книги / Экологическая политика и экологический менеджмент в странах Европейского экономического сообщества и в России

питательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания; пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, научно-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

– размещение в окружающей среде отходов производственной и иной деятельности: пользование недрами для захоронения отходов производства

ипотребления; использование водных объектов для сброса сточных и дренажных вод; выброс вредных (опасных) веществ в атмосферный воздух и др.

Взаимодействие человека и общества регулируется правом природопользования – совокупностью правовых норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов в соответствии с экологическими требованиями по рациональному их использованию, воспроизводству и охране окружающей среды.

Право природопользования – особая форма вещного права, производная от права государственной, муниципальной собственности.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не могут непосредственно осуществлять правомочия по пользованию природными ресурсами. Этим правомочием наделяются природопользователи, которые и являются носителями вещного права – права природопользования.

Объектами природопользования может быть один вид природного ресурса или несколько природных ресурсов. Виды природных ресурсов представлены на рис 15.3.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (от 10 января 2002 г. №7-ФЗ) дает следующие определение понятию «природные ресурсы»: природные ресурсы– компоненты природной среды, природные объекты и природноантропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Природные ресурсы могут предоставляться в пользование для осуществления одного или нескольких видов природопользования (комплексное природопользование).

Субъектами природопользования могут быть граждане РФ, российские юридические лица, а также иностранцы, лица без гражданства, иностранные международные организации в порядке и на условиях, установленных законодательством.

Право природопользования является одним из основных прав граждан

июридических лиц в области охраны окружающей среды.

391

Рис. 15.3. Виды природных ресурсов

Граждане могут быть природопользователями при наличии гражданской правоспособности. Право пользования природными ресурсами является элементом общей правоспособности гражданина, закрепленной в ст. 18 ГК РФ.

Однако дееспособность, или способность граждан реализовать свое право природопользования, имеет некоторые особенности. Можно выделить общую дееспособность, т.е. способность осуществлять общее природопользование, которой обладают все граждане вне зависимости от возраста в пределах и в порядке, установленных законодательством, и специальную дееспособность. Специальная дееспособность характеризуется тем, что она наступает с момента возникновения права на природный ресурс, который определяется датой его регистрации и подтверждается выдачей «Свидетельства о государственной регистрации права на природный ресурс».

Кроме того, наличие специальной дееспособности подтверждается лицензией, на основании которой предоставляется природный ресурс в пользование, договором на пользование природным ресурсом, актом передачи природного ресурса природопользователю. Если природные ресурсы используются для предпринимательской деятельности, то природопользователь

392

должен быть зарегистрирован в качестве предпринимателя без образования юридического лица, а также иметь лицензию на осуществление подлежащего лицензированию вида деятельности.

Аналогичным образом юридические лица обладают, как и граждане, специальной дееспособностью в сфере природопользования. Дееспособность юридических лиц по пользованию природными ресурсами наступает в таком же порядке, как у граждан – с момента возникновения права на природный ресурс, который определяется датой его регистрации и выдачей свидетельства и подтверждается лицензией, договором на природопользование. В учредительных документах государственных и муниципальных унитарных предприятий, некоммерческих организаций право природопользования должно быть закреплено в качестве элемента его уставной правосубъектности [23].

Содержание права природопользования составляют права и обязанности природопользователя, которые закреплены в экологическом законодательстве. Так, права и обязанности недропользователей закреплены в ст. 22 Закона РФ «О недрах». Они имеют право использовать предоставленный участок недр для любой формы предпринимательской или иной деятельности в соответствии с целью, обозначенной в лицензии или в соглашении о разделе продукции; самостоятельно выбирать форму этой деятельности; использовать результаты своей деятельности, в том числе добытое минеральное сырье, в соответствии с лицензией, соглашением о разделе продукции, законодательством.

Недропользователи обязаны: соблюдать требования законодательства, стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; представлять достоверную и полную геологическую информацию, информацию об использовании недр в федеральный, территориальный фонды геологической информации; обеспечивать безопасное ведение работ, соблюдение стандартов (норм, правил) охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий, сооружений от вредного воздействия работ, связанных с пользованием недрами; приводить земельные участки и другие природные ресурсы, нарушенные при пользовании недрами, в состояние, пригодное для дальнейшего использования; сохранять разведочные горные выработки и буровые скважины, которые могут быть использованы при пользовании недрами в иных хозяйственных целях; проводить ликвидацию выработок и скважин, не подлежащих использованию; своевременно вносить плату за пользование недрами.

393

Право природопользования может быть ограничено, приостановлено или запрещено в целях обеспечения основ конституционного строя, обороны страны и безопасности государства, охраны здоровья населения, окружающей природной среды и историко-культурного наследия и законных интересов других лиц в соответствии с законодательством РФ.

Законодательством гарантируется восстановление нарушенного права природопользования, возмещение убытков, причиненных в результате нарушения прав природопользователей.

15.4.2. Виды природопользования

Природопользование может осуществляться в различных формах, различными способами, что предопределяет и дифференциацию правового регулирования отношений природопользования.

Виды природопользования представлены на рис. 15.4. Так, основное значение имеет классификация природопользования по объектам пользования. Здесь выделяют: землепользование (пользование землями), недропользование (пользование недрами), водопользование (пользование водными объектами), лесопользование (пользование лесами и древесно-кустарниковой растительностью), пользование животным миром, пользование природно-заповедными

иприродно-рекреационными ресурсами, пользование ресурсами атмосферы.

Всоответствии с поресурсовым делением природопользования регламентируется правовое регулирование природопользования и их законодательного закрепления.

По способу воздействия на природные ресурсы выделяют общее и специальное природопользования.

Общее природопользование – пользование природным ресурсом без

применения технических средств, устройств, способами, существенно не влияющими на его состояние. Оно носит общедоступный характер и для его осуществления не требуется лицензии или решения уполномоченного на это органа о предоставлении в пользование природного ресурса. Однако общее природопользование должно осуществляться с соблюдением закрепленных в законодательстве правил охраны окружающей среды и иных ограничений.

Право общего природопользования – право свободно, без каких-либо раз-

решений со стороны компетентных государственных органов или физических и юридических лиц, за которыми закреплены природные объекты, находиться на этих объектах и пользоваться ими (например, гулять в лесах, парках, лесопарках, загорать на пляжах, купаться в водоемах).

394

Рис. 15.4. Виды природопользования

В земельном законодательстве прямо не предусматривается общее землепользование, однако в составе земель городов (ст. 76 ЗК) определен такой их вид, как земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах, которые состоят из земель:

–используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы переулки и т.п.);

–служащих для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, пляжи, водоемы и т.п.);

–полигонов для захоронения не утилизированных промышленных отходов или бытовых отходов;

–других земель, служащих для удовлетворения нужд города.

395

Право специального природопользования – пользование природными ресурсами, связанное с удовлетворением экономических интересов общества, юридических и физических лиц, осуществляемое в соответствии с разрешительной системой и требующее выделения отдельных частей природных объектов в обособленное пользование юридическим или физическим лицам.

Специальное природопользование реализуется в формах комплексного природопользования и специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами [26].

Природные ресурсы могут предоставляться в пользование для осуществления одного или нескольких видов природопользования (комплексное природопользование).

Комплексное природопользование – это использование предприятием природоресурсного потенциала территории, включающей совокупность природных ресурсов, объектов, системообразующих факторов и условий (в том числе климатических, геологических, гидрологических и др.) таким образом, что эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность природопользователя оказывает в целом минимально возможное вредное воздействие на окружающую среду [26].

Природопользование может быть временным (срочным) и постоянным (бессрочным). Временное природопользование подразделяется на долгосрочное (от 5 до 49 лет) и краткосрочные (до 5 лет).

Право природопользование может быть первичным и вторичным. Первичное природопользование – пользование природным ресурсом,

полученным у собственника или органа государственной власти, местного самоуправления. Вторичным природопользованием является пользование природным ресурсом, полученным у первичного природопользователя. Возможность передачи ресурсов во вторичное пользование предусматривается законодательством, либо оно допускается с согласия собственника, органа государственной власти, местного самоуправления, предоставившего природный ресурс в пользование. В ряде случаев передача природного ресурса во вторичное пользование недопустима. Так, в силу ст. 31 ЛК РФ запрещена субаренда (передача во вторичное пользование) участков лесного фонда.

396

15.4.3.Основание, порядок возникновения

ипрекращения права природопользования

Право природопользование имеет принципы:

–производность права природопользования от права собственности на природные ресурсы;

–рациональность природопользования;

–экосистемный подход к регулированию природопользования;

–целевой характер природопользования;

–устойчивость природопользования;

–платность специального природопользования [26].

