книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России

Рис. 14.2. Экологические правоотношения

361

Предмет экологического права включает отношения:

–по природопользованию;

–по охране окружающей среды;

–по защите экологических прав физических и юридических лиц;

–между государствами, международными организациями по охране окружающей среды от вредных воздействий в интересах всего человечества [22].

14.1.2. Система экологического права

Система экологического права – сложное образование, представляющее собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, играющих определенную роль в сфере регулирования отношений в области охраны окружающей среды [26].

Институт права – совокупность правовых норм, регулирующих однородную группу общественных отношений.

Содержание системы экологического права определяется объективными закономерностями развития законодательства об охране окружающей среды как отрасли. Эти закономерности обусловливают характер размещения норма- тивно-правовых актов по институтам отрасли.

Экологическое право, как любую отрасль, обыкновенно принято разделять на три части: общую, особенную и специальную (рис. 14.3).

Рис. 14.3. Система экологического права

362

Общая часть состоит из эколого-правовых норм, регулирующих экологические отношения, объектом которых является окружающая природная среда в целом. Особенную часть составляют отрасли (подотрасли) экологического права, предметом регулирования составляющих их эколого-правовых норм являются отношения по поводу отдельных природных ресурсов.

Особенная часть имеет поресурсовую структуру. Нормы особенной части предусматривают эколого-правовую защиту атмосферного воздуха, природных объектов и комплексов, а также эколого-правовое обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и экологического обеспечения Вооруженных сил РФ.

Специальная часть экологического права регулирует следующий спектр вопросов: международно-правовая охрана окружающей среды; загрязнение Мирового океана; экология и космос.

14.1.3. Методы и принципы правового регулирования экологических отношений. Принципы экологического права

Принципы правового регулирования – основополагающие начала, выраженные в форме фундаментальных предписаний, на основе которых осуществляется деятельность субъектов общественных отношений [23].

Все принципы правового регулирования можно поделить на общеправовые принципы (конституционные), принципы общей части экологического права и принципы особенной части экологического права.

Правовое регулирование экологических отношений основывается на общеправовых принципах в силу системных связей экологического права с российской правовой системой. Общеправовые принципы закреплены в основном законе – Конституции РФ. Эти нормативы обладают высшей юридической силой. Таковыми являются принципы народовластия, демократизма, гуманизма, справедливости, равноправия, неразрывной связи прав и обязанностей, законности, сочетания убеждения и принуждения [23].

Вместе с тем специфика объектов экологических отношений, представляющих собой одновременно и природные образования и ресурсы – источники удовлетворения экологических потребностей, предопределяет специфические принципы правового регулирования экологических отношений.

К важнейшим из них относятся: недопустимость принятия правовых актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов,

363

а также заключения международных договоров, реализация которых может привести к загрязнению окружающей природной среды, порче, уничтожению природных ресурсов и другим негативным последствиям; научная обоснованность эколого-правовых норм, а также принимаемых решений об осуществлении деятельности, влияющей на состояние природной окружающей среды; приоритет охраны здоровья людей; соблюдение принципов устойчивого развития; привлечение граждан, их общественных объединений к осуществлению экологической деятельности, решению проблем обеспечения экологической безопасности; применение экономических методов регулирования экологических отношений, в том числе в виде установления платы за воздействие на окружающую среду и применении мер экономического стимулирования правомерной деятельности; применения общепризнанных принципов и норм международного права и приоритета международно-правовых норм.

Исходя из принципа народовластия, российский народ осуществляет свою власть в экологических правоотношениях непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть вторая ст. 3 Конституции РФ). Согласно части первой ст. 3 Конституции РФ многонациональный российский народ – единственный источник власти в России и носитель суверенитета [1].

Избранные народом органы власти на местах при отводах и изъятии земель под строительство каких-либо объектов обязаны информировать граждан о предстоящем предоставлении земель, учитывая их мнение посредством проведения местных референдумов, собраний, а также применения иных методов изучения общественного мнения.

Принцип гуманизма состоит в том, что отношения в области охраны окружающей среды, экологического благополучия строятся с учетом интересов не только настоящих, но будущих поколений людей.

Принцип законности предполагает точное выполнение всех нормативных предписаний любым субъектом экологических правоотношений. Соблюдению этого принципа способствует наличие специально уполномоченных для надзора за законностью органов (прокуратур), органов, осуществляющих правосудие (суды, арбитражные суды), принятие особых нормативно-правовых актов (материальных и процессуальных).

