия - формирование границ допустимого поведения субъектов хозяйственной деятельности на территории муниципального образования путем отбора и установления отдельных видов местных налогов (сборов) и системы налоговых льгот; в) компенсационную функцию - справедливое распределение доходов между различными группами населения с целью обеспечения социального равновесия на территории муниципального образования.

Данные функции являются производными от общих, основных функций налогов и сборов.

Особое внимание диссертант уделяет вопросу о правовой сущности налога. Это связано с тем, что «точное уяснение содержания категории «налог» способствует правильному и единообразному применению норм законодательства, ограничивающих право частной собственности плательщика»[6], позволяет установить объем полномочий субъектов налогообложения и определить условия наступления финансовой ответственности.

Известные российские юристы рассматривали налоги как «принудительные денежные взносы частных хозяйств», «односторонние экономические пожертвования граждан или подданных», «принудительные сборы постоянного характера».[7]

Современные отечественные правоведы определяют налог как: 1 Обязательный и по юридической форме индивидуально безвозмездный платеж; 2) обязательный взнос, взимаемый государством с физических и юридических лиц; 3) единственно законную (устанавливае-

16

мую законом) форму отчуждения собственности физических и юридических лиц.[8]

Исходя из указанных определений налога как правовой категории, подчеркивающих различные признаки налоговых платежей, учитывая правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации[9] и положения ст. 38 части первой Налогового кодекса РФ, устанавливающей виды объектов налогообложения, автор делает вывод о том, что налог, в том числе и местный-это узаконенная форма изъятия части доходов налогоплательщика, который взимается (уплачивается) в денежной форме.

Вместе с тем, по мнению диссертанта, при установлении правовых особенностей местных налогов и сборов необходимо также учитывать определенный законодательством порядок их установления и взимания.

В связи с этим, представляется целесообразным включить в число правовых признаков местных налогов и сборов требование о полном зачислении поступлений от данных видов местных налогов и сборов в муниципальный бюджет, что позволит решить задачу по формированию доходной части муниципальных бюджетов на базе собственных источников финансовых ресурсов органов местного самоуправления.

На основе анализа общих правовых особенностей налоговых платежей и порядка установления и взимания местных налогов и сборов выделяются признаки, определяющие их правовую природу, что позволит внести изменения в налоговое законодательство, скорректировав соответствующим образом формулировку определения местных налогов и сборов, содержащуюся в п.4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ.

Вместе с тем, в диссертации отмечается, что создание специальной классификации системы местных налогов и сборов, позволяющей

17

распределять налоговые поступления с учетом правовых особенностей их установления и взимания даст возможность сформировать оптимальную систему местного налогообложения.

Объединение налоговых платежей в систему предполагает возможность их классификации, позволяющей лучше уяснить сущность этой категории.[10] В настоящее время разработано большое количество различных классификаций налогов и сборов, в том числе местных налогов и сборов, однако, по мнению автора, разработка специальной классификации местных налогов и сборов позволит своевременно вносить в налоговое законодательство необходимые изменения и дополнения в соответствии с экономическими и правовыми реалиями.

В целях разработки указанной классификации, в диссертации подробно рассматривается существующий порядок нормативного регулирования каждого из пяти видов налоговых платежей, установленных в ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ.

Анализируя нормы налогового законодательства, автор диссертации предлагает принять федеральный закон «О налоге на рекламу», устанавливающий порядок нормативного регулирования налогообложения рекламной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Кроме того, в диссертации содержится подробная классификация местных налогов и сборов в зависимости от особенностей нормативного регулирования порядка их установления и взимания: выделяются основные и вспомогательные местные налоги и сборы; в группу вспомогательных местных налогов и сборов могут входить как общие, так и специфические налоги (сборы).

Основные местные налоги должны устанавливаться законодательными актами Российской Федерации (где могут определяться все элементы налогообложения, в том числе налоговые ставки) и взиматься на всей ее территории. Общие местные налоги могут устанавливаться законодательными актами Российской Федерации, а конкретные ставки этих налогов определяться в соответствующих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; дифференциация этих ставок в установленных пределах и определение налоговых льгот должны относиться к компетенции органов местного самоуправления. Специфические местные налоги и сборы должны устанавливаться и взиматься на основании решений представительных органов местно-

18

го самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, однако их количество должно быть ограничено на уровне федерального законодательства.

