книги / Местное самоуправление в современном обществе

значимости источником являются собственные средства предприятий коммунального сектора, прежде всего, амортизационные отчисления, на которые приходится не более 35 % средств. Это собственно тарифная выручка. Заемные средства, включающие ресурсы частного сектора, не превышают 11 %.

При этом физическое состояние инфраструктуры продолжает стремительно ухудшаться. За последние 10 лет такой показатель, как доля сетей, нуждающихся в замене, увеличился в сетях водоснабжения на 26,5 %, в сетях водоотведения на 41,4 %, в сетях теплоснабжения на 16 %4. В 2014 году финансовый результат от деятельности организаций жилищно-коммунального хозяйства России составил 33,3 млрд рублей убытков, что только подтверждает негативную динамику последних дет. Наиболее тяжелая ситуация сохраняется в секторе централизованного теплоснабжения, а также водоснабжения и водоотведения. В среднесрочной перспективе в случае сохранения негативной ситуации в экономике бюджетные инвестиции перестанут поддерживать «на плаву» коммунальный сектор. Ресурсов предприятий коммунального сектора недостаточно для его модернизации в связи со слабой адаптацией к рыночным условиям хозяйствования, затратными принципами хозяйствования, политизированностью принимаемых решений. Рост тарифов на коммунальные услуги в последние годы существенно ниже уровня инфляции, что усугубляет финансовое положение предприятий сектора.

Необходимость предоставления населению качественных и доступных коммунальных услуг, физический и моральный износ основных фондов, невозможность и нецелесообразность наращивания бюджетных инвестиций определяют необходимость создания условий по улучшению инвестиционного климата в коммунальном секторе. В настоящий момент низкая инвестиционная привлекательность отрасли обусловлена, прежде

4 Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики (Форма 22-ЖКХ сводная) [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/, свободный (дата обращения: 04.11.2016).

201

всего, высокими рисками прогнозируемости доходов будущих периодов, что напрямую связано с вопросами установления долгосрочных тарифов. В то же время существующая неэффективность деятельности предприятий коммунального комплекса формирует значительный инвестиционный потенциал. Выходом для модернизации и дальнейшего развития коммунального сектора являются повышение его инвестиционной привлекательности и расширение возможностей привлечения частных инвестиций. Государство разработало специальный правовой механизм – передачу систем коммунальной инфраструктуры в концессию. За последнее время было произведено совершенствование концессионного законодательства, приняты дополнительные меры по понуждению региональных и муниципальных органов власти к передаче систем коммунальной инфраструктуру в концессию.

В результате всех принятых мер увеличилось количество конкурсов на право заключения концессионных соглашений. Так, с 2011 года на территории России было проведено 664 подобных конкурса5. При этом 63,3 % конкурсов были объявлены в период с июля 2014 по июнь 2016 года. В то же время концессионные соглашения по итогам проведения данных конкурсов были заключены менее чем в 40 % случаев. Оставшиеся конкурсы были объявлены несостоявшимися по причине отсутствия заявок. В результате объем частных инвестиций в сектор значительно не увеличился.

Такая ситуация стала следствием низкого качества подготовки конкурсной документации, плохой проработанности проектов в силу отсутствия достаточных ресурсов у органов власти (компетенций, финансовых ресурсов, времени), несовершенства тарифного регулирования и мер государственной поддержки, а также наличия недостатков концессионного законодательства, снижающих инвестиционную привлекательность отрасли.

5 URL: minstroyrf.ru/press/kolichestvo-kontsessiy-v-zhkkh-uvelichilos-v-5-raz/ (дата обращения: 04.11.2016).

202

2. Анализ практики

Рассмотрим на нескольких примерах практику заключения концессионных соглашений в коммунальном секторе в сравнении с аналогичной международной практикой. Первый случай – концессионное соглашение в г. Лангепасе Ханты-Мансийского автономного округа – типичный пример так называемой эксплуатационной концессии, где соглашение практически не содержит инве-

в Вязниковском районе Владимирской области – редкий случай концессии, которая была профинансирована банковским сектором. Поэтому важно понять, что обеспечило такой позитивный результат. И третий пример из международной практики – аренда системы теплоснабжения в г. Вильнюсе.