Экологическим законодательством установлена довольно сложная процедура предоставления в пользование (продажи) природных ресурсов, включающая следующие этапы и процедуры:

1-й этап– проведение конкурса или аукциона по предоставлению в пользование (продажи) природного ресурса. При наличии одного претендента допустимо предоставление природного ресурса в пользование (продажа) на основании прямых переговоров;

2-й этап – принятие решения уполномоченным на то органом государственной власти, органом самоуправления о предоставлении в пользование (продаже) природного ресурса по результатам конкурса или аукциона;

3-й этап – выдача лицензии на пользование природным ресурсом или иного правоустанавливающего документа;

4-й этап – заключение договора аренды (пользования) с арендатором (пользователем), договора купли-продажи;

5-й этап – государственная регистрация прав на природные ресурсы и выдача Свидетельств о государственной регистрации;

6-й этап – отвод природного ресурса на местности с обозначением границ и индивидуализация его иным способом в натуре. Отвод природного ресурса оформляется Актом передачи.

Описанная общая процедура предоставления в пользование (продажи) природных ресурсов дифференцируется применительно к отдельным природным ресурсам [23].

Право пользования природными ресурсами прекращается по различным основаниям. Следует выделить общие основания и особенные основания, касающиеся отдельных природных ресурсов.

Общие основания характерны для прекращения права пользования всех природных ресурсов. Такими основаниями являются: истечение срока приро-

397

допользования, прекращение существования юридического лица или смерть гражданина – природопользователя, отказ природопользователя от пользования природным ресурсом, переход в установленном порядке права природопользования другим лицам.

15.5.ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО

15.5.1.Понятие, предмет, структура природоохранительного права

Природоохранительное право – межотраслевой институт экологического права, который составляет правовые нормы, регламентирующие природоохранные отношения, возникающие в связи с охраной окружающей природной среды, природных комплексов и отдельных природных ресурсов.

Природоохранное право состоит из общей и особенной части.

Общую часть природоохранного права составляют правовые нормы, регламентирующие его предмет, а также цели, задачи, принципы правовой регламентации природоохранных отношений, правовой режим объектов природоохранных отношений, право регулирования природоохранных отношений, право граждан на благоприятную окружающую среду, содержание охраны окружающей среды, права и обязанности субъектов природоохранных отношений, ответственность за экологические правонарушения.

Особенную часть природоохранного права составляют институты: правовая охрана земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, особо охраняемых территорий, атмосферного воздуха, являющиеся одновременно институтами отраслей экологического права: земельного, горного, водного, лесного, фаунистического, природно-заповедного, при- родно-рекреационного, атмосферного.

15.5.2. Принципы охраны окружающей природной среды

Принципы охраны окружающей среды провозглашены в ст. 3 ФЗ «Об охранеокружающейсреды» от10 января2002 г. №7-ФЗ[2]:

–соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

–обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

–научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

398

–охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

–ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

–платность природопользованияи возмещение вредаокружающей среде;

–независимость контроля в области охраны окружающей среды;

–презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной

ииной деятельности;

–обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

–обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;

–учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

–приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

–допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

–сохранение биологического разнообразия;

–соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

–ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

–организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

–международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

399

15.5.3. Экологические права и обязанности граждан РФ

Многие специалисты в области экологического права относят вопрос об экологических правах гражданина к одним из ключевых, так как согласно ст. 2 Конституции РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» [26].

Согласно части первой ст. 20 Конституции РФ основным правом каждого человека является право на жизнь. Это право предусмотрено положениями Хартии прав человека, Всемирной декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1958 г., Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Это право закреплено в Стокгольмской декларации, принятой на конференции ООН по охране окружающей среды (1972), и в последующих международных документах.

На этом фундаментальном праве базируются все иные права человека,

втом числе экологические.

ВРоссийском законодательстве экологические права человека впервые были закреплены в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружаю-

щей природной среды», а затем – в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г., и после закреплены в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 11).

К экологическим правам человека относятся:

–право на благоприятную для жизни окружающую среду;

–право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды;

–право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;

–право на использование природной среды (объектов природы, природных ресурсов) для удовлетворения своих потребностей (эстетических, духовных, культурных, экономических и т.д.), или право общего природопользования;

–право на возмещение вреда окружающей среде.

Экологические права человека относятся к группе фундаментальных естественных (неотчуждаемых) прав человека, возникающих с рождением и прекращающихся со смертью индивида, наряду с такими основополагающими правами, как право на жизнь, свободу слова и вероисповедания, личную неприкосновенность, свободу передвижения, выбора места жительства и др. [26].

400