Автор диссертации полагает, что эффективное функционирование системы местных налогов и сборов возможно, прежде всего, на основе использования существующих принципов налогообложения. При разработке налоговых законов и построении системы местных налогов и сборов необходимо учитывать основные экономические, юридические и организационные принципы налогообложения, которые можно назвать универсальными принципами построения системы налогов и сборов.

В связи с тем, что система организационных принципов слабо разработана в российской правовой науке, автор диссертационного исследования считает необходимым по примеру ряда российских юристов (А.В.Козырин, М.Б. Разгильдиева, Д.А. Смирнов) объединить организационные и правовые принципы налогообложения, признав организационные принципы налогообложения составной частью системы юридических принципов, и выделить их в качестве системы организационно-правовых принципов построения системы налогов и сборов.

Однако законодательное обеспечение местного налогообложения должно быть основано на наличии собственных организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов, разработанных с учетом функциональных особенностей местных налогов и сборов и специальной классификации их видов.

Подробное исследование отдельных видов налоговых платежей, их функциональных особенностей, а также разработка классификации местных налогов и сборов позволяют выделить группу организационно-правовых принципов построения системы местных налогов и сборов:

1. Принцип оптимальности заключается в том, что в основу формирования системы местных налогов и сборов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях при осуществлении правотворческой (нормотворческой) деятельности должны быть положены следующие критерии: 1) экономическая значимость основных и вспомогательных видов местных налогов и сборов для соответствующей территории; 2) необходимое и достаточное количество видов местных налогов и сборов для самостоятельного финансового обеспечения потребностей населения муниципального образования; 3) предоставление законодательной возможности пополнения перечня основных и

19

вспомогательных видов местных налогов (сборов) за счет введения новых видов налогов, либо за счет исключения некоторых видов налогов (сборов) из числа региональных налоговых платежей.

Как показывает практика налогообложения в Российской Федерации, оптимальное количество налогов, вводимых на территории муниципального образования, не должно превышать 8-10 видов. При увеличении числа налогов значительно затрудняется контрольная деятельность за соблюдением порядка и сроков их уплаты со стороны территориальных органов Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Опираясь на зарубежный опыт построения системы местных налогов и сборов, существующий в ряде стран (США, страны Европейского Союза), автор диссертации полагает, что в целях обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации целесообразно дополнить ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ, увеличив число местных налогов и сборов до указанного количества, за счет региональных налогов: налога на недвижимость, налогов на совокупный доход (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства), налога на имущество организаций, налога на игорный бизнес.

Все вышеперечисленные налоги должны входить в систему местного налогообложения, поскольку именно муниципальные власти будут заинтересованы в наиболее эффективном определении базы данных налогов и могут способствовать ее развитию, осуществляя нормотворческую деятельность и принимая необходимые экономические меры.

2. Принцип стабильности основан на том, что наиболее значимые – (основные) местные налоги и сборы, а также налоговые льготы, санкции и ставки остаются постоянными и неизменными в течение ряда лет.

3. Принцип эффективности состоит в том, что осуществляемые в нормативных правовых актах изменения особого порядка установления и взимания местных налогов (сборов), некоторых их видов и налоговых санкций должны соответствовать основным экономическим и правовым потребностям общества и государства.

Исходя из особенностей нормативного регулирования институтов формирования и защиты системы местного налогообложения, диссертант выявляет правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов: 1) реализация прав органов мест-

20

ного самоуправления в области налогообложения (ч.1 ст. 132 Конституции РФ, пункт 4 ст. 12 и пункт 1 ст. 4 части первой Налогового кодекса РФ); 2) государственный контроль и надзор за нормотворчеством органов местного самоуправления в области налогообложения (ст. 133 Конституции РФ, пункт 3 ст. 6 части первой Налогового кодекса РФ); 3) разработка методологии регионального законотворчества в налоговой сфере (пункт «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, пункт 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ, ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»); 4) совершенствование отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям (ст. 1 части первой Налогового кодекса РФ).

Глава 2 «Правовые способы обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов» посвящена исследованию ряда теоретических и практических проблем, связанных с обеспечением эффективности установления и взимания местных налогов и сборов на основании выявленных способов.