Принцип интернационализма объединяет в себе две составляющие: международную и национальную.

Международная составляющая предусматривает сотрудничество разных стран в области охраны окружающей среды. Национальная составляю-

364

щая как элемент принципа интернационализма в экологических правоотношениях отражает внутригосударственное сотрудничество между Федерацией и ее субъектами в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также в обеспечении экологической безопасности. Эти положения закреплены в ст. 72 Конституции РФ.

Успех в деле охраны окружающей среды не возможен без соблюдения на практике принципа единства прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений. Всеобщие права и обязанности в сфере экологических правоотношений прописаны в Конституции РФ. Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). При этом каждый гражданин обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ).

К принципам общей части экологического права относятся следующие: Принцип целевого использования природных объектов. Этот принцип не допускает использование природных объектов не по целевому назначению. Запрещается, например, использовать земли сельскохозяйственного назначе-

ния в иных целях, не связанных с ведением сельского хозяйства.

Принцип приоритета охранительных мероприятий в использовании природных объектов. Любые природные объекты могут быть подвергнуты отрицательному воздействию в результате хозяйственной деятельности человека. При этом обязанность природопользователя – предусмотреть выполнения соответствующих мероприятий, направленных на бережное использование и сохранения природных объектов.

Принцип предосторожности: ограничение распространения технологий и веществ, последствия использования которых недостаточно оценены для здоровья человека и окружающей среды.

Принцип «загрязнитель платит»: плата за загрязнение в размерах, обеспечивающих ликвидацию последствий загрязнений.

Принцип презумпции экологической опасности технологий: пользователи и распространители новых технологий и продуктов предварительно должны доказать их экологическую приемлемость.

Принцип неистощающего использования возобновляемых ресурсов: темпы и масштабы использования пресной воды, плодородных почв, живых природных ресурсов должнысоответствовать темпам ихвозобновления.

365

Принцип минимизации изъятия невозобновляемых природных ресурсов: темпы использования невозобновляемых природных ресурсов должны соответствовать темпам разработки их устойчивой возобновляемой замены.

Принцип учета зарубежного опыта в снижении экологических рисков. К принципам особенной части экологического права относятся:

–приоритет земель сельскохозяйственного назначения;

–приоритет вод питьевого назначения;

–приоритет лесов защитного назначения;

–приоритет условий существования животных в состоянии естественной свободы.

Методы экологического права

Метод – это совокупность специфических приемов и способов воздействия на поведение субъектов экологических правоотношений со стороны государства, применяемые в экологическом праве.

При регулировании экологических отношений применяются различные методы в зависимости от особенностей предмета регулирования.

Объектами экологических отношений являются окружающая природная среда, природные ресурсы, которые являются компонентами природы, выполняющие определенные экофункции. Кроме того, они выполняют и социальные (в широком смысле слова) функции [39]. Это предопределяет особенности использования различных методов при регулировании экологических отношений.

В настоящее время все отрасли российского права оперируют в основном двумя методами правового регулирования, а именно – императивным (административно-правовым) и диспозитивным (гражданско-право-

вым) (рис. 14.4).

В зависимости от регулирования соответствующей отраслью права общественных отношений преобладающим является либо диспозитивный, либо императивный метод.

Административно-правовой способ базируется на неравном положении сторон, которые находятся во властно-подчиненных отношениях.

Гражданско-правовой способ, напротив, основан на равенстве сторон. При этом приоритетными являются экономические инструменты регулирования.

Для экологического права свойственно преобладание императивно ад- министративно-правового воздействия.

Императивный метод правового регулирования представляет собой метод властных предписаний, за нарушение которых следуют установленные

366

Рис. 14.4. Методы экологического права

санкции [25]. Для этого метода характерны отношения власти и подчинения. Участникам правоотношений не представляется выбора вариантов поведения. Особенностью метода является обязательное участие государства в лице специально уполномоченных органов или органа местного самоуправления. Властными полномочиями обладают природоохранительные органы, защищающие интересы природы, общества и гражданина. В Кодексе РФ об административных правонарушениях экологическим нарушениям отведена глава 8; Уголовный Кодекс РФ посвятил экологическим преступлениям главу 26. Например, согласно п. 3 ст. 36. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ проекты хозяйственной и иной деятельности, по которым нет положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается.

Вместе с тем в экологическом праве используется и диспозитивный (гражданско-правовой) метод регулирования, основными чертами которого является равенство сторон (например, при возмещении вреда) [26].

367

В настоящее время в экологическом праве метод начинает получать определенное распространение.

Субъекты имеют право сами регулировать возникшие между ними отношения, выбирая предлагаемые в нормативно-правовом акте варианты поведения. В некоторых случаях законодатель идет по пути предоставления субъектам экологических правоотношений определенной свободы поведения.

Так, согласно п. 3 ст. 23 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7-ФЗприневозможностисоблюдениянормативовдопустимыхвыбросов

исбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы

исбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов, с учетом поэтапногодостиженияустановленныхнормативовдопустимыхвыбросовисбросов.

Как правило, принцип диспозитивности реализуется в форме договора (соглашения), заключаемого сторонами.

Экологическое правовое регулирование предусматривает интеграцию ад- министративно-правового и гражданско-правового методов. Экономические способы регулирования качества окружающей природной среды сочетаются ад- министративно-правовыми средствами воздействияна природопользователя.

Таким образом, метод правового регулирования экологического права можно определить как способ правового воздействия на экологические общественные отношения. Воздействие на экологические отношения осуществляется путем законодательного закрепления элементов экологической системы страны, значимых для правового регулирования, структуры органов управления и круга природопользователей, а также установления четкой регламентации правил природопользования и юридической ответственности за нарушения путем императивного или диспозитивного подхода к установлению правомочий субъектов экологических правоотношений.

14.2. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

14.2.1. Соотношение экологического права и экологического законодательства

Формой закрепления политики государства в сфере охраны природы и рационального природопользования является экологическое законодательство, т.е. совокупность действующих законов и подзаконных нормативных правовых актов, являющихся внешним выражением экологического права.

368

Понятия «экологическое законодательство» и «экологическое право» следует различать. Экологическое законодательство можно рассматривать в узком и в широком смысле. В узком – это совокупность законодательных

ииных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком – к перечисленному добавляется регламентация использования природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка. В отличие от экологического законодательства понятие «экологическое право» включает и иные, помимо системы актов правотворчества, явления и процессы – например, эколого-экономический механизм природопользования, экологическую стандартизацию и сертификацию и пр. [26].

Экологическое законодательство является главным фактором, воздействующим на реализацию экологической политики страны. Закон не охраняет природу (окружающую среду), он защищает только права человека. Вопрос заключается в том, каковы правовые приоритеты общества, государства. В целом это зависит от вклада в качество жизни, которое определяется совокупностью экономических, социальных, экологических факторов. Насколько высок приоритет экологических потребностей, зависит от уровня социально-экономического развития общества, а также от уровня развития общественной морали.

Задачами экологического законодательства России являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной

ииной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Для формирования полной базы природоохранных нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Федерации, ее анализа, систематизации и сопоставления с действующим федеральным природоохранительным законодательством и ведомственными нормативными актами предлагается ежеквартально представлять в Министерство природных ресурсов России тексты изданных и подготавливаемых законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов по вопросам экологии и регулирования использования природных ресур-

сов [26].

369

14.2.2.Понятие и виды источников экологического права

Нормы экологического права закрепляются в нормативно-правовых актах, принимаемых уполномоченными на то органами государственной власти и органами местного самоуправления. В своей совокупности они составляют экологическое законодательство или экологическую нормативноправовую систему. Экологическое законодательство как форма экологического права рассматривается в качестве формализованного источника норм экологического права.

Источники экологического права – это нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы, регулирующие правовые отношения.

Первичными элементами права являются нормы права (рис. 14.5). Под нормой права следует понимать исходящее от государства и определяемое им обязательное правило поведения, которое предоставляет участникам общественных отношений данного вида юридические права и налагает на них юридические обязанности [21].

Источники экологического права можно классифицировать по различным признакам (рис. 14.6):

–по юридической силе;

–по федеральному признаку;

–по способу систематизации;

–по направленности правового регулирования;

–по предмету правового регулирования.

По юридической силе их можно подразделить на законы и подзаконные нормативные правовые акты:

1.Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принятые высшими органами представительной власти Российской Федерации и ее субъектов – Федеральным Собранием РФ и законодательными органами субъектов РФ (закон – это принятый в особом порядке первичный нормативно-правовой акт высшего представительного органа государственной власти, обладающий высшей юридической силой и регулирующий важнейшие общественные отношения).

2.Подзаконные нормативные правовые акты – это принятые компе-

тентными органами или должностными лицами государства на основании

иво исполнение закона правовые акты, содержащие нормы права.

370