книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России

водства в добывающих и обрабатывающих отраслях в период 2005–2008 гг. Распоряжением от 17 ноября 2008 г. № 1663-р были утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период

до 2012 гг.».

В этом документе были выделены четыре основные направления обеспечения экологической безопасности экономического развития и улучшения экологической среды жизни человека.

Первое направление – экология производства – поэтапное сокращение уровней воздействия на окружающую среду всех антропогенных источников.

Целевым ориентиром является снижение удельных уровней воздействия на окружающую среду в 3–7 раз в зависимости от отрасли.

Второе направление – экология человека – создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, его работы и отдыха.

Целевыми показателями реализацииэтого направленияк 2020 г. являются:

–сокращение числа городов с высоким и очень высоким уровнем загрязнения не менее чем в 5 раз;

–сокращение количества жителей, проживающих в неблагоприятных экологических условиях, не менее в 4 раза.

К 2020 г. необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн человек.

Третье направление – экологический бизнес – создание эффективного экологического сектора экономики.

Целевыми показателями прогресса в этом направлении являются pocт рынка экологических товаров и услуг в 5 раз и расширение занятости с 30 тыс. до 300 тыс. рабочих мест.

Четвертое направление – экология природной среды – сохранение и защита природной среды.

Целевыми показателями прогресса в этом направлении должны стать сокращение региональных различий в сети особо охраняемых природных территорий, повышение биопродуктивности природных систем до безопасных уровней, восстановление видового разнообразия.

Обеспечение экологической эффективности экономики является не только особым направлением деятельности бизнеса и экономической политики, но и общей характеристикой инновационного развития экономики, тесно связанной с повышением эффективности ресурсопотребления. В результате повышения технологической и экологической эффективности эко-

321

номики к 2020 г. предполагается снижение уровня экологического воздействия в 2–2,5 раза, что позволит выйти на современные показатели сохранения окружающей среды в развитых европейских странах. При этом уровень экологических издержек (затрат на снижение вредных выбросов, утилизацию отходов и восстановление природной среды) может возрасти до 1–1,5 % ВВП в 2020 г. Для России актуальна задача капитализации ее экологических преимуществ, что должно найти выражение в развитии экологического туризма, продаже чистой воды и др.

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. определяют приоритетные социальноэкономические задачи на среднесрочную перспективу, а также перечень проектов по их решению и являются первым этапом реализации Концепции долгосрочного соци- ально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

12.4.6. Региональные экологические политики в России. Концепция региональной экологической политики на примере Пермского края

Одним из важных условий перехода на путь устойчивого развития для России является создание отлаженной системы «центр – регионы». Экологическая политика государства должна носить стратегический характер для всей страны. В то же время региональные экологические политики должны в качестве приоритетных иметь цели и задачи, соответствующие проблемам своего региона, но не должны противоречить целям и задачам общегосударственной экологической политики [1].

Концепция региональной экологической политики может быть рассмотрена на примере Пермского края – одного из типичных представителей регионов России с развитыми комплексами горнодобывающих, химических, нефтехимических, машиностроительных предприятий, а также мощной лесопромышленной базой и успешно развивающимся в последнее десятилетие аграрным сектором.

Пермский край характеризуется сложным комплексом экологических проблем, обусловленных загрязняющим влиянием крупных промышленных центров, интенсивным использованием природных ресурсов, наличием энерго- и материалоемких производств и устаревших, загрязняющих окружающую среду, технологий [3].

322

На территории Пермского края постоянно отмечаются случаи высокого загрязнения атмосферного воздуха формальдегидом, бенз(а)пиреном, диоксидом азота, хлористым и фтористым водородом, оксидом углерода. Уровень загрязнения поверхностных вод бассейна реки Камы фенолами, нефтепродуктами, соединениями железа, марганца на различных участках водотоков превышает установленные нормативы.

Качество окружающей среды влияет на здоровье населения: отмечается рост заболеваний среди взрослого населения, повышается уровень заболеваемости детей [3].

Предпринимаемые меры по стабилизации и оздоровлению среды обитания как в России, так и в Пермском крае, не привели пока к значительному эффекту. Причина такой ситуации обусловлена долговременными объективными факторами и неэффективным государственным управлением – ослаблением мер государственного экологического контроля, недостаточной регламентацией на уровне РФ экономического механизма охраны окружающей среды, неразвитостью регионального природоохранного законодательства [3].

Вцелях определения основных направлений и принципов деятельности

вобласти охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на территории Пермского края была разработана Концепция экологической политики [13].

Концепция представляла собой проект рамочного правового акта Законодательного собрания, устанавливавшего правоотношения органов государственной власти и местного самоуправления Пермского края по обеспечению реализации долгосрочной экологической политики [13].

Проект концепции экологической политики Пермского края коррелирует с основными положениями международных документов (Рекомендации конференции по охране окружающей среды и развитию, Рио-де-Жанейро, 1992 г. «Повестка дня на XXI век»), нормативными правовыми актами федерального уровня (Конституция РФ, Экологическая доктрина РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.) и краевого уровня (Стратегия социальноэкономического развития Пермской области и проектом концепции промышленной политики) [12, 13].

Проект Концепции обсужден с представителями науки, общественности, территориальными органами государственной власти РФ и органами государственной власти Пермского края.

Разработчики документа пытались решить двуединую задачу: с одной стороны, на основании общего анализа экологической обстановки в крае определить основные стратегические направления неотложных действий по ее

323

оздоровлению, а с другой – предложить в рамках действующего законодательства формы и методы регулирования отношений в области охраны окружающей среды с перспективой выхода на развитие регионального экологического законодательства [12, 13].

Направления неотложных действий по охране окружающей среды предложены исходя из необходимости уменьшения рисков для здоровья населения путем предотвращения или ограничения загрязнения и применения основополагающего принципа экологической политики европейских стран (принцип «наилучших имеющихся технологий») [12, 13].

В Концепции определен порядок осуществления экологической политики: проанализированы действующие способы, формы и методы работы, используемые органами государственной власти в практике работы, и даны предложения по их совершенствованию в рамках полномочий, предоставленных органам государственной власти области международным, федеральным и областным законодательствами. Предложен ряд законов Пермского края, которые необходимо разработать в целях реализации Концепции, даны рекомендации органам местного самоуправления по осуществлению согласованной экологической политики [13].

Развитие и совершенствование инструментов экологической политики Пермского края должно осуществляться по следующим направлениям:

– совершенствование систем управления охраной окружающей среды на региональном уровне – в части развития системы областного экологического контроля;

– разработка региональных финансово-экономических механизмов в области охраны окружающей среды, в том числе экономическое стимулирование политики ресурсо- и энергосбережения, внедрения экологически чистых безотходных и малоотходных технологий, совершенствование механизма гарантированного финансирования природоохранных мероприятий за счет бюджетных и внебюджетных средств;

–создание областной нормативно-правовой базы, направленной на компенсацию вреда окружающей среде, причиненного нарушением природоохранного законодательства;

–регулирование региональных экологических проблем сохранения биологического и ландшафтного разнообразия;

–законодательное закрепление форм участия общественных организаций и граждан в общественном экологическом контроле;

–проведение работ по оценке риска воздействия различных факторов окружающей среды на здоровье человека в целях установления региональных

324

гигиенических нормативов качества окружающей среды с учетом здоровья населения Пермского края;

–реализация в Пермском крае государственной политики «загрязнитель платит» в порядке, предусмотренном федеральным законодательством;

–развитие регионального законодательства в части установления административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

–разработка нормативно-правовой базы, направленной на урегулирование экологических проблем при ликвидации и приватизации предприятий;

–совершенствование нормативно-правовой базы регионального экологического образования;

–создание эффективной системы взаимодействия органов государственной власти Пермского края, органов местного самоуправления и субъектов хозяйственной деятельности, подлежащих федеральному экологическому контролю, по реализации экологической политики Пермского края [13].

В порядке реализации Концепции в Пермском крае проводятся мероприятия по охране окружающей среды, рациональному природопользованию

сцелью снижения антропогенной нагрузки на объекты окружающей среды и население [13, 14, 17].

Экологическая политика в Пермском крае основана на сочетании административных и экономических методов управления. В основе экологической политики Пермского края лежит планирование природоохранной деятельности – один из отработанных в международной практике механизмов управления охраной окружающей среды и природопользования.

На территории края с момента создания региональной природоохранной отрасли (1988 г.) завершено три экологические программы регионального уровня, направленные на оздоровление окружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Только за последние пять лет в охрану окружающей среды вложено за счет всех источников финансирования более 11 млрд руб., что способствовало снижению негативного воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека. Однако ряд проблем в сфере охраны окружающей среды Пермского края еще предстоит решить, в том числе:

–снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха городов;

–снижение уровня загрязнения водных объектов;

–решение проблемы образования и накопления отходов производства и потребления;

–формирование экологической культуры населения Пермского края.

325

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1.О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440.

2.Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р).

3.Концепция экологической политики Пермской области на период до 2010. (одобрена Законодательным собранием Пермской области от 22.04.2004

№1380)

4.Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 гг.)» (утверждена постановлением Правительства РФ от

7 декабря 2001 г. № 860).