Изучая вопрос о реализации прав органов местного самоуправления в области налогообложения, автор диссертации считает необходимым установить объем компетенции представительных органов местного самоуправления в налоговой сфере. На основе анализа законодательных норм, диссертант обосновывает положение о том, что понятие «установление местных налогов и сборов» употребляется законодателем в двух значениях: в узком смысле - это определение в нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления некоторых элементов налогообложения (пункт 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ), а в широком смысле данное понятие включает в себя: а) выбор из существующего законодательного перечня наиболее экономически значимых для соответствующей территории местных налогов и сборов; б) самостоятельное решение представительного органа местного самоуправления о введении данного налога на территории муниципального образования; в) конкретизацию в нормативном правовом акте положений налогового законодательства - определение существенных элементов налогообложения, установленных налоговым кодексом Российской Федерации. В этом значении указанное понятие употребляется в ч.1 ст. 132 Конституции РФ, в ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в ст. 17 части первой Налогового кодекса РФ.

Муниципальные органы, осуществляя принадлежащие им права в области налогообложения, не только устанавливают, но и вводят в

21

действие конкретные виды местных налогов и сборов, определяя в постановлении или решении точную дату, начиная с которой указанные налоги (сборы) считаются установленными и могут взиматься на территории соответствующего муниципального образования.

В компетенцию представительных органов местного самоуправления также входит организация правового регулирования взимания местных налогов и сборов путем установления в нормативных актах порядка и сроков уплаты.

Вместе с тем, более узкая трактовка понятия «установление местных налогов и сборов» в пункте 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса РФ и наличие в ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ закрытого перечня местных налогов и сборов по-существу лишает представительные органы местного самоуправления значительной части финансовых средств и возможности реализации принадлежащих им прав в налоговой сфере в полном объеме.

Решение данной проблемы автор диссертации видит в разработке и принятии федерального закона о местном налогообложении. Поскольку Налоговым кодексом РФ должны регулироваться общие вопросы налогообложения на муниципальном уровне, то данный федеральный закон может содержать детально проработанный механизм исчисления и уплаты местных налогов и сборов и предусматривать исчерпывающий перечень прав и обязанностей представительных органов местного самоуправления по установлению и взиманию местных налогов и сборов.

Учитывая опыт нормативного регулирования прав муниципальных органов в налоговой сфере, существующий в ряде развитых зарубежных стран, а также в некоторых государствах СНГ, диссертант полагает целесообразным наделить в предлагаемом федеральном законе представительные органы местного самоуправления следующими правами: а) устанавливать ставки не выше предельных по отдельным видам местных налогов и сборов, порядок установления и взимания которых должен регулироваться нормами федерального и регионального законодательства; б) самостоятельно выбирать из установленного перечня и вводить ряд местных налогов и сборов, порядок установления которых относится к компетенции данных органов, определяя плательщиков указанных налогов и существенные элементы налогообложения.

В диссертации также уделяется значительное внимание проблемам обеспечения методологического подхода к организации нормот-

22

ворческого процесса на муниципальном уровне и судебной защиты принадлежащих органам местного самоуправления соответствующих прав в области налогообложения, которые, по мнению автора, следует отнести к основным направлениям обеспечения эффективности реализации прав органов местного самоуправления в налоговой сфере.

Используя досудебный и судебный порядок разрешения споров, население муниципального образования может использовать предоставленные ему возможности для реализации правотворческой инициативы и оказывать активное влияние на формирование налоговой политики на муниципальном уровне.

Право органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать местные налоги и сборы подлежит судебной защите в соответствии со ст. 133 Конституции РФ. Однако отсутствие четкого законодательного регулирования вопросов участия органов местного самоуправления в процессе судопроизводства лишает указанные органы возможности реализовать данное право.

Совершенствование механизма осуществления правосудия требует внесения ряда поправок в законодательные акты, предусматривающих создание благоприятных условий для защиты органами местного самоуправления принадлежащих им прав в налоговой сфере: 1) необходимо дополнить ст. 4 ГПК РСФСР, признав органы местного самоуправления участниками гражданского процесса; 2) следует внести изменение в ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми органы местного самоуправления могут признаваться юридическими лицами на основании данного Федерального закона, а не положений устава муниципального образования; 3) ГПК РСФСР должен содержать четкие предписания в отношении подсудности дел об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления; 4) целесообразно внести дополнение в ст. 11 АПК РФ, позволяющее арбитражным судам разрешать экономические споры, в том числе, и на основании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, положения которых соответствуют нормам законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

В диссертации отмечается, что контрольная деятельность органов судебной системы - Конституционного Суда российской Федерации, арбитражных судов Российской Федерации, судов общей юрисдикции, конституционных (уставных) судов и органов Министерства юстиции Российской Федерации способствует защите прав органов

23

местного самоуправления в области налогообложения, устранению недостатков нормативных правовых актов указанных органов и внесению в них необходимых изменений и дополнений.

Поскольку надзорная деятельность органов прокуратуры за нормотворчеством органов местного самоуправления в налоговой сфере связана, прежде всего, с оспариваем нормативных правовых актов органов местного самоуправления в судах, то в целях активизации данной деятельности, по мнению диссертанта, следует наделить Генерального прокурора Российской Федерации и всех нижестоящих прокуроров правом обращения соответственно в Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации с запросами о проверке конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.

Развитие законодательства о местном налогообложении связано и с разработкой методологии регионального законотворчества в налоговой сфере. Диссертант выделяет цель, разработки методологии регионального законотворчества в налоговой сфере, опираясь на мнения Ю.А. Тихомирова, Г.В. Петровой, Е.С. Шугриной,[11] касающихся различных аспектов правового регулирования системы местных налогов и сборов на региональном уровне.

Автор диссертации полагает, что для установления единых требований к правовым актам на уровне субъектов Федерации необходимо решить ряд задач: 1 использование основных теоретических положений правовой науки и приемов законодательной техники с целью повышения качества законодательных актов и эффективности содержащихся в них норм; 2) усиление влияния органов местного самоуправления на формирование налоговой политики региональных властей путем реализации права законодательной инициативы в представительном органе соответствующего субъекта Российской Федерации; 3) активизация роли общественности в обсуждении налоговых законопроектов и привлечение к их обсуждению представителей органов прокуратуры и организаций различных форм собственности.

Диссертант обосновывает утверждение о том, что региональное законотворчество в налоговой сфере должно опираться на следующие

24

принципы: а) обусловленность положений налогового законодательства экономической ситуацией в данном регионе; б) стабильность налогового законодательства и его соответствие федеральным законам и нормам регионального законодательства об основах местного самоуправления; в) научное обоснование принимаемых законов: представительный орган субъекта Федерации в соответствии с основными правовыми принципами налогообложения определяет необходимость принятия конкретного закона и последствия его введения для формирования единой налоговой политики на территории региона и осуществления финансовой деятельности органами местного самоуправления.

Особое внимание автор диссертации уделяет вопросу совершенствования отраслевых законодательных норм, применяемых к налоговым отношениям. Предложения автора, направленные на внесение необходимых поправок в конституционное и финансовое законодательство - Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п.2 ст. 39), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 7 и ст. 14), Бюджетный кодекс РФ (п.1 ст. 60) представляют собой существенные меры, позволяющие законодательно изменить структуру доходной части муниципальных бюджетов и реорганизовать систему налогового администрирования на муниципальном уровне в целях обеспечения эффективности установления и взимания местных налогов и сборов на уровне федерального законодательства.

Представленное диссертационное исследование заканчивается кратким заключением, в котором изложены выводы и предложения автора, отражающие результаты проведенного исследования.

Предложения, выводы и рекомендации диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:

1. Правовые способы обеспечения эффективности системы местных налогов и сборов // Право и экономика, № 4, 2000; 0,4 п.л.

2. Некоторые правовые проблемы местного налогообложения// Журнал российского права - № 5-6, 2000; 0,5 п.л.

3. Об источниках доходов местных бюджетов// Законодательство и экономика - № 10, 2000; 0,5 п.л.

4. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы (совместно с Г.В. Петровой, Т.В. Конюховой, А.А. Васильевым, А.В. Горевой, И.В. Харсеевой), (раздел 6 - «Защита финансовой системы на уровне местного самоуправления»)// Законодательство и экономика - № 12 ,2001; 0,4 п.л.

[1] Правовые акты: учебно-практическое и справочное пособие/ Авт. Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская - М., 1999. - С. 325

[2] Ноздрачев А.Ф. Административные формы и методы регулирования рыночной экономики//В кн: Право и социально-ориентированная рыночная экономика: материалы всероссийской научно-практической конференции/Отв. ред. Н.П. Макаркин - Саранск, 1998.-С. 67.

[3] См. Бабич A.M., Павлова Л.Н. Финансы - М., 2000. - С. 511; Финансы/Под ред. Л.А. Дробозиной - М, 2000. - С. 156.