2.6 Выполнение Банком России функции финансового агента правительства
Важнейшей причиной кредитования государства является наличие бюджетного дефицита. Дефицит как явление не относится к разряду чрезвычайных в условиях рыночной экономики.
Источниками финансирования дефицита Федерального бюджета в России могут быть1:
внутренние источники:
кредиты, полученные от кредитных организаций в рублях;
государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;
бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
внешние источники:
государственные займы в инвалюте, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг;
кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций в иностранной валюте.
Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их
первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета2 .
Тот же смысл имеет и статья 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: «Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за
исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете»3.
На практике приобретение ценных бумаг государства Центральным банком при их первичном размещении практически ежегодно предусматривается в законе о Федеральном бюджете.
1Бюджетный Кодекс РФ N 145-ФЗ от 31 июля 1998 г., ст.94
2Бюджетный Кодекс РФ N 145-ФЗ от 31 июля 1998 г., ст.93
3Федеральный закон №86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 г., ст.22
233
Управление дефицитом бюджета подразумевает использование следующих мер:
инвестирование бюджетных средств в наиболее рентабельные отрасли;
сохранение финансирования лишь важнейших социальных программ;
повышение собираемости налогов, сокращение финансовых льгот;
запрещение Центральному банку предоставлять кредиты правительственным структурам без оформления задолженности государственными ценными бумагами;
привлечение в страну иностранного капитала.
Банк России принимает непосредственное участие в мероприятиях по управлению дефицитом Федерального бюджета:
он является финансовым агентом правительства в обслуживании государственного внутреннего долга;
участвует в кассовом исполнении доходной и расходной частей бюджетов всех уровней;
кредитует государство при осуществлении централизованных государственных капвложений на возвратной основе и др.
Основными формами кредитования государства являются:
государственные внутренние и внешние займы;
гарантирование государством кредитов, предоставляемых банками.
Основные виды государственных ценных бумаг:
облигации (средства направляются на пополнение дефицита бюджета, бюджетов внебюджетных фондов или специально оговоренные цели; доход – в виде процентов, выигрышей);
казначейские обязательства (средства – только на пополнение бюджета, доход – только в виде процентов).
Функционирование госкредита ведет к образованию государственного долга.
Организация управления госдолгом различается в разных странах:
США, Франция, Германия, Италия – ДКП осуществляет ЦБ, а вопросы госдолга – в компетенции казначейства (минфина);
Великобритания – и ДКП и госдолг в компетенции минфина.
В России в составе Минфина создан департамент управления государственным долгом. Обслуживание госдолга – это процесс
234
размещения, выплаты доходов и погашения долговых обязательств. Обслуживание государственного внутреннего долга РФ осуществляется Банком России и его учреждениями путем осуществления операций по размещению долговых обязательств; по их погашению и выплате доходов.
Функции Банка России как генерального агента правительства по обслуживанию госдолга осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с эмитентом государственных ценных бумаг (Минфином), на безвозмездной основе.
Оплата услуг агентов по размещению и обслуживанию госдолга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством, за счет средств Федерального бюджета, выделенных на обслуживание госдолга.
В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:
казначейская (специальные органы Минфина являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений);
банковская – функцию организации исполнения бюджетов осуществляет центральный банк (возможен вариант участия коммерческих банков);
смешанная – обслуживание бюджетных счетов как Казначейством, так и центральным банком.
В соответствие с Бюджетным кодексом в России действует казначейское исполнение бюджетов. Казначейской системе в России около 180 лет. Современное ее строительство началось с 1992 г.
Органы Федерального Казначейства являются агентами государства на территориях РФ с правом сбора доходов и расходования бюджетных средств.
В соответствие с Бюджетным кодексом Банк России как орган денежно-кредитного регулирования является участником бюджетного процесса.
К бюджетным полномочиям Банка России относятся следующие:
разработка совместно с Правительством единой государственной денежно-кредитной политики;
обслуживание счетов бюджетов; в случае отсутствия учреждений Банка России – коммерческие банки;
осуществление функций генерального агента по государственным ценным бумагам.
235
Банк России является неотъемлемым элементом в системе исполнения бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Денежные средства считаются зачисленными в бюджет с момента совершения банковской операции по зачислению денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет (УФК).
Задачи департамента по организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов ЦБ РФ:
организация методологической работы в банковской системе по учету средств бюджетов;
взаимодействие с Минфином, внебюджетными фондами, бюджетами всех уровней по вопросам исполнения бюджетов;
организация кассового исполнения Федерального бюджета и составление кассовой отчетности;
разработка предложений по совершенствованию взаимоотношений Банка России с бюджетами всех уровней и внебюджетными фондами.
Функции территориальных учреждений Банка России 1
контроль за обслуживанием РКЦ счетов по учету доходов и средств бюджета;
контроль за составлением РКЦ и коммерческими банками отчетности по кассовому исполнению бюджета;
составление и предоставление в Банк России подобной отчетности
вцелом по региону;
оказание содействия государственным органам при реализации
ими функций в сфере организации, осуществления и контроля за исполнением бюджетов;
контроль за правильностью совершения операций по счетам Федерального бюджета в период завершения бюджетного периода;
контроль за перечислением поступивших доходов на финансирование расходов.
Роль Федерального Казначейства и Банка России в процессе кассового исполнения бюджетов может быть охарактеризована следующим образом:
1Положение Банка России №46-П «О территориальных учреждениях Банка России» от
29.07.98г.
236
Центральный банк РФ: ведение единого счета Федерального Казначейства (функция зачисления, выдачи и хранения бюджетных средств):
Федеральное Казначейство: операции по сбору доходов в бюджеты и расходованию бюджетных средств (функция учета,
распределения бюджетных средств и осуществления платежей). Бюджетные полномочия коммерческих банков1 :
осуществление операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе;
обслуживание счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России.
Коммерческие банки получают право обслуживать счета бюджетов на конкурсной основе.
Взаимоотношения учреждений Банка России с органами Федерального Казначейства, операции по расчетному и кассовому обслуживанию счетов казначейства осуществляются в соответствии с указанием Банка России №1459-У3.
Учреждения Банка России несут ответственность за своевременное и правильное списание и зачисление средств на основании расчетноплатежных документов по этим счетам в пределах остатка средств на них. Они не отвечают по обязательствам казначейства, а также за несвоевременное отражение денежных средств органами Федерального Казначейства по счетам распорядителей бюджетных средств. Контроль за порядком ведения кассовых операций распорядителей бюджетных средств возложен на органы Федерального Казначейства.
В условиях казначейского исполнения бюджета Банк России не является органом, ответственным за целевое использование бюджетных средств. В процессе выполнения своей функции по надзору за кредитными
организациями он осуществляет контроль правильности выполнения ими
1 Бюджетный Кодекс РФ. N 145-ФЗ от 31 июля 1998 г, ст. 156
3 Указание Банка России N 1459-У «Об открытии органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам, осуществляющим кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, включая органы Федерального казначейства, счетов для учета средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, полученных учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в учреждениях Банка России или кредитных организациях (филиалах)» от 28 июня 2004 г.
237