книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России
..pdfровании бюджета и контроль за его исполнением, в том числе по статьям, касающимся охраны окружающей среды [3].
Органом исполнительной власти общей компетенции является Правительство Российской Федерации, которое в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации; направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; осуществляет предоставленное ему право законодательной инициативы.
Компетенция Правительства РФ и правительств субъектов РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды определена многими нормативными правовыми актами – как общими, так и экологическими.
Всоответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ имеет следующие полномочия:
– разработка и представление федерального бюджета, обеспечение его исполнения;
– обеспечение проведения в РФ единой государственной политики в области экологии;
– осуществление управления федеральной собственностью на природные ресурсы;
– проведение мер по обеспечению законности, экологических прав и свобод граждан, охране собственности иобщественного порядка.
Всоответствии со ст. 18 Федерального закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ Правительство РФ выполняет следующие функции:
– обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
– принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
– организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию мине- рально-сырьевой базы Российской Федерации;
– координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий [2, 7].
331
Правительство РФ осуществляет деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды как самостоятельно, так и через созданные им структуры.
Система и полномочия федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять регулирование в экологической сфере, закреплены в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» (10), Указом Президента РФ от 12 мая 2004 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
Федеральные органы исполнительной власти подразделяются: на Министерства, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности; федеральные службы, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; федеральные агентства, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, кроме контроля и надзора.
В экологической сфере такими органами являются:
Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприро-
ды), на которое возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ними областях, мониторинге окружающей среды, её загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы) особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
Министерство природных ресурсов и экологии РФ организует и в пределах своей компетенции обеспечивает выполнение обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере его деятельности.
Минприроды РФ осуществляет координацию и контроль подведомственным ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу
332
окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и федерального агентства по природопользованию [15].
Органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления осуществляют регулирование в сфере использования и охраны природных ресурсов, находящихся соответственно в государственной собственности субъектов РФ или муниципальной собственности.
Отдельные полномочия по регулированию использования и охране природных ресурсов, находящихся в государственной федеральной собственности, передаются субъектам РФ с возмещением понесенных по их реализации расходов за счет субвенций из федерального бюджета.
Так, в силу ст. 26 Водного кодекса РФ органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия по предоставлению водных объектов первого пользования на основании договоров водопользования, решений о предоставлений водных объектов в пользование; осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий [28].
Ст. 83 Лесного кодекса РФ предусмотрена передача органами государственной власти субъектов РФ полномочий по разработке и утверждению лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, проведению государственной экспертизы проектов; предоставлению лесных участков лесного фонда в пользование, заключению договоров куплипродажи лесных насаждений и проведению соответствующих аукционов; выдаче разрешений на проведение работ по геологическому изучению недр на землях лесного фонда, организации использования лесов, их охраны, защиты, воспроизводства; ведению государственного лесного реестра; осуществлению лесного контроля и надзора, государственного пожарного надзора в лесах [29].
Предусматривается передача субъектам РФ полномочий по регулированию в сфере использования и охраны животного мира, охотничьих ресурсов, водных биологических ресурсов Федеральными законами «О животном мире», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Деятельность органов общей компетенции в области природопользования и охраны окружающей среды на уровне субъектов РФ включает:
– обеспечение реализации государственной экологической политики;
333
–координацию деятельности министерств и ведомств в данной сфере;
–планирование рационального природопользования и охраны окружающей среды;
–организациюведениякадастровприродныхресурсовнауровнесубъектов;
–осуществление государственного контроля за природопользованием
иохраной окружающей среды и др.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и природопользования определены как Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и отдельными актами экологического законодательства.
Органы специальной компетенции созданы исключительно для ре-
шения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на все отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведом-
ственными [7].
Возглавляет специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти России в области охраны природных ресурсов и окружаю-
щей среды Министерство природных ресурсов и экологии РФ.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 (ред. от 01.03.2010) «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ» на Министерство природных ресурсов и экологии РФ возложены следующие функции:
–комплексное управление природоохранной деятельностью в стране, координация подведомственных ему федеральных служб и агентств;
–организация подготовки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;
–осуществление организации работ по разведению в полувольных условиях объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты;
–осуществление организации работ по государственному учету и государственному мониторингу объектов животного мира;
–проведение анализа реализации государственной экологической политики;
–разработка и реализация мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленных на их развитие;
–разработка предложений по совершенствованию хозяйственного механизма природопользования, экологических нормативов и правил;
334
–осуществление охраны и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, ведение государственного мониторинга и кадастра этих объектов животного мира, а также восстановление их среды обитания;
–осуществление международного сотрудничества в пределах своей компетенции и др. [15].
Министерству природных ресурсов и экологии РФ подведомственны:
–Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);
–Федеральная служба по надзору в сфере природопользовани (Росприроднадзор);
–Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);
–Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) [15].
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
(Росприроднадзор) наделена следующими полномочиями:
осуществляет контроль и надзор:
–в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира ООПТ федерального значения и среды их обитания; организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;
–за геологическим изучением, рациональным использованием охраной недр;
–за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;
–за использованием и охраной водных объектов;
–за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;
–государственный земельный контроль в пределах своихполномочий;
–за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления полномочий РФ в области водных отношений;
–за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, а также в области охраны
ииспользования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам;
335
–за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);
–ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие наокружающую среду ивредное воздействие на атмосферный воздух;
–ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов;
–на ввоз в РФ, вывоз из РФ и транзит через территорию РФ ядовитых веществ;
–утверждаетнормативыобразованияотходовилимитынаихразмещение;
–на выбросы и сбросы загрязняющих везществ в окружающую среду
ина вредные физические воздействия на атмосферный воздух;
–на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ
исодержащей их продукции;
–за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на землях ООПТ федерального значения [14];
выдает лицензии (разрешения):
–на использование объектов животного и растительного мира, занесенных вКрасную книгу РФ, а такженаходящихся на ООПТфедерального значения;
–оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;
–содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо ООПТ федерального значения;
–акклиматизацию новых для фауны РФ объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ;
–ввоз (вывоз) в РФ зоологических коллекций, дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру;
–экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материа-
336
лов; экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения; экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых); экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней изделий из них;
–экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топлив- но-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории РФ, и в пределах континентального шельфа и морской зоны РФ;
–создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море РФ и на континентальном шельфе РФ [14];
осуществляет ведение Красной книги РФ:
–осуществляет охрану водных биологических ресурсов, занесенных Красную книгу РФ, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на ООПТ федерального значения;
–осуществляет согласование введения органами государственно власти субъекта РФ ограничений на использование объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства);
–координирует деятельность органов государственной власти субъектов РФ в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции;
–согласовывает порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемый юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, по объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому контролю [14].
Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет следующие функции:
–владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности;
–государственный мониторинг водных объектов;
–гидрографическое и водохозяйственное районирование территории РФ;
–ведение государственного водного реестра (в том числе государственная регистрация договоров водопользования, решения о предоставлении
337
водных объектов в пользование, переход прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращение договора водопользования);
–ведение государственного регистра гидротехнических сооружений;
–обеспечение мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных ресурсов; разработка и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов;
–территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
–разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по РФ в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам;
–осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод
иликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов РФ;
–осуществление мероприятий по охране водохранилищ и морей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации их последствий;
–предоставление водохранилищ и морей или их отдельных частей в пользование на основании договора водопользования или решений о предоставлении водных объектов впользование;
–установление режимов пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
–реализация мер поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленных на их развитие [9].
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окру-
жающей среды осуществляет:
–государственный надзор за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы на территории РФ;
–лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;
–ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
–государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции);
338
–информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);
–обеспечение выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде;
–обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил РФ,
атакже населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
–обеспечение работы противолавинной службы;
–организацию и обеспечение выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;
–организацию и проведение работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы (защита сельскохозяйственных растений от градобития, регулирование осадков, рассеивание туманов);
–метеорологическое обслуживание гражданской и экспериментальной авиации [18].
Федеральное агентство по недропользованию осуществляет следующие функции:
–ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых;
–ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами;
–рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых;
–выдача, оформление и регистрация лицензий на пользование недрами; внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр,
атакже переоформление лицензий;
–организация государственного геологического изучения недр;
–экспертизы проектов геологического изучения недр;
–проведение геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;
–проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами;
339
–определение конкретного размера ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку;
–проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации
опредоставляемых в пользование участках недр;
–отнесение запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов;
–предоставление в пользование за плату геологической информации
онедрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр;
–выдача заключений об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки и разрешения на осуществление застройки площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений;
–организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами;
–учет поступающих заявок на получение лицензий, информирование
оних органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ;
–принятие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
–принятие решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр;
–внесение представлений органу исполнительной власти субъекта РФ по конкретному размеру ставки регулярного платежа за пользование недрами по каждому участку недр, на пользование которым выдана лицензия [11].
Федеральная служба по экологическому, технологическому и атом-
ному надзору в установленной сфере деятельности наделена следующими полномочиями:
–осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитек- турно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства;
–ведет реестр указанных организаций;
340