Глава 13. Сословно-представительная монархия в россии

(середина XVI - середина XVII вв.)

Сословно-представительная монархия - важный этап в истории феодального государства и права, соответствующий эпохе зрелого феодализма. Эта политическая форма складывается в результате борьбы монархов (великих князей и царей) за дальнейшее укрепление централизованного государства. Власть монарха в этот период еще недостаточно сильна, чтобы стать абсолютной. Внутри господствующего класса монархи и их сторонники боролись с верхушкой феодальной аристократии (бывшие удельные князья, крупные бояре), противодействующей централизации государства. Монархи в этой борьбе опирались на дворян и верхушку горожан, которых пришлось более широко привлечь к власти.

БЕЛКОВЕЦ

На Западе сословно-представительная монархия как характерная сред­невековая форма государства возникла в момент оформления сословий, с выходом на историческую арену буржуазии. Горожане (купцы, крупные ремесленники, предприниматели) вместе с духовенством и светскими фео­далами представляли интересы своих сословий в законодательных орга­нах, ограничивающих королевскую власть (парламента в Англии, корте­сов в Испании, Генеральных штатов во Франции, рейхстагов и ландтагов в Германии). В России третье сословие было немногочисленным и такой роли, как в странах Европы, играть не могло. В представительный орган России – Земский собор – оно делегировало часть купечества и верхов посада. Самой же многочисленной прослойкой в нем было дворянство, заседавшее вместе с аристократией и духовенством. Дворянство же всем своим благополучием напрямую зависело от царя, от его щедрот и мило­стей. Поэтому процесс развития сословного представительства и вообще процесс демократизации России шел трудно, с перерывами в отдельные периоды (во времена опричнины), с отставанием от стран Запада. Тем не менее и в России к середине XVIв. сформировались элементы сословно-представительной монархии.

Вопрос 2. Органы государственной власти и управления, сословно-представительные учреждения

А.Н. ЧЕРТКОВ

«ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА»

Формирование унитарной модели территориального устройства Московского государства было предопределено основной парадигмой его развития - формированием единого централизованного государства. Великое княжество Московское, ведя борьбу за освобождение от золотоордынского ига, освобождало от него и другие русские княжества. В ходе этой борьбы формировалась территория Российского государства. Но в дальнейшем в его состав входили территории, не состоявшие в Древнерусской прафедерации. Так, на обращение Ивана Грозного к бывшим ордынским данникам с предложением войти в состав Московского государства откликнулись все народы Поволжья. Не случайно в преамбуле Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. N ВС-22/15 (в ред. от 15.06.2006) указано: "...принимая во внимание, что башкирский народ в XVI в. добровольно присоединился к России".

Практически за один век (от похода Ермака в 1581 - 1583 гг. до войн с маньчжурами в 1687 - 1689 гг.) Россией было освоено пространство от Урала до Тихого океана. Мирный характер переселения обеспечивался: традиционно толерантным отношением к новым подданным в Московском государстве, немногочисленностью колонистов (в 1622 г. русские сибиряки составили 70 000, а в 1783 г. - 1 000 000, тогда как в США белое население исчислялось к 1789 г. в 3 200 000 человек), сохранением местного самоуправления и обычаев, не противоречащих российским законам, соблюдением основных прав человека московскими наместниками в отношении местных жителей в той же мере, в какой они соблюдались в отношении русских подданных.

Правовой механизм закрепления вхождения новых территорий в состав Российского государства представлял собой сочетание нескольких элементов. Прежде всего следовало обращение с челобитной от княжества, ханства или племени о принятии в подданство Московского царя и вхождении соответствующей территории в состав Российского государства. Далее выражалось согласие царя, принятое совместно с Боярской думой, а в ряде случаев и с участием Земского собора. Представителям новой территории вручалась царская грамота. Кроме того, могло иметь место подписание соглашения с обеих сторон, причем как о принятии соответствующей территории и населения "под высокую царскую руку", так и об установлении протектората. Однако в дальнейшем протекторат сменялся вхождением в состав Российского государства. Но это в большей степени характерно для Российской империи, о которой речь пойдет далее.

