книги / Местное самоуправление в современном обществе

Таблица 1

Группы участников конкурса МР и ГО Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей управленческой деятельности

Уполномоченным по организации конкурса выступает краевое Министерство территориального развития. В состав конкурсной комиссии, определяющей победителей, входят представители исполнительных органов края, аппарата правительства, администрации губернатора и общественных организаций. В Постановлении № 346 указывается, что члены конкурсной комиссии вправе не пояснять свои решения муниципалитетам, что, по сути, лишает ОМСУ возможности оспорить итоги конкурса.

Если первые редакции Постановления № 346 предполагали аналогичные существовавшим при экс-губернаторе О.А. Чиркунове направления расходования денежного вознаграждения – не

301

менее 70 % на социально-экономическое развитие МО, не более 30 % на поощрение ОМСУ, то в результате внесения поправок в 2015 году все призовые выплаты сосредоточиваются в руках представителей местной команды – глав МР и ГО, глав поселений, муниципальных служащих МР и ГО. Руководители местных команд самостоятельно принимают решения о том, направлять или нет краевой трансферт на развитие МО. Тем самым повышаются личные стимулы участия первых лиц муниципалитетов в региональном конкурсе, значимость их «цены вопроса» – выигрыша или победы. При этом нужно иметь в виду, что общий объем средств, заложенный в региональном бюджете на проведение конкурса МО, не должен снижаться, иначе уменьшается значимость нормы о свободном распределении выигрыша ОМСУ.

В Постановлении №346-п утверждена следующая пропорция распределения средств между группами МО: на 1-ю группу приходится 40 % от общего бюджета конкурса (2 призовых места), на 2-ю группу – 35 % (3 призовых места), на 3-ю группу – 25 % (3 призовых места).

Что касается действующих на сегодня показателях оценки МО, то они существенно отличаются от прежних. Региональные власти отходят от прежней структуры показателей в соответствии с функционально-целевыми блоками, а также каждому из показателей присваивают «вес» (долю) в общем рейтинге показателей. Нововведением для МО (вызвавшим повсеместное неприятие со стороны муниципалов) стало включение показателя «Общественная оценка деятельности глав муниципальных районов и городских округов Пермского края», на который приходится 20 % от общей «стоимости». Появление данного показателя в региональных конкурсах обусловлено принятием Правительством РФ в 2012 году в соответствии с Указом Президента РФ № 607 Методических рекомендаций о выделении из региональных бюджетов грантов в целях поощрения лучших муниципальных управленческих практик. Общественная оценка деятельности глав является одним из пунктов федерального переч-

302

ня показателей эффективности деятельности ОМСУ. Определение общественной оценки осуществляется властями Пермского края (администрацией губернатора) на основе результатов опросов внешних6 и внутренних7 экспертов и количественных опросов общественного мнения. Объектом оценки жителями деятельности ОМСУ является политическая стабильность на территории. Таким образом, в методику определения лучших муниципалитетов Пермского края был введен политический показатель, характеризующий взаимоотношения жителей и местной власти.

Необходимо отметить, что значительное место в показателях оценки регионом лучших МО отводится результатам выполнения соглашений о взаимодействии между правительством края и МР (ГО). Так, на показатель «Оценка доли выполненных показателей соглашений…» приходится 50 % от общего рейтинга. Как видим, если в период губернаторства О.А. Чиркунова данные соглашения вообще не упоминались в описании условий конкурса (Постановление № 664-п), хотя и представляли (по словам муниципалов) неформальные практики во взаимодействиях региона и муниципалитетов по вопросу реализации конкурса, то согласно Постановлению № 346-п соглашения выводятся на первый план в оценке деятельности ОМСУ. Прежде всего это связано с инициативами федеральной власти. Согласно п.5 вышеуказанных Методических рекомендаций Правительства РФ, принятых в соответствии с Указом Президента РФ в 2012 году, допускается выделение региональных грантов на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами МСУ, заключенных в целях содействия повышению эффективности муниципального управления. Кроме

6Руководители исполнительных органов государственной власти Пермского края.

7Депутаты местных легислатур, главы поселений, входящих в МР, руководители предприятий и бюджетных учреждений, лидеры местных отделений политических партий, руководители общественных организаций, СМИ и ТОС.

303

того, Центр рекомендует региональным властям в качестве предмета соглашений перечень определенных показателей.

В приложении 3 к Постановлению правительства Пермского края № 346-п раскрываются установленные в соглашениях показатели социально-экономического развития территорий, результаты выполнения которых учитываются при подведении итогов конкурса. Все показатели объединены в 6 групп: социальная

иэкономическая политика, природопользование и инфраструкту-

ра, территориальное развитие, общественная безопасность, управление имуществом и земельные отношения8. Анализ данных показателей вызывает вопросы по поводу объективности отнесения некоторых из них к задачам ОМСУ (к примеру, общий коэффициент смертности, охват населения профилактическими медицинскими осмотрами в целях выявления туберкулеза и т.п.).