Цель анализа – обобщить, какие условия необходимо обеспечить в рамках договоров государственно-частного партнерства для формирования инвестиционной привлекательности таких соглашений, а значит реальной модернизации коммунальной инфраструктуры.

2.1. Концессионное соглашение на систему теплоснабжения в г. Лангепасе

ООО «КонцессКом» и муниципальное образованиегородской округ город Лангепас (Ханты-Мансийский автономный округ), влице администрации города Лангепаса, 2 октября 2015 года заключили концессионное соглашение в отношении объектов теплоснабжения сроком до 31 декабря 2045 года (срок действия соглашения 30 лет). «КонцессКом» в Лангепасе начал работу по предоставлению услуг теплоснабжения с 1 января 2016 года6. По

6 Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов – «Конкурсная документация на право заключение концессии на систему теплоснабжения г. Лангепаса Ханты-Мансийского автономного округа» [Электронный ресурс]. URL: http://torgi.gov.ru/, свободный

(дата обращения: 20.12.2016).

203

условиям соглашения концессионер обязуется за свой счет обеспечить проектирование, создание, реконструкцию и ввод в эксплуатацию недвижимого и технологически связанного с ним движимого имущества. На момент заключения концессионного соглашения выработка, передача и распределение тепловой энергии и горячей воды потребителям города Лангепаса производятся посредством 5 муниципальных котельных, по инженерным сетям протяженностью 106,3 кмтепловыхсетейи65,7 кмсетейГВС.

Рассмотрим, как отражаются позиции обеспечения инвестиционной привлекательности в концессионном соглашении. Ключевой фактор инвестиционной привлекательности – прогнозируемость будущих доходов для финансового моделирования инвестиционного процесса. Текущее концессионное законодательство определяет, что для выбора победителя конкурса конкурсная документация и предложения конкурсантов должны содержать значения долгосрочных параметров тарифного регулирования на каждый год выполнения концессионного соглашения. Для метода индексации такими параметрами являются операционные издержки, индекс эффективности операционных расходов, норма прибыли. В конкурсной документации представлены только индексы эффективности операционных расходов. Кроме того, для расчета критерия конкурса, по которому определяется победитель, конкурсная документация должна содержать прогнозные значения инфляции на период концессионного соглашения (для расчета тарифов по долгосрочным параметрам в ценах соответствующих лет с целью определения валовой выручки), а также значения коэффициентов дисконтирования (для приведения валовой выручки к сопоставимым значениям, к одному временному периоду). Этой информации в конкурсной документации обнаружить не удалось.

Следует отметить, что по условиям соглашения подразумевается плата концедента, но формулировка, предусматривающая эту плату, является размытой и не внушает уверенности на действительное предоставление этих средств концес-

204

сионеру. Согласно ей инвестор должен участвовать в отборе инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, и получить бюджетные ассигнования инвестиционного фонда региона (что, естественно, никаким органом власти не гарантировано). Размер платы в цифровом выражении не определен. Риск неполучения бюджетных ассигнований достаточно существенный, соответственно и получение платы концедента также находится под большим вопросом. Таким образом, спрогнозировать выручку концессионера не представляется возможным. Можно предположить, что на этапе проведения конкурса у концессионера вовсе отсутствует финансовая модель, на основании которой и должны быть определены значения долгосрочных параметров деятельности.

Поскольку соглашение не имеет серьезных инвестиционных обязательств и у концессионера, судя по всему, нет задачи привлекать заемное финансирование, в документации отсутствуют или не учтены должным образом положения по защите привлеченных средств. Также отсутствуют предусмотренная законодательством опция заключения прямого соглашения с кредитором и система штрафов за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств сторонами соглашения.

Рассмотренная документация показала, что концессия инвестиционно не привлекательна, да и не может быть таковой по объективным причинам. В соглашении отсутствуют механизмы прогнозирования тарифной выручки, т.е. возврат инвестиций ничем не обеспечивается. Уже из этого можно предположить, что в данном концессионном соглашении нет существенных инвестиционных обязательств, поскольку никакой частный оператор брать их на себя в таких условиях неопределенности не будет.

Далее посмотрим, присутствуют ли в рамках данного концессионного соглашения инвестиционные обязательства и совпадает ли сделанный нами вывод с его условиями. Соглашение

205

содержит три сформулированных в приложении к соглашению инвестиционных мероприятия:

–заменасетей(2,6 км) до2020 года(срокисполнения5 лет);

–реконструкция двух центральных тепловых пунктов (ЦТП) до 2023 года (срок исполнения 8 лет);

–замена котлов и вывод из эксплуатации одной котельной

в2017 году (срок исполнения 2 года).

В том же приложении определяется, что перечень мероприятий, реализуемых концессионером в целях достижения плановых значений показателей деятельности концессионера и целевых показателей развития систем теплоснабжения на территории муниципального образования городской округ город Лангепас, с момента заключения концессионного соглашения до окончания срока действия концессионного соглашения (31.12.2045) определяется на основании задания и конкурсного предложения концессионера», т.е. является закрытым.

Заявленная в соглашении потребность в инвестиционных ресурсах минимальна и мало связана с модернизацией системы теплоснабжения. Последнее инвестиционное мероприятие (реконструкция ЦТП) заканчивается 2023 годом, в дальнейшем концессионное соглашение не предусматривает инвестиционных задач (кроме простого воспроизводства основных фондов) на протяжении оставшихся 23 лет концессии до конца 2045 года. Концессия со скромными инвестиционными потребностями не ориентирована на привлечение инвестиций, и очевидно, что предполагаемые улучшения планируется делать за счет текущей выручки7. Ясно, что и заказчик концессии, и её исполнитель не рассматривают концессионное соглашение как инструмент привлечения инвестиций для решения поставленных задач. Поставленные задачи будут решаться не на основе концессионного соглашения, а на основе других, в частности тарифных, решений.

7 Официальный сайт компании концессионера ООО «КонцессКом»

[Электронный ресурс]. – URL: http://concesskom.ru, свободный (дата обращения: 13.11.2016).

206

Анализ документации показал, что концессионное соглашение, как и подавляющее число заключенных в России концессионных соглашений, практически не включает в себя серьезных инвестиционных обязательств частной стороны, равно как и обязательств публичной стороны создать условия для возврата вложенных инвестиций. Соглашение не соответствует ни одному из требований, определенных для формирования инвестиционной привлекательности и проектного финансирования концессий. Основным фактором отсутствия инвестиций в данном случае можно считатьнедостаточнуюпрогнозируемостьтарифнойвыручки.

2.2. Концессионное соглашение на систему теплоснабжения Вязниковского района

Владимирской области

Концепция концессионного законодательства в настоящее время построена на принципе проектного финансирования, когда инвестиционные ресурсы, вкладываемые в проект, возвращаются с доходностью на стадии реализации проекта. Пример концессии в Вязниковском районе – достаточно редкий случай, когда эта концепция была реализована на практике.

24 августа 2015 года администрация Вязниковского района, МУП «Коммунальные системы» и компания ООО «Вязники Энергия» подписали концессионное соглашение по объектам теплоснабжения. В Вязниках концессионное соглашение было заключено согласно процедуре частной концессионной инициативы по заключению соглашения без проведения конкурса, установленной ФЗ о концессионных соглашениях. Объект концессионного соглашения – отдельные объекты в составе закрытой системы теплоснабжения и системы горячего водоснабжения муниципального образования Вязниковский район Владимирской области. Срок действия концессионного соглашения – 20 лет. Создание и реконструкцию объекта соглашения необходимо осуществить за три первых года срока действия соглашения. Общий размер расходов на создание и реконструкцию объекта соглашения составляет 819,7 млн рублей, в том числе плата концедента –

207

123,33 млн рублей (средства бюджета Вязниковского района будут выплачиваться концессионеру в рамках госпрограммы «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности во Владимирской области на период до 2020 года»).

По заданию, сформированному в соглашении, концессионер должен оптимизировать установленную мощность котельных, подлежащихмодернизации или новому строительству, и сократить полезный отпуск тепла потребителям. Следовательно, эффектом от мероприятий должно стать сокращение операционных затрат. Базовый уровень операционных расходов определен на каждый год срока действия концессионного соглашения, что является одним из долгосрочных параметров тарифного регулирования (применяется тарифное регулирование по методу индексации) и обеспечивает прогнозируемостьтарифнойвыручкиконцессионера.

Инвестиционные мероприятия заканчиваются 2018 годом иниже по таблице можно наглядно проследить эффекты от их применения. Базовый уровень операционных расходов подлежит ежегодной корректировке на уровень инфляции и изменение количества активов в соответствии с Методическими указаниями по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения8. К сроку завершения мероприятий происходит целевое сокращение операционных затрат, выраженное в снижении темпа роста, основанного напрогнозныхинфляционных показателях.

Базовый уровень операционных расходов9

8Приказ Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 13 июня

2013 г. № 760-э.

9Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов – «Конкурсная документация на право заключение концессии на систему теплоснабжения Вязниковского района Владимирской области» [Электрон-

ныйресурс]. – URL: http://torgi.gov.ru/, свободный(датаобращения22.10.2016)

208

Инвестиционную привлекательность концессии обеспечивает прогнозируемость будущих доходов, которая определяется в рамках российского законодательства значениями долгосрочных параметров тарифного регулирования. Они установлены на каждый год выполнения концессионного соглашения. С их использованием проводится расчет необходимой валовой выручки (НВВ) концессионера. Наличие в соглашении четко закрепленного перечня долгосрочных параметров и понятных условий перечисления платы концедента дает концессионеру возможность проводить качественное планирование будущих денежных потоков и возвратности осуществленных инвестиций.

В концессионном соглашении предусмотрена система штрафов с обоюдной ответственностью, в которойопределеныпорядок, срокиуплатыиразмерывозможныхштрафовучастников:

– в случае недостижения концессионером плановых показателей деятельности по повышению надежности, энергосбережения и энергетической эффективности объектов теплоснабжения (помимо возмещения убытков концессионер обязан упла-

в том числе нарушение сроков направления платы концедента (помимо возмещения убытков концедент обязан уплатить в пользу концессионера штраф).

Система штрафов, прописанная в соглашении, предполагает следующие формулы возмещения концессионеру инвестированных средств на момент расторжения договора:

–по вине концессионера: возмещение – (минус) штрафы за нарушение обязательств со стороны концессионера;

–по вине концедента: возмещение + (плюс) штрафы за нарушение обязательств со стороны концедента.

При заключении соглашения стороны исходят из того, что

вслучае привлечения концессионером кредиторов для исполне-

209

ния обязательств по настоящему соглашению между концедентом, концессионером и кредиторами заключается соглашение, которым определяются права и обязанности сторон, в том числе ответственность в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения концессионером своих обязательств перед концедентом и кредиторами (прямое соглашение). При заключении прямого соглашения кредитор в случае недобросовестного исполнения концессионером своих обязательств имеет возможность замены концессионера.

Таким образом, в соглашении присутствует достаточно широкий перечень мер по возмещению недополученных доходов концессионера и защите привлеченных средств. Данные положения повышают вероятность привлечения заемного финансирования и снижают инвестиционные риски. Следовательно, этот концессионный проект может и должен включать в себя инвестиционные обязательства концессионера по модернизации объектов теплоснабжающей инфраструктуры. Концессионное соглашение содержит три сформулированных в приложении инвестиционных мероприятия:

–строительство 22 новых газовых котельных общей мощностью 55,3 МВтдо сентября2017 года(срокисполнения2 года);

–модернизация 5 котельных общей мощностью 26,2 МВт до сентября 2018 года (срок исполнения 3 года);

–ремонт более 62 км тепловых сетей и сетей ГВС до сентября 2018 года (срок исполнения 3 года).

По соглашению концессионер обязуется провести модернизацию или строительство новых объектов. Концессионер должен построить 22 новые эффективные котельные вместо старых убыточных (одна из новых котельных будет построена взамен двух старых) и модернизировать еще 5 объектов. Последняя новая котельная должна быть введена в эксплуатацию до 30 сентября 2017 года. Срок проведения реконструкции последнего из объектов – до 30 сентября 2018 года, т.е. на строительство но-

210