Территориальное устройство, как и система управления территориями Московского государства, были довольно сложными. Учитывая непростой характер "собирания" земель, начавшегося еще при формальной зависимости от Орды, приходилось использовать черты различных моделей территориального устройства, а также разные методы территориального управления.

Политическая централизация Московского государства основывалась на необходимости борьбы за независимость, а при обретении ее - за сохранение посредством отражения внешних агрессий. К сожалению, в социально-экономическом отношении страна была разобщена, отсутствовал общероссийский рынок. В этих условиях политико-территориальное устройство Московского государства искусственно заменялось административно-территориальным устройством, поскольку политико-территориальные сообщества удельных княжеств во главе со своими легитимными князьями объективно стремились к обособлению, по крайней мере к возрождению прафедеративных начал Древней Руси. В этой связи важнейшим шагом центральной власти стала делегитимация региональных лидеров, а именно изменение статуса удельных князей присоединенных территориальных единиц Московского княжества на статус бояр Московского государя.

Изменилась юридическая природа отношений между великим и удельными князьями. Вассалитет заменялся службой, а правовой основой службы становился не договор, а воля великого князя, выраженная в его правовых актах. Сами же княжества из политико-территориальных единиц (уделов) становились административно-территориальными единицами (уездами) Московского государства, управляемыми наместниками из Москвы и формируемыми ими органами власти. Крупные уделы дробились на несколько уездов.

Территориальное управление и местное самоуправление в Московском государстве осуществлялись в пределах уезда как административно-территориальной единицы. Земский характер территориального устройства России остался в прошлом. Уезды делились на волости, а также новые территориальные единицы - станы, трети, четверти. В уезде всегда находился город (уездный) и более мелкие поселения (как правило, сельские миры). Стан представлял собой ту же сельскую волость, как правило, расположенную вблизи уездного города. Соотношение волости и стана установить довольно сложно: в одних местностях станы входили в крупные волости, в других - стан делился на несколько волостей. Данные территориальные единицы управлялись наместниками и волостелями, иными выборными (старосты) и назначаемыми (тиуны) должностными лицами. Из форм прямой демократии оставался сход сельских миров. Уезды управлялись наместниками, которые взаимодействовали с местными сотскими и старостами.

Как отмечается в литературе, административно-территориальное деление и территориальное управление единого государства основывались на следующих критериях: экономическом и демографическом потенциале региона; военном значении территории; историческом наследии (принадлежности региона к определенному княжеству) <1>. Административно-управленческий аппарат был построен не по функциональному, а по территориальному принципу <2>. С последним утверждением трудно согласиться. На наш взгляд, имело место сочетание обоих начал, что наглядно отражено в уставных грамотах.

Важно отметить, что в российском городе (в отличие от древнерусского) не формировалось единое территориальное сообщество. Дворяне, дети боярские, военные и прочие "разных служб служилые люди", хотя и владели недвижимостью в черте городской оседлости, не входили в число посадских людей. Подчиняясь непосредственно воеводе, они находились вне посада не только физически (так как проживали за кремлевской стеной), но и юридически. Они не признавались членами городской посадской общины. Городская община в Московском государстве объединяла не всю совокупность городского населения, а только посадских тяглецов, к которым относились лишь те горожане, которые имели в рамках посада и посадских слобод собственную торговлю и промыслы, "тянувшие с этих торгов и промыслов государево тягло". Таким образом, это была не городская, а посадская община, для которой все непосадские жители города - духовные и служилые люди являлись чужеродными элементами <3>.

Система территориального управления тех лет именовалась кормлением. Наместники Московского государя имели статус бояр и именовались боярами-кормленщиками поскольку за управление уездами они получали корм, который должно было предоставлять (деньгами и натурой) местное население. Первоначально эти функции исполнял бывший князь данной территории или его потомок. Но Московский государь старался направлять бояр-кормленщиков, не связанных с данной территорией. В отсутствие аппарата управления каждой территорией наместники приезжали на службу со своим "двором", который и становился аппаратом.