Помимо общественной оценки деятельности глав и показателей по соглашениям в критерии оценки МО также включены такие показатели, как: «Оценка качества управления муниципальными финансами» – 7 %; «Оценка доли граждан, удовлетворенных качеством предоставления муниципальных услуг»

и«Оценка информационной открытости МО» – по 4 %; «Оценка объема ввода жилья в расчете на 1 жителя» – 1 %; «Количество зарегистрированных субъектов малого и среднего предпринимательства» –0,5 % и др. Они имеют относительно малый «вес» в общей «стоимости».

Интересным представляется проанализировать состав победителей ежегодных конкурсов МР и ГО на достижение наи-

более результативных значений показателей социально-

8 К примеру, в блоке «Социальная политика» присутствуют такие показатели оценки МО, как общий коэффициент смертности, диспансеризация определенных групп населения, доля детей, охваченных различными формами оздоровления и отдыха, доля выпускников, не получивших аттестат о среднем общем образовании, численность учащихся, приходящихся на одного учителя в муниципальных дневных общеобразовательных учреждениях, доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом, количество отравлений этанолом и т.п.

304

экономического развития (согласно прежнему Постановлению № 664-п) и управленческой деятельности (согласно действующему Постановлению № 346-п); сравнить в динамике общий объем средств, направляемых из вышестоящих бюджетов в бюджеты муниципалитетов-призеров. Средства, перечисляемые МО-победителям, представляют собой так называемые иные межбюджетные трансферты (далее – иные МБТ). В табл. 2 представлены в динамике общие объемы регионального трансферта на премирование муниципалитетов.

Таблица 2

Общий объем иных МБТ, распределяемых между МО Пермского края на основе результатов конкурса, тыс. руб.9

Как видно из табл. 2, в 2010, 2012 и 2013 годах объем иных МБТ, распределяемый между МО по результатам конкурса, был наибольшим. Это связано с дополнительными перечислениями субъектам РФ в целях содействия достижению и поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности ОМСУ федеральных грантов, что вызвало повышение общего объема денежных вознаграждений лучших МО в этот период. Более чем в четыре раза уменьшились поступления в местные бюджеты в 2015 году10. Политика региональной власти по снижению объемов иных МБТ в рамках реализации конкурса вызвана, кроме прочего, нарастающим дефицитом бюджета Пермского края в условиях экономического кризиса.

9Составлено автором на основе данных бюджетной статистики архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края.

10С этого времени приостанавливается действие региональной нормы

онеобходимости расходования иных МБТ на вопросы развития МО, все средства поступают на поощрение ОМСУ.

305

Лидером по числу побед в ежегодных конкурсах среди МР и ГО Пермского края стал Пермский муниципальный район. Заметим, его глава А.П. Кузнецов возглавляет Совет муниципальных образований Пермского края. Общий выигрыш Пермского района за победы в конкурсе на протяжении 2009–2015 годов составил более 37 млн рублей. Также традиционными победителями в Прикамье (шесть раз за исследуемый период) являются Добрянский, Кунгурский, Суксунский районы, городские округа Соликамск и ЗАТО «Звездный». Административный центр Пермского края город Пермь за четыре победы в 2010, 2012– 2014 годах «заработал» 13,8 млн рублей. Наименьшее число побед зафиксировано в Еловском районе (2010 год – 356,70 рублей), по два выйгрыша – в Краснокамском, Уинском, Кизеловском, Чердынском, Косинском районах.

Помимо Конкурса МР и ГО в Пермском крае с 2013 года проводится конкурс на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение Пермского края» (Постановле-

ние правительства от 13 сентября 2012 г. № 858-п). Механизм организации данного конкурса сходен с порядком проведения Правительством РФ одноименного всероссийского конкурса. Аналогичными являются цель – повышение активности местных властей в решении вопросов благоустроенности территорий и ЖКХ, а также направления расходования денежного вознаграждения (не менее 90 % – на развитие ЖКХ и повышение благоустроенности; не более 10 % – поощрение глав МО). Все участники краевого конкурса объединены в 5 групп: 1) городские округа; 2) городские поселения; 3) сельские поселения с численностью от 5 тысяч человек; 4) сельские поселения – от 3 до 5 тысяч человек; 5) сельские поселения – до 3 тысяч человек. Министерство территориального развития Пермского края как уполномоченный орган объявляет дату начала конкурса. Оценка МО производится конкурсной комиссией (формируется из представителей исполнительной власти и аппарата правительства Пермского края, а также представителей общественных объеди-

306

нений) до 15 февраля. Показатели оценки МО объединены по различным направлениям, как то: наличие градостроительной документации, муниципальных программ в жилищной сфере, обеспеченность детскими игровыми площадками, размещение и содержание наружной рекламы, энергосбережение и повышение энергетической эффективности и т.д.

В рамках конкурса из регионального бюджета на премирование МО ежегодно выделялось 3 млн рублей. К примеру, одерживавшее победу на протяжении всех трех лет существования конкурса Полазненское сельское поселение (Добрянский МР) получало из регионального бюджета по 345 тысяч рублей ежегодно. Также «традиционными» призерами из ГО являются Пермь (общий выигрыш за три года составил 510 тысяч рублей), Березники, ЗАТО «Звездный». Помимо этого отдельно награждались ОМСУ Хохловского сельского поселения за участие во всероссийском конкурсе на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение)». Результаты конкурса представлены в табл. 3.

Заметим, по своей сути конкурсы, проводимые краевым правительством, представляют собой добровольное участие муниципалитетов в получении регионального ресурса. Однако, по замечаниям представителей поселений, вышестоящие районные власти периодически оказывают воздействие на решение ОМСУ по поводу участия в конкурсе. «Попробуй, откажись от уча-

стия. Район скажет: «Не хочешь – не работай», – рассказывает представитель ОМСУ одного из сельских поселений Пермского края.

Помимо регионального правительства межмуниципальные соревнования организуются Законодательным собранием Пермского края. С 2012 года вступило в силу Постановление краевого парламента № 2724 «О конкурсах представительных органов муниципальных районов и городских округов Пермского края». Данное Постановление определяет порядок проведения конкурсов по двумнаправлениям: налучшуюорганизацию работыместных

307

Таблица 3

Распределение иных МБТ между победителями конкурса на звание «Самое благоустроенное городское (сельское)

поселение Пермского края, тыс. рублей11

представительных органов и на лучшую организацию работы молодежных парламентов. Первый направлен на повышение эффективности работы муниципальных легислатур. В связи с этим критерии оценки включают: 1) наличие в МО необходимой правовой базы, регламентирующей деятельность представительного органа и молодежного парламента, организация мероприятий по повышению квалификации местных депутатов, функционирование совета представительных органов поселений в МР и т.п.; 2) создание сис-

11 Составлено автором на основе данных бюджетной статистики архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края.

308

темы обратной связи с населением; 3) наличие стратегических правовых актов по вопросам территориального и социальноэкономического развития муниципалитета; 4) коэффициенты роста доходов местного бюджета, а также роста числа субъектов малого и среднего предпринимательства (что аналогично условиям конкурсовправительстваПермскогокрая) идр.

В отличие от порядка проведения конкурсов регионального правительства механизм данного конкурса предполагает четкие сроки его проведения. Конкурс объявляется до 15 февраля, заявки МО вносятся до 15 марта, итоги конкурса утверждаются не позднее 15 июля.

Оценка работы местных предстательных органов производится в разрезе двух групп – МР (3 призовых места) и ГО (1 победитель). Не менее 70 % денежной премии направляется на ма- териально-техническое развитие представительного органа, остальное – на поощрение депутатов, муниципальных служащих, обеспечивающих деятельность местной легислатуры, а также аудиторов КСП, внесших большой личный вклад в достижение показателей. Результаты конкурса представлены в табл. 4.

Таблица 4

Распределение иных МБТ между победителями конкурса представительных органов МР и ГО Пермского края, тыс. руб.12

12 Составлено автором на основе данных бюджетной статистики архива Управления аналитической и законотворческой деятельности аппарата Законодательного собрания Пермского края.

309

***

В настоящее время на территории России принято и действует большое количество региональных нормативно-правовых актов, регулирующих порядок проведения конкурсов на выявление лучших практик муниципального управления, конечным итогом которых является предоставление победителю грантов из вышестоящих бюджетов. В Пермском крае с момента начала реализации реформы МСУ реализуются три подобных конкурса. Наиболее масштабным по числу участников и объемам денежных вознаграждений является конкурс МР и ГО Пермского края по достижению наиболее результативных значений показателей управленческой деятельности. Поселенческий уровень МСУ затрагивает региональный конкурс на звание «Самое благоустроенное городское (сельское) поселение Пермского края» (в котором также могут участвовать городские округа). Наконец, третий конкурс проводится региональным парламентом и нацелен на выявление лучшей организации работы местного представительного органа. Правила организации данных конкурсов

вПермском крае вписываются в федеральный тренд всероссийских конкурсов на лучшие МО и рекомендации Центра субъектам РФ в части критериев оценки эффективности деятельности ОМСУ. В связи с этим можно предположить, что появление на уровне Федерации в 2016 году нового всероссийского конкурса на лучшую муниципальную практику приведет к запуску в ближайшее время аналогичного конкурса на уровне субъектов РФ,

втом числе в Пермском крае.

Как показывают результаты исследования, одна из основных целей проведения региональными властями Прикамья межмуниципальных соревнований – контроль за реализацией региональной политики на местах. Показатели оценки МО, во-первых, соотносятся с показателями, включенными в соглашения о взаимодействии между муниципалитетом и регионом, в которых устанавливается некая планка достижений местных властей по

310