5.Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999–2001 гг.

6.Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2003 году».

7.Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2005 году».

8.ГОСТ Р ИСО 14001–98 «Системы управления окружающей средой».

9.Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш. Экономика природопользования: учеб-

ник. – М.: ИНФРА-М, 2004. – 501 с.

10.Экологический менеджмент на промышленных предприятиях: учеб. пособие / Я.И. Вайсман [и др.]; Перм. гос. техн. ун-т. – Пермь, 2006. – 196 с.

11.Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей сре-

ды Российской Федерации в 2005 году» (14.05.2007). – URL: www.mpr.gov.ru

12.Высторобец Е.А., Дупак В.Я. Государственная и региональная эко-

логическая политика (30.05.2007). – URL: www.silverday.ru

13.«Пермские новости» от 30.04.2004. Экология: запреты или стимулы?

(15.05.2007). – URL: www.permnews.ru

14. «Деловое Прикамье» от 28.10.03 В Прикамье появится экологическая политика (18.05.2007). – URL: www.dp.perm.ru

15.Экологический энциклопедический словарь / ред. Р.И. Данилов-Да- нильян [и др.]. – М.: Ноосфера, 1999. – С. 754.

16.Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году».

17.Сайт Министерства природных ресурсов Пермского края (17.04.2010). –

URL: http: //priroda.permkrai.ru/environment-control/

326

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1.Роль РФ в планетарной экологической ситуации. Природоемкость экономики России. Значение России в глобальном экологическом регулировании, сохранении биоразнообразия планеты. Взаимодействие России с глобальной экосистемой.

2.Экологическая ситуация в РФ. Основные экологические проблемы. Основные источники загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов

иземель.

3.Основные направления выхода РФ из социально-экологического кризиса. Сохранение и воспроизводство природно-ресурсного потенциала страны и снижение антропогенной нагрузки на природные комплексы и население. Переход на модель устойчивого развития.

4.Государственная экологическая политика в РФ. Определение и основные источники экологической политики РФ. Экологическая доктрина РФ.

5.Стратегические цели, задачи и принципы государственной экологической политики РФ.

6.Основные направления государственной экологической политики РФ.

7.Характерные черты экологической политики РФ. Федеративная структура экологической политики РФ. Целевой, региональный и отраслевой подходы решения экологических проблем.

8.Целевые программы как способ реализации экологической политики РФ. Классификация и примеры основных экологических целевых программ РФ. Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы Рос-

сии» (2002–2010 гг.).

9.Региональные экологические политики в России. Концепция региональной экологической политики на примере Пермского края.

ГЛАВА 13 ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

ПО РЕАЛИЗАЦИИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

13.1. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ В РФ

Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и на муниципальном уровне (рис. 13.1) [2].

Рис. 13.1. Уровни реализации экологической политики

Вопросы, входящие в компетенцию названных органов, можно подраз-

делять на семь комплексных групп:

1.Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

2.Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.

3.Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4.Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов в окружающей среде. Выдача разрешений на природопользо-

328

вание, выброс, сброс, размещение отходов. Формирование и расходование экологических фондов.

5.Государственный экологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.

6.Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.

7.Международное сотрудничество [1].

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры. Разграничение сферы деятельности их идет по двум на-

правлениям: пространственному и ресурсовому.

Согласно первому, представительные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов всех уровней.

Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительную федеральную собственность. Это определяет объем представленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся соответственно в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдается исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат областным (краевым) органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования. Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах. [1].

329

13.2. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ОБЩЕЙ И СПЕЦИАЛЬНОЙ

КОМПЕТЕНЦИИ В ОБЛАСТИ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы [3].

Органы общей компетенции осуществляют общее управление и координацию во всех сферах деятельности государства, в том числе и в области охраны окружающей среды и природопользования. К органам общей компетенции относятся: Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; администрация субъектов РФ, а также органы местной администрации.

К важнейшим функциям управленческой деятельности Президента РФ, предусмотренным Конституцией, можно отнести:

–определение основных направлений внутренней и внешней экологической политики;

–правовое обеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования;

–организацию системы центральных органов исполнительной власти РФ;

–гарантии соблюдения прав граждан в области природопользования

иохраны окружающей среды;

–обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в области природопользования и охраны окружающей среды.

Управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществляется как непосредственно Президентом РФ, так и структурами в его администрации.

Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим представительным и законодательным органом, осуществляющим законотворческую функцию в экологической сфере путем принятия федеральных конституциональных, федеральных законов, закрепляющих правовые нормы, регламентирующие экологические отношения, принимает решения об объявлении зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды». Кроме того, парламент осуществляет контроль за деятельностью Правительства при форми-

330