Правовое регулирование деятельности наместников, как и процесса территориального управления, осуществлялось специальными уставными грамотами. Эти нормативные правовые акты, по существу, юридически оформляли вхождение той или иной территории в состав Московского государства. Уставными грамотами распространялась юрисдикция великого князя Московского (а с Ивана Грозного - царя) на новую территорию. Кроме того, уставными грамотами для управления территориями назначались наместники. Уставная грамота являлась основным документом, определявшим их судебные и административные полномочия. Принятию уставных и иных грамот нередко предшествовал договор Московского государя с бывшим удельным князем о вхождении удела в состав государства и переходе компетенции.

Приведем в качестве примера две уставные грамоты - Двинскую (1397 - 1398 гг.) и Белозерскую (1488 г.) <4>. Их содержание свидетельствует об идентичности процессов вхождения новых земель в состав Московского государства, как в период сохранения формальной зависимости от Золотой Орды (Двинская уставная грамота), так и в начале периода абсолютной самостоятельности (Белозерская уставная грамота).

В Двинской и Белозерской уставных грамотах была установлена правовая основа включения Двинской и Белозерской земель в состав Московского государства, право князя назначать своих наместников для осуществления территориального управления из числа своих бояр либо из местной знати. Конституирующий характер имела именно монаршая воля действующего правителя, о чем прямо указано в преамбуле Двинской уставной грамоты. При этом и назначенные, и местные должностные лица, как и все жители, должны соблюдать великокняжескую волю, прежде всего выраженную в нормативном правовом акте - уставной грамоте, о чем сказано в преамбуле Белозерской грамоты.

В Московском государстве имело место разделение отраслевого и территориального управления. Так, в соответствии со ст. 12 Двинской уставной грамоты великокняжеским приставам запрещалось вмешиваться в компетенцию наместника Двинской земли.

Более ранняя Двинская уставная грамота четко устанавливала приоритет московских судебных органов над судебными органами бывших удельных княжеств. Впоследствии речь шла и о верховенстве в осуществлении исполнительно-распорядительных полномочий, о чем свидетельствует более поздняя Белозерская уставная грамота. Грамота подробно регламентирует взаимоотношения между органами государственной власти и местными феодалами, а также между органами центральной власти и местным населением.

Уставные грамоты содержали нормы, стимулирующие социально-экономическое развитие регионов, прежде всего торговлю. Во-первых, законодатель устанавливал точный размер торговой пошлины, сужая спектр административного усмотрения. Во-вторых, грамоты были направлены на установление единого торгово-экономического пространства. Поскольку Белозерская и Двинская земли стали частью Московского государства, их жители освобождались от уплаты ряда пошлин на территории Великого княжества Московского и далее Московского царства (ст. 13 Белозерской грамоты и ст. 16 Двинской грамоты). Грамоты предусматривали санкции за неисполнение данных требований: "А через сю мою грамоту кто их (жителей) чем изобидит, или кто не имет ходити по сей грамоте, быти ту отмене, от великого князя, в казни". Санкцию определял великий князь (царь) или его должностное лицо.

Существенные реформы в сфере административно-территориального устройства провел Иван Грозный, который уменьшил полномочия наместников и волостелей, расширил компетенцию выборных должностных лиц низовых территориальных единиц (сотских и сельских старост). Иван Грозный предоставил самоуправляющимся городским и сельским территориям посредством так называемых губных грамот широкие права, в том числе в области уголовного преследования. В некоторых уездах губные учреждения заменили собой все местное управление, а в тех местах, где отменялось наместничество, они стали единственными органами центральной администрации. Примечательно, что если в начале реформы формирование территорий губ осуществлялось сверху, то далее укрупнение таких территорий происходило естественным путем, связанным с поиском такого уровня, на котором губное управление могло осуществляться оптимальным образом (таким уровнем в результате стал уезд).

Московский государь ограничивал власть кормленщиков над местными жителями. В то же время очевидно, что ни частая смена кормленщиков, ни осуществление надзора за их деятельностью не давали результата с точки зрения борьбы с коррупцией. Более того, система кормления не создавала заинтересованности кормленщиков в социально-экономическом развитии вверенных им регионов. В этом кроется главная причина неэффективности управления административно-территориальными единицами Московского государства. В то же время данная задача, как представляется, не была главной для московских государей на том этапе государственного развития. Главной целью выступало преобразование политико-территориального устройства государства в административно-территориальное. Кроме того, централизация власти требовала отрыва "природных владетелей" регионов от этих регионов, замены их назначаемыми наместниками. Данная задача была успешно решена Великим княжеством Московским, что позволило Ивану III стать государем всея Руси, а Ивану IV - царем всея Руси. Неэффективность управления социально-экономическим развитием регионов и поборы с местного населения были, видимо, на взгляд центральной власти, гораздо меньшим злом, чем неподчинение и тем более сепаратизм.

В свою очередь, упразднение уделов как политико-территориальных единиц требовало формирования иных механизмов территориального представительства. Органом сословно-представительной монархии, реализующим функцию территориального представительства в центральном аппарате, стал Земский собор. Подчеркнем, что Земские соборы - не просто прихоть царя или его окружения, но демократический выборный институт, созданный при участии гражданского общества, прежде всего аристократии. Среди основных экономических предпосылок формирования централизованного абсолютизма отсутствовал единый всероссийский рынок, находившийся еще в стадии формирования. Мощным препятствием абсолютизму выступала политическая власть бояр и духовенства, а также экономическая ее основа - вотчинные землевладения. Непреодоленная территориальная удельная система, наконец, правовые нормы и обычаи о коллегиальном принятии решений царя и аристократии также не способствовали установлению самодержавия. Земские соборы являли собой вершину двухуровневой системы управления, органично соединяя ее в единое целое, обеспечивая через институт выборности непосредственную связь центра с регионами.

Нижний этаж данной системы - уезд не был единой четко структурированной административно-территориальной единицей. Взаимодействие сельских волостей и городских наместников не было налажено, властные полномочия наместников распространялись (притом не везде и не всегда) на всю территорию уезда лишь по наиболее доходным уголовным преследованиям. В результате реформ Ивана Грозного местные городские и сельские выборные должностные лица вообще обособились друг от друга, разбившись на еще более мелкие территориальные единицы (посады, волости, станы, слободы, села, деревни), не имевшие в пределах уезда административного органа, за отдельными исключениями.

Излишняя территориальная дробность местного управления усугублялась очень сложной подведомственностью. На одной территории действовали четыре разные системы ведомственного управления: губное, церковное (распространявшееся на лиц, состоявших на службе при церковных учреждениях или живших на церковных землях), служилое дворянское и земское, к которому принадлежало все тяглое население, жившее в городах и селах (на всех землях, кроме принадлежавших церкви) <5>. Основным результатом преобразований Ивана Грозного в системе территориального управления стало создание унифицированного аппарата управления на всей территории государства, его отделение от местного самоуправления.

Большую роль в разрушении удельной системы сыграла опричнина. В целом опричная политика обеспечила форсированную централизацию государства репрессивными методами в условиях отсутствия достаточных экономических и социальных предпосылок. Вместе с тем устойчивой системы территориального устройства и его правового регулирования сформировано не было.

Сбои в системе территориального управления в рассматриваемый период были во многом обусловлены несоответствием внутриполитического и внешнеполитического или даже геополитического курсов России. Внутриполитический курс состоял в укреплении единства и централизации государства, исключении черт удельной системы территориального устройства и ее прафедеративных элементов. В свою очередь, территория Российского государства зримо увеличивалась. В состав Великого княжества (затем царства) Московского входили не только земли русских княжеств, но и территории с иным населением. Более того, с XVI в. Московское государство фактически начинает превращаться в империю. Следовательно, в структуре его территориального устройства вновь проявляются черты полицентризма.

Еще до середины XVI в. признание специфики определенных территорий выражалось в создании специальных центральных ведомств для управления ими - приказов. Они возникали по мере формирования уездов Московского царства, перевода их центральных органов в столицу. Правовой основой управления становились частные распоряжения великого князя (далее - царя) без учреждения единого органа власти и общей регламентации управленческой деятельности. Так, существовали следующие приказы: Приказ Сибирского дворца, Приказ Казанского дворца, Малороссийский приказ, Приказ княжества Смоленского <6>. Военно-административные центры Урала и Сибири управляли войсками, городами и поселениями русских крестьян. Местное население управлялось своей знатью, которая получала чины русской армии и администрации, но во многом осуществляла управленческие функции по-прежнему. Учет местных обычаев и унификация государственного управления территориальными единицами шли параллельными курсами, давая самые разные сочетания в каждом регионе.

Особенности территориального устройства позднего Московского царства предопределило так называемое Смутное время начала XVII в. В данный период произошел практически полный слом институтов государства, в отдельные периоды территория России сокращалась в разы. Первый же избранный на Земском соборе царь из династии Романовых, Михаил Федорович, перешел на формирование территориального устройства государства исключительно по военному признаку. В результате оборонный фактор, и без того превосходивший в государственном строительстве все прочие, становится основополагающим. Михаил Федорович создал так называемые разряды, по своим административным и функциональным характеристикам напоминающие современные военные округа. Все территориальные единицы государства регионального уровня (а не только пограничные) возглавили воеводы. Они назначались Разрядным приказом и утверждались царем с целью осуществления государственного управления именем государя, а не ради кормления. Воеводы, подчиняясь приказу, в ведении которого находились город с уездом, выполняли административно-полицейские и военные функции.

Окончанием рассматриваемого периода можно считать отмену местничества при царе Федоре Алексеевиче. Отмеченная выше делегитимация власти удельных князей в собственных землях требовала адекватной компенсации. В этой связи назначение на должности при Московском дворе стало осуществляться с учетом знатности рода. Однако новые задачи увеличившегося Российского государства требовали эффективного осуществления государственной власти. В такой системе местничество не могло быть сохранено. Его отмена была закреплена специальным законодательным актом - Соборным деянием об уничтожении местничества 1682 г. В целом в Московском царстве, несмотря на относительно развитую систему законодательства, главной конституирующей основой государственного строя, включая территориальное устройство, выступала монаршая воля, что предопределило развитие самодержавной монархии.

Таким образом, Московское государство становилось государством Российским. Прафедеративные элементы были практически исключены из территориального устройства и государственного управления. В то же время чисто унитарная модель при значительном увеличении территории страны и многообразии ее регионов не могла стать эффективной. Территориальное устройство государства нуждалось в унификации и большей управляемости при сохранении определенных элементов автономии и самоуправления регионов и поселений. Соответствующая задача решалась уже в рамках имперской государственности.

(Статья: Территориальное устройство Московского государства (Чертков А.Н.) ("Конституционное и муниципальное право", 2010, N 10))

БЕЛКОВЕЦ

Государственное устройство Московской Руси

От великокняжеской к царской власти. Первые московские князья бы­ли типичными раннефеодальными монархами своей эпохи. До концаXVв. их отношения с удельными князьями строились на договорах, в которых определялись параметры власти «брата старейшего» над «братьями молодшими». Вся полнота власти принадлежала им лишь в пределах их соб­ственного домена. Отношения с боярами и церковью определялись жалованными грамотами на иммунитеты, щедро раздававшимися поначалу московскими князьями.

Но уже с середины XVв. происходят серьезные изменения, и великий князь московский превращается всамодержавного монарха, л вассалитет сменяетсяподданством. С падением Византии (1453 г.) московский князь становится главой крупнейшего в мире православного государства и рас­сматривает себя в качестве преемника византийских императоров. На Русь переходит византийская государственная символика (герб и регалии). Же­нитьба ИванаIIIна племяннице византийского императора Софье Палеолог укрепила международный престиж Московской Руси. С этого времени он стал добавлять к своему титулу «великого князя» словоцарь. Тогда же появилась и формулаБожьей милостью – указание на теократический источник власти (из воли Божией). Не случайно на предложение герман­ского императора пожаловать ему королевский титул ИванIIIответил:«Мы, Божьей милостью, государи в своей земле изначала, а постановление имеем от Бога».

Иван IVпринял в свой титул слово «царь» окончательно (после венча­ния на царство 16 января 1547 г.), а чуть позже новый титул был утвер­жден грамотой цареградского патриарха. ВXVIв. вместе с титулом «царь» стал вводиться в оборот и титулсамодержец, сначала от лица под­данных при обращении к государю, а со времени ЛжедмитрияIи в офи­циальных актах. В серединеXVIIв. титул российского монарха звучал так:«Божией милостью великий князь, царь, государь, всея Великия и Малыя и Белыя России самодержец, и всех земель, северных, восточных, западных и южных отчич, дедич, наследник, господарь и обладатель».

Передача престола, начиная с Ивана Грозного, осуществлялась по пра­ву первородства (до это имело место изавещательное право, когда, к при­меру, ИванIII«пожаловал» престолом сына от второго брака в обход внука от первого). В условиях династического кризиса концаXVI– нача­лаXVIIвв. имело местоизбрание монарха. Венчание на царство осуществ­лялось в московском Успенском соборе, сопровождалось возложением венца – короны, вручением скипетра и державы, а сXVIIв. и миропома­занием.

В первой половине XVIв. был ликвидирован вассалитет феодалов и князей в отношениях с царской властью. Его заменили отношения поддан­ства монарху. Аристократия и дворянство обязаны были служить госуда­рю. Юрисдикция феодалов в их владениях ограничивалась, все важные уголовные дела переходили к подсудности государственного суда.

Царь сосредоточивал в своих руках всю полноту верховной власти, единолично распоряжался жизнью и имуществом подданных, рассматри­вая их в качестве своих холопов. «А и жаловати своих холопов вольны мы, а и казнити вольны есмя», – заявлял Грозный в письме к Андрею Курб­скому. В обращениях к государю все подданные, независимо от ранга, именовали себя уничижительно «холопами» и употребляли уничижитель­ные имена(«Великому князю, царю, государю холоп твой Васьки Львов че­лом бьет»).

Боярская дума. В практической политике в интересах государства дей­ствия монарха, тем не менее, согласовывались с аристократическими кру­гами общества. Являясь верховным исполнителем военных, дипломатиче­ских, судебных и иных функций, русский монарх широко использовал в качестве совещательного органа Боярскую думу, выросшую из прежнего совета бояр. Уже Дмитрий Донской, умирая, давал такой наказ своим де­тям:«Бояря своя любите, честь им достойную воздавайте противу служе­ний их, без воли их ничто же не творити». При ИванеIIIвсе важнейшие государственные акты совершались по соглашению с боярами. Так, же­нитьбу на Софье Палеолог он предпринял,«подумав о сем с митрополи­том, матерью своей и бояры», а«разослав по всю братию свою, и по все епи­скопы земли своем, и по князи и по бояре свои... и мысливше о том немало», решил воевать с Новгородом.

В XVв. Дума окончательно оформила свой юридический статус. В её составе выделились служилые чины:боярин, окольничий, думный дьяк. Чис­ленность членов Думы была невелика – до 20 человек. В течениеXVIв. между Думой и великокняжеской властью шел довольно бурный «диалог» за приоритет, за право участвовать в управлении, ограничивать самовластье единодержавного монарха. Править единовластно, без Думы, пытал­ся ВасилийIII, про которого С. Герберштейн писал, что он«встречи про­тив себя не любит, кто ему встречу говорит, на того он опаляется». Осо­бенно сильные опалы и казни члены Боярской думы и вообще родовитое боярство пережили при Иване Грозном, который не хотел «держать при себе советников умнее себя». Не случайно потом, во время Смуты, на­бравшая силу Боярская дума брала с избираемых царей крестоцеловальные записи («письма»),«чтобы им быти не жестокими и не опальчивыми и мыслити о всяких делах с бояры и с думными людьми сообща, а без ведома их тайно и явно никаких дел не делати». (Г. Котошихин). Такую «крестоцеловальную грамоту» подписывал, к примеру, Василий Шуй­ский.

При первых Романовых компромисс был достигнут. В соответствии с ним государь без Думы и Дума без государя считались явлением ненор­мальным, и о решениях правительства говорили: «приговор царя с бояры» или «царь указал, бояре приговорили». Боярская дума стала важной со­ставной частью сословно-представительной монархии как постоянно дей­ствующий высший государственный орган и как верхняя палата (своеобразная палата Лордов) русского парламента – Земского собора. Членство в ней давалось за особые заслуги перед государством и являлось пожизненным. Получение думного чина зависело от воли государя. Высо­копородные князья могли сразу получить высший чин – боярина, менее знатные начинали с окольничего, прочие, из «худородных» служилых лю­дей, получали чин думного дворянина, введенный для них при Ва­силии III.

Права Боярской думы никаким законом не определялись, здесь дейст­вовало обычное право. Как орган верховной власти она обладала правом назначения центральных и местных начальников (воевод, судей, приказ­ных чипов и др.). Боярская дума руководила приказами и другими органа­ми управления. В Боярской думе сосредоточивались судебные дела (по Докладу и по апелляции). Принадлежала ей и законодательная инициати­ва, как и право принимать и утверждать законы. Судебник 1497 г. отводит Думе такую роль в процессе законотворчества:«А которые будут дела новые, а в сем Судебнике не написаны, и как те дела с государева докладу и со всех бояр приговору вершатся, и те дела в сем Судебнике приписывати».

Заседала Боярская дума в царском дворце, когда 3 раза в неделю (по свидетельству Дж. Флетчера в конце XVIв.), когда «всякий день», «с утра рано и после обеда в вечерни» (по свидетельству Г. Котошихина во вто­рой половинеXVIIв.) При этом члены Думы делили с царём и все его обыденные дела: обедали, ходили в церковь, почивали после обеда. К концуXVIIв. Дума разрослась, достигнув при Фёдоре Алексеевиче 167 человек. Как принадлежность патриархальной старины была ликвидиро­вана ПетромI.

Земский собор. Органом сословного представительства стали Земские соборы, действовавшие в России чуть более ста лет (первый – в 1549 г., последний – в 1653 г.). В основе их деятельности лежала идеясоборности, т.е. общественного согласия всего населения страны. От его имени Зем­ский собор принимал решения по важнейшим проблемам текущей жизни, а затем цари приводили эти решения, как бы санкционированные всеми сословиями, в исполнение.

В развитии соборной деятельности в России можно выделить 3 перио­да. Первый начинается с Собора «примирения», созванного Иваном IVпосле венчания на царство и призванного достичь общественного согла­сия после долгих лет боярской «смуты» времен его малолетства, и закап­чивается с пресечением династии Рюриковичей (после смерти Федора Ивановича в 1598 г.). В нем имели место 4 Собора. Второй период совпа­дает с эпохой Смуты началаXVIIв., и в нем главным назначением Собора становится «оформление» восшествия на престол нового паря. Этот пери­од завершается в 1613 г. избранием царя Михаила Романова.С 1613 по 1653 гг. — третий период, в котором монархия и Земский собор выступа­ют единым фронтом в ликвидации последствий смуты. Соборы в это вре­мя были самыми многочисленными, заседали годами (своего рода сессии) и решали не только политические, но и хозяйственные вопросы. Ряд ис­следователей помимо Земского собора 1653 г., принявшего решение о воссоединении Украины с Россией, считают последним Собор 1682 г., при­нявший решение об уничтожении местничества.

Структура Земского собора. Земский собор состоял из трех частей:Ос­вященного Собора, куда входили иерархи русской церкви – митрополит (затем патриарх), архиепископы, игумены крупