Вопрос 1. Систематизация российского законодательства

ТЕСЛЯ А.А. ОБЗОР ИСТОРИИ СОЗДАНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ СОСТАВА

Полного собрания законов российской империи

Первое Полное собрание законов Российской империи. В 1826 году императором НиколаемIбыло принято решение осуществить кодификацию отечественных законов, по меньшей мере на первом этапе, не путем составления единого нового законодательного акта или серии таковых, но через историческое обозрение изданных со времени Уложения 1649 г. актов государственной власти, имеющих нормативное содержание, и создания Свода, долженствующего в систематической форме представить наличное законодательство. Подготовка и издание Полного собрания законов Российской империи являлась, по плану деятельностиIIОтделения, первым шагом на пути к осуществлению кодификации русского права, долженствующим в хронологической последовательности представить все «законы» (в дальнейшем мы остановимся на конкретном наполнении составителями ПСЗ данного термина), изданные Высочайшей властью, или властями, от нее на то полномочия получившими.

Приведем подробную и весьма показательную аргументацию М.М. Сперанского, обосновывавшего значение и необходимость ПСЗ для эффективного функционирования отечественной правовой системы. М.М. Сперанский отмечает, что утверждению Свода законов наСобрании их «требует достоверность Свода; сего требуетисторическая связь [здесь и далее все выделения в цитатах, кроме особо оговоренных, принадлежат авторам цитируемых текстов –А.Т.] ицельность законодательства; сего требуют еще и следующие особенные уважения [т. е. основания –А.Т.]:

1. выше было примечено, сколь книги законные [т. е. собрания законов – А.Т.] необходимы при всех законодательных соображениях, где нужно знать не один порядокнастоящий, но и порядокпредшествовавший, дабы, на полном обозрении прошедшего и настоящего, тем с большею твердостью основать будущее;

2. в самом производстве дел и в приложении законов встречаются вопросы, для разрешения коих и для точного определения смысла законов настоящих,должно восходить к законам прежним, хотя уже потерявшим силу, но сохраняющим в себеначало ипричины законов последующих;

3. бывают также в производстве дел случаи, коих начало относится к происшествиям, давно уже протекшим и кои должны быть разрешаемы не по законам настоящим, но по законам того времени, когда происшествия сии возникли.

Таковы причины, по коим невозможно было исключить из Полного Собрания и тех законов, кои временем или другими постановлениямиутратили свою силу и действие».

Из сказанного вытекает важность работы над Полным собранием, поскольку оно являлось своего рода «документальным подтверждением» последующему Своду – от полноты и точности Собрания зависело, насколько Свод окажется адекватным требованиям, предъявленным к нему императорской властью. Возникает резонный вопрос – насколько сотрудникам IIОтделения удалось выполнить поставленную задачу. Данный вопрос имеет двоякое следствие с позиций изучения истории русского права: во-первых, в какой степени Свод действительно основывается на историческом фундаменте, действительно ли он вобрал в себя все действовавшие на тот момент законоположения или во всяком случае без сколько-нибудь значительных пробелов; во-вторых, насколько в специальных историко-юридических исследованиях мы можем полагаться на материалы Полного собрания и на полноту последнего.

Хронологическим началом Первого Полного собрания стало Уложение царя Алексея Михайловича 1649 года, принятое за водораздел, с которого начиналось действующее к тому времени законодательство. Все акты, изданные ранее Уложения, полагались отмененными последним или же вошедшими в кодифицированной форме в его состав. Само Уложение, будучи напечатано под № 1, открывало Собрание. Подобное фундаментальное понимание Уложения не было общераспространенным для времени составления ПСЗ. В качестве иллюстрации последнего утверждения приведем отзыв об Уложении, данный Александром Iвуказе(sic!), коим гр. Завадскому поручалось руководство Комиссией Составления Законов: «Я всегда знал, что само Уложение Царя Алексея Михайловича, быв издано более для Москвы, нежели для России и более для россиян того времени, нежели для россиян вообще, не только в наши времена, но и в самых ближайших к его изданию эпохах, не могло иметь полного и непременного действия. Вслед за изданием его, на каждом шагу открывались случаи, составом его не объятые и им не определенные. Новоуказные так называемые статьи пополнениями, с одной стороны, доказывали уже его несовершенство, а, с другой, во многих частях ему противореча и силу его подрывая, еще более его затемнили и, применение его к делам поставив в неизвестности, произвели множество произвольных толкований вреднейших, нежели сама неизвестность» Таким образом, верная, как показали последующие исторические исследования, постановка вопроса о месте Уложения 1649 г. и его отношении к последующим законодательным актам, во многом является личной заслугой гр. М.М. Сперанского

Принципы отбора материалов, вошедших в состав Собрания, обозначены самими составителями в предисловии к первому тому ПСЗ-I. В нем сказано: «в составе сего собрания, под именем законов, вмещены, по порядку времени, все постановления, ко всегдашнему исполнению от верховной власти, или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшие, по всем частям государственного управления, без всякого изъятия. При сем не было допускаемо различия между законами, ныне действующими, и законами отмененными». Итак, в Полное собрание должны быть включены все акты, имеющие статус закона.

Однако редактор ПСЗ, М.М. Сперанский, отягчил поставленную задачу тем, что помимо законов «ввел в него много исторических и историко-юридических памятников, вовсе не подходящих под понятиезакона, с формальной точки зрения». А именно, в состав ПСЗ должны были выборочно включаться еще две категории актов: во-первых, это «судебные решения, допущенные», в известных случаях, «в состав Собрания»; во-вторых – «распоряжения, по существу своемучастные и случайные, но по историческому их достоинству важные.Они сохранены в Собрании, как памятник того века, как указание общественных его нравов, как изображение гражданской его жизни». Примерами такого рода частных распоряжений являются обнародование о сдаче Смоленска, церемониал въезда в Москву царя Алексея Михайловича известие о взятии немецкого города Кокенгузена, с переименованием его Дмитриевым, «и т. п. Решение о включении в ПСЗ такого рода актов, даже с точки зрения составителей не относящихся к числу нормативных, разрушало концептуальный замысел Собрания – из юридического, Собрание обращалось собственно в коллекцию источников уже в смысле культурно-историческом.

М.М. Сперанский был последовательным противником включения в Полное собрание текстов судебных решений поскольку они являются постановлениями частными, сила которых конкретным поводом исчерпывается. Однако, по его собственным словам, «в сем правиле допущены следующие изъятия: есть судебные решения, коих сила распространена в самом их изложении на все случаи, им подобные; есть другие, кои, быв в начале частными, приняты впоследствии примером и образцом других решений и таким образом соделалисьобщими; есть решения частные, но в них сделано изъяснениезакона общего, установлен точный смысл его и отвергнуты толкования, с разумом несообразные. Все таковые и сим подобные судебные решениядопущены в состав Собрания». Иными словами, Сперанский практикой отечественного права был подвигнут к тому, чтобы отступить от теоретической чистоты разграничения законодательства и судебной практикой и признать прецедентарное значение определенной части последней, устранение которой из текста ПСЗ (а тем самым и положений, в них закрепленных, из состава Свода законов), привело бы к глубоким разрывам в системе фактического русского права.

Проблемы, связанные с определением состава ПСЗ, не ограничивались, однако, только затруднениями со включением не-законодательных актов. Само понятие закона также оставалось весьма размытым, причем существо разрешаемого составителями ПСЗ вопроса состояло не столько в теоретически грамотном определении закона, сколько в том, чтобы принятое определение позволяло включить в текст ПСЗ все основные нормативно-правовые акты. Трудность была в том, что приняв строгое определение закона (как нормативного акта, исходящего от верховной власти), сталкивались с содержательной бедностью или неполнотой документов, под него подпадающих, стремление же добиться содержательной полноты приводило к тому, что размытым оказывалось понятие закона, тяготеющее к совпадению с понятием нормативно-правового акта в целом.

Наиболее широкой категорией, используемой в Полном собрании и входящей в общее понятие закона, являются указы, нередко также приговоры, грамоты, уставы, учреждения, наказы, памяти и т. д. (см. подробнее гл.1, § 1 данной работы). При этом составители ПСЗ подходили к такого рода актам без исторической дифференциации, не учитывая трансформации в их статусе. А.Н. Филиппов, специально изучавший состав Первого собрания, пишет: «Сенатский, например,указ– одно из наиболее часто встречающихся вIПСЗ наименований, – в одни царствования, мог считатьсязаконом(подобно боярскому приговору), если предполагал за собоюсанкцию верховной власти, как, наоборот, в другие (когда над Сенатом стояли учреждения, подобные Верховному Тайному Совету, или Кабинету министров) являлся актомподчиненного управления и приводил лишь в исполнение нормы, исходившие от верховной власти, в лице монарха, или верховного учреждения,непосредственно около него стоявшего. Едва ли… можно, с формальной точки зрения, называтьзаконами указы, наказы и другие «постановления», исходившие от коллегий и даже от отдельных лиц, а таких постановлений весьма много вIПСЗ» Введя, «под именем законов», массу материала, под эту категорию вовсе неподходящего, они упустили значительное количестводействительно-законодательных актов. В результате же всего этого создалосьнесоответствие наименования издания с его содержанием»

Многообразие и разноуровневость актов, включенных составителями в Полное собрание, было, разумеется, известно задолго до начала работ над ПСЗ, более того, вошедшие в ПСЗ акты сами указывали, что «нормы, исходившие, в виде указов, от верховной власти, должны были обладать некоторымиспециальными (в отдельные царствования иногда менявшимися)условиями, чтобы бытьзаконами(например, быть закрепленнымидумными дьяками вXVIIв., бытьвсенароднообъявленными, общими,письменными, а не словесными, при Петре В., иметьопределенную формупри его преемниках, в эпоху правления В. Т. Совета и Кабинета Министров, быть объявленными известными лицами в царствования ЕкатериныII, ПавлаI, АлександраIи т. д.), что, наконец, были указы, исходившие от органов подчиненного управления». «Кажется, однако, - писал А.Н. Филиппов, – чтодля составителей его все эти различия сделались вполне ясными только после того, как все названные и разнородные, по своему значению, указы были ими собраны уже вместе и их пришлось печатать». Подобное суждение представляется нам излишне однозначным, исходящим из абстрактно-теоретического взгляда на право. На наш взгляд проблема была не столько в том, что составители ПСЗ не осознавали, приступая к работе, всего многообразия и различи в юридической силе предстоящих им источников, сколько в их детерминированности общими условиями, котором должна была удовлетворять их работа. Будучи должны создать Свод, который с возможной полнотой охватывал практически все области, регулируемые правовыми нормами, служащиеIIОтделения вынуждены были отыскивать подходящий для этого материал преимущественно в уже существующем праве, следовательно, они не могли быть слишком разборчивы к юридическому статусу отдельных актов – если они применялись или нормы, в них закрепленные, считались подлежащими внесению в Свод, то эти акты надлежало перед этим включить и в Собрание.

Причины, по которым те или иные законы не вошли в состав ПСЗ, достаточно многообразны и в общем виде могут быть подразделены на следующие четрые группы. Во-первых, не вошли в ПСЗ законы, считающиеся секретными, в первую очередь те, в которых специально предписывалось не предавать их опубликованию, оглашению. Во-вторых, предназначенные «к истреблению или отобранию»; примером этой группы может случить упомянутый в докладе Сперанского манифест о восшествии на престол императрицы Екатерины II. Третью группу образуют, по понятным причинам, акты, не найденные или своевременно не доставленные воIIОтделение. Четвертая разновидность есть акты, исключенные из ПСЗ или просто проигнорированные «по разным основаниями самими составителямиIПСЗ».

Итак, не вызывает ни малейшего сомнения неполнота Первого ПСЗ, однако остается, с одной стороны, вопрос о том, насколько неполно Собрание, а с другой, насколько неравномерно (в отношении полноты) представлены в ПСЗ законы по разным периодам в истории отечественного законодательства.

Официально неполнота Первого Полного собрания законов Российской империи была признана только в 1876 году, причем только косвенно, в юбилейном издании, посвященном пятидесятилетию IIОтделения. Обозревая работу Кодификационного отделения над Собранием, авторы исторического обозрения делают следующий вывод: «одним словомIIОтделение употребило все старания, чтоб Собрание Законов сделатьвозможно-полным и, ежели в нем есть пробелы, и в строгом смысле его нельзя назвать Полным Собранием, то по крайней мере, оно было и доныне остается полнейшим[выд. нами –А.Т.]». Иными словами, Полное Собрание из основания Свода законов переводилась в разряд изданий исторических памятников, что согласуется с мнением НиколаяI, высказанном им в ответ на доклад Балугьянского 1845 г. о доставлении уездным судам комплектов ПСЗ для того, в частности, чтобы они могли отыскивать указы, в нем пропущенные. Император положил следующую резолюцию: «не вижу никакой в том нужды, ибо Полное Собрание Законов есть книга ныне чисто историческая, в которой уездным судам никакой нужды нет».

Первое Полное собрание законов Российской империи было «закончено печатью» к лету 1830 года, выйдя в числе 45 томов, в 48 книгах. Первые 40 томов содержали узаконения, начиная с Соборного Уложения царя Алексея Михайловича 1649 года по 12 декабря 1825 года, официальную дату восшествия на престол Николая I, общим числом 30600, с учетом же дополнений – 30920. Следующие тома содержали в себе соответственно: том 41 – указатель хронологический, том 42 (в 2-х частях) – указатель алфавитный, том 43 – штаты военно-сухопутные и военно-морские, том 44 – штаты духовные, гражданские и узаконения о мундирах, том 45 – тарифы по европейской и азиатской торговле, общее дополнение к тарифам, а также всякого рода высочайшие чертежи, рисунки и гербы городов. Специального указа, посвященного изданию ПСЗ, не было, поскольку по своему юридическому статусу Полное собрание являлось только и исключительно официальным изданием законов. Высочайшим рескриптом от 5 апреля 1830 года министру юстиции кн. Дашкову было велено снабдить«сими законными книгами», т. е. экземплярами Полного собрания законов, все департаменты Правительствующего Сената и все присутственные губернские места¹, что, соответственно, было исполнено.

Второе Полное собрание законов Российской империи. Одновременно с завершением работы над Первым Полным собранием законов, началась работа над продолжением – Вторым собранием, долженствующим охватить все законы, вышедшие после 12 декабря 1825 года. В связи с тем, что работа теперь приняла долговременный и упорядоченный характер, началось постепенное уточнение критериев отнесения актов к числу подлежащих внесению в ПСЗ.

Далее, касательно Второго ПСЗ состоялось новое, общее положение об определении секретных узаконений, не подлежащих включению в Собрание, а именно к таковым «должны быть причислены все те постановления, рескрипты или повеления, в коих изображено: сообщить, куда следует, письменноили поступатьбез огласки, или же чтобы они вовсе не были публикуемы. В сомнительных же случаях разрешение вопроса о помещении того или другого узаконения в полное собрание законов представлялось главноуправляющимIIотделением собственной его императорского величества канцеляриею на высочайшее воззрение».

Параллельно проводилась работа по упорядочиванию работы IIОтделения по составлению Собрания, дабы обеспечить своевременно поступление в Кодификационное отделение всех подлежащих внесению в Собрание и Свод узаконений.

В 70-х – 80-х годах XIXвека центральное положение в дискуссиях вокруг Полного собрания занял вопрос о внесении или невнесении мотивов к законам в состав Собрания. В Первом Полном собрании рядом с законами довольно часто приводилось изложение причин, вызвавших их издание, в виде докладов или представлений, по которым состоялся закон или высочайшее повеление (мотивов), а зачастую основания к изданию закона и его мотивировка непосредственно включалась в текст, излагающий нормы права.

Со времени учреждения Государственного Совета законы стали излагаться большею частью в виде статей, которые и сообщаются сенату для обнародования; мотивы и соображения, на коих они основаны, перестали объявляются во всеобщее сведение, за весьма немногими исключениями. Подобная ситуация была тем неудобна, что при относительном несовершенстве законодательной техники понимание мотивов, вызвавших закон, было необходимо для его адекватного толкования. В связи с этим в 1879 году министр юстиции граф Пален внес предложение «печатать законы с мотивами, особым сборником, во IIотделении собственной его императорского величества канцелярии, для которого эта работа не могла бы составить серьезного затруднения, как по близкому знакомству его чинов с делами кодификации, так и по самому характеру этого издания, в которое должны входить только извлечения из представленных журналов государственного совета»².

ЧИСТЯКОВ