книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России

16.2.2.Экологическое лицензирование

ВРоссии отправным инструментом административного регулирования природопользования и хозяйственной деятельности является их лицензирование.

Экологическое лицензирование – предоставление субъектам хозяйствования специальных разрешений, выдаваемых уполномоченными государственными органами и закрепляющих юридическое право на занятие отдельными видами деятельности при заданных экологических ограничениях

иприродно-ресурсных лимитах [10].

Влицензии указываются: цели пользования, срок действия, требования по рациональному использованию и охране природных ресурсов, лимиты использования, нормативы платы и другие условия [4].

Внастоящее время в России существует:

–лицензирование природопользования;

–лицензирование видов хозяйственной деятельности.

В систему лицензирования природопользования входят:

–специальные лицензии, выдаваемые уполномоченными государственными органами, на право пользования (добычи, изъятия, пользования без изъятия) одним видом ресурсов, а также на право выбросов, сбросов

иразмещения отходов. К ним относятся:

–лицензия на недропользование;

–лицензия на водопользование;

–лицензия на землепользование;

–лицензия на лесопользование;

–разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ;

–разрешение на размещение отходов;

–разрешение на отстрел охотничьих животных;

–разрешение на лов рыбы.

–лицензии на комплексное природопользование устанавливают для пред-

приятий экологические требования, ограничения, предельные объемы использования природных ресурсов и загрязнения природной среды.

Под комплексным природопользованием понимается такое использование субъектами хозяйствования природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация одного вида природных ресурсов наносит минимальный ущерб другим компонентам природы, равно как и хозяйственная деятельность предприятия в целом. Лицензия на комплексное природопользование является нормативно-правовым документом, позволяю-

411

щим контролировать масштаб и качество воздействия предприятия на окружающую среду. В отличие от специальных лицензий она не дает права на определенный вид природопользования, а лишь регламентирует условия последнего исходя из природоохранных интересов территории, которые не всегда могут быть учтены при выдаче специальных лицензий.

Лицензирование деятельности в области охраны окружающей среды в России осуществляется на основе соответствующего Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. Положение определяет порядок выдачи:

–лицензий на утилизацию, складирование, перемещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ;

–лицензий на проведение экологической паспортизации;

–лицензий на проведение сертификации;

–лицензий на проведение экологического аудита;

–лицензий на проведение существенных видов деятельности, связанных с работами природоохранного назначения [10].

16.3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

16.3.1. Прогнозирование и планирование природоохранной деятельности и природопользования

Важное место в хозяйственном механизме природопользования отводится прогнозированию и планированию природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическому прогнозированию и планированию.

В России в целях планирования, разработки и осуществления мероприятий по охране окружающей среды Федеральным законом «Об охране окружающей среды» предусматривается разработка федеральных программ в области экологического развития России и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации. Планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды проводятся с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития на основании научных исследований, направленных на решение эколого-экономических проблем страны в целом и ее регионов.

412

В системе эколого-экономического прогнозирования и планирования приоритет принадлежит реализации идеи устойчивого развития. Устойчивое развитие предполагает развитие экономики с учетом решения социальных проблем, сохранения качества окружающей среды, обеспечения международной безопасности (рис. 16.2).

Рис. 16.2. Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности в РФ [10]

Цели и задачи устойчивого развития конкретизируется прежде всего в Национальной программе рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и всесторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована разра-

ботка и реализация государственных научно-технических программ. Главной целью таких программ является обоснование научных и технических решений, обеспечивающих повышение уровня самообеспеченности страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий.

Объектами прогнозирования и планирования являются отдельные природные комплексы и экологические системы. По природным комплексам составляют схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздействия, комплекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения природной среды.

413

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. Территориальные (региональные) программы по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов формируются на уровне республик в составе РФ, краев, областей и городов.

Отраслевое природоохранное прогнозирование и планирование прово-

дится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов [10].

16.3.2.Экологический мониторинг

Всоответствии с Законом «Об охране окружающей среды» мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) – комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов [1].

Схема экологического мониторинга представлена на рис. 16.3. Система экологического мониторинга должна накапливать, система-

тизировать и анализировать информацию: о состоянии окружающей среды;

Рис. 16.3. Блок-схема системы мониторинга

414

о причинах наблюдаемых и вероятных изменений состояния; о допустимости изменений и нагрузок на среду в целом; о существующих резервах биосферы.

В систему экологического мониторинга входят наблюдения за состоянием элементов биосферы, источниками и факторами антропогенного воздействия.

Постановлением Правительства РФ № 1229 от 24 ноября 1993 г. была создана Единая государственная система экологического мониторинга

(ЕГСЭМ). Ее задачами являются:

–разработка программ наблюдения за состоянием окружающей среды на территории РФ, в ее отдельных регионах;

–обеспечение достоверности данных наблюдений и сопоставление их по всей территории РФ;

–организация хранения данных наблюдений, формирование банков данных и их гармонизация с базой данных об экологической ситуации на международном уровне;

–оценка и прогноз состояния окружающей среды, оценка антропогенного воздействия на качество среды обитания человека, здоровье населения, состояние природных ресурсов и экологических систем;

–проведение оперативного контроля, радиационного и химического загрязнения в результате аварий и катастроф; прогнозирование экологической обстановки; оценка экологического ущерба;

–информационное обеспечение юридических и физических лиц о состоянии окружающей среды.

Наиболее мощной базой мониторинга обладает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет),

являющаяся уполномоченным государственным органом в данной сфере. Система гидрометслужбы организует мониторинг атмосферного воздуха, поверхностных вод, суши, морской среды, почв, околоземного космического пространства [4, 9].

16.3.3. Учет природопользования и охраны окружающей среды

Средством государственного регулирования экологической деятельности является учет природных ресурсов в форме государственных кадастров природных ресурсов, текущего учета, балансов природных ресурсов.

415

Государственные кадастры природных ресурсов представляют сис-

тематизированный свод сведений (количественных, качественных и терри- ториально-административных показателей) о естественно-физических, экологических, хозяйственных, экономических характеристиках и правовом статусе природных ресурсов.

Для рационального использования природных ресурсов используют данные кадастров, на их базе определяется денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению и оздоровлению окружающей среды, количество и качество природного ресурса, а также состав и категории природопользователей.

Кадастр отражает характер изменений состояния ресурсов под воздействием природных и антропогенных факторов, рекомендации по рационализации использования ресурсов и необходимым мерам их охраны [10].

Существуют следующие виды государственных кадастров:

–земельный кадастр;

–кадастр месторождений полезных ископаемых;

–промысловый кадастр охотничьих и рыбных ресурсов;

–лесной кадастр;

–кадастр животного мира;

–водный кадастр;

–кадастр особо охраняемых природных территорий;

–кадастр отходов;

–территориальный комплексный кадастр природных ресурсов и объек-

тов [11].

Исходя из установленной в кадастрах ценности может определяться стоимость и покупная цена объектов кадастров, налоговые платежи и льготы по таким платежам, а также размер ущерба, убытков или вреда, нанесенного вследствие нарушения правил пользования этими объектами и требований их охраны.

Не анализируя содержательную часть всех видов государственных кадастров, целесообразно в качестве примеров рассмотреть лишь некоторые из них.

Земельный кадастр. В земельный кадастр включены следующие основные сведения: качественный состав почв, распределение земель по использованию, собственники земли (владельцы, арендаторы, пользователи).

Данные кадастровой оценки земель учитывают при планировании использования земель, распределении по целевому назначению, их предостав-

416

лению или изъятию, при определении платежей за землю, для оценки степени рационального использования земель.

Кадастр месторождения полезных ископаемых включает в себя в себя сведения о ценности каждого месторождения полезных ископаемых, горнотехнические, экономические, экологические условия их разработки.

Водный кадастр. Задачами государственного водного кадастра являются: текущая и перспективная оценка состояния водных объектов с целью планирования использования водных ресурсов, предотвращения истощения водоисточников, восстановления качества воды до нормативного уровня. На основе материалов водного кадастра определяется целевое использование вод, проводится паспортизация водных объектов, изъятие из хозяйственного оборота наиболее ценных, вводятся ограничительные меры по водопользованию с целью охраны водоисточников.

Лесной кадастр. Содержит сведения о правовом режиме лесного фонда, о количественной и качественной оценке состояния лесов, о групповом подразделении и категории лесов по их защищенности, дается экономическая оценка леса.

Сведения лесного кадастра используются для определения экономической и экологической значимости лесов, при выборе сырьевых баз для заготовки древесины, для проведения лесовосстановительных работ, замены малопродуктивных лесов высокопродуктивными лесными угодьями.

Балансовый учет в сфере природопользования ведется в целях вы-

явления и определения масштабов и качественных характеристик природных ресурсов, предназначенных для хозяйственного использования. Учет природных ресурсов, по различным причинам выпадающих из хозяйственного оборота, является забалансовым. В процессе балансового учета составляются балансы недр, включая балансы полезных ископаемых, а также водохозяйственные балансы.

В настоящее время статистика окружающей среды является одним из инструментов управления природоохранной деятельностью и рациональным природопользованием.

Практическую основу статистики окружающей среды составляют годовые формы государственной статистической отчетности, представляемые промышленными предприятиями и организациями, деятельность которых связана с эксплуатацией природных ресурсов, вредным воздействием на окружающую среду и осуществлением природоохранных функций. Основные из них следующие:

417

–«Сведения об охране атмосферного воздуха» (форма № 2-ТП (воз-

дух)). Отражают фактическое количество загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух по их видам; выполнение природоохранных мероприятий по уменьшению выбросов загрязняющих веществ и др.

–«Сведения об использовании воды» (форма № 2-ТП (водхоз)).

Предназначены для учета объема воды, забранной предприятием из природных источников и полученной от других водопользователей; количества сточных вод, сбрасываемых предприятием, и концентрации загрязняющих веществ в сбрасываемых водах; мощности очистных сооружений, числа артезианских скважин и пр.

–«Об образовании, поступлении, использовании и размещении токсичных отходов производства и потребления» (форма № 2-ТП (отходы)).

Эта форма отчетности составляется субъектами хозяйствования, на которых образуются отходы производства и потребления, а также предприятиями и организациями, занимающимися их переработкой.

–«Сведения об инвестициях в основной капитал, направленных на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» (форма № 18-КС). Отражают объем инвестиций в природоохранную деятельность и рациональное природопользование, строительство предприятий или установок по переработке, утилизации и захоронению отходов, организацию заповедников и других природоохранных территорий.

–«Сведения о текущих затратах на охрану природы, экологических

иприродно-ресурсных платежах» (форма № 4-ОС). Включают расходы предприятий на содержание и эксплуатацию основных природоохранных фондов; на мероприятия по восстановлению и сохранению качества окружающей среды; на утилизацию, складирование и транспортировку отходов производства и потребления; на организацию контроля за выбросами (сбросами) вредных веществ и за качественным состоянием природной среды; на научно-исследовательские работы и работы в области экологического образования кадров [10].

16.3.4.Экологический контроль

Всоответствии с Законом «Об охране окружающей среды» контроль

вобласти охраны окружающей среды (экологический контроль) – система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов инормативных документов, вобластиохраныокружающей среды [1].

418

Задачи экологического контроля:

–наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной деятельности человека;

–проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдений требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды [13].

В России экологический контроль подразделяется на следующие уровни: государственный, производственный, муниципальный и общественный контроль [1].

Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ. Проводится в целях обеспечения органами государственной власти исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения экологических требований (в том числе нормативов и нормативных документов), а также обеспечения экологической безопасности. Государственные инспекторы в области окружающей среды обладают широкими правами и полномочиями:

–посещать в целях проверки предприятия и иные организации, объекты хозяйственной деятельности;

–проверять соблюдение нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среде;

–требовать устранения выявленных недостатков, давать указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию объектов;

–привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение природоохранного законодательства;

–принимать решение об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека [1, 10].

Производственный экологический контроль осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения установленных законодательством требований в области охраны окружающей среды. Субъ-

419

екты хозяйственной деятельности обязаны предоставлять в органы исполнительной власти и местного самоуправления сведения об организации и проведении производственного экологического контроля [1].

Вцелях контроля за состоянием окружающей среды на предприятии

ив прилегающей защитной зоне проводятся следующие мероприятия:

–систематическое проведение инструментальных замеров воздуха рабочей зоны;

–лабораторный контроль за выбросами вредных веществ в атмосферу;

–отбор проб и анализ атмосферного воздуха в прилегающей к предприятию селитебной (жилой) зоне;

–отборпроби анализ воздуха над складируемыми токсичными отходами;

–проведение инструментальных замеров сточных вод;

–лабораторный контроль за сбором сточных и ливневых вод;

–проведение инструментальных замеров и контрольных мероприятий по управлению отходами производства;

–проведение инструментальных замеров по физическим факторам (шум, вибрация, освещенность, напряжение электростатического поля и др.), лабораторный контроль и анализ;

–проведение инструментальных замеров и контрольных мероприятий по защите от радиационного воздействия.

Муниципальный экологический контроль осуществляется на терри-

тории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

Общественный экологический контроль осуществляется обществен-

ными организациями, трудовыми коллективами и другими некоммерческими объединениями в соответствии с их уставом, а также гражданами [1].

Общественные инспекторы вправе проводить проверки соблюдения законодательства на предприятиях и организациях с соблюдением ограничений, установленных для организаций с особым режимом секретности. В случае выявления нарушений экологического законодательства они направляют материалы проверок для принятия мер в органы государственного экологического контроля, прокуратуру и другие правоохранительные органы.

Общественные объединения вправе по результатам своих проверок предъявлять в суд исковые требования о приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности, об отмене решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, прекращении или перепрофилировании их деятельности [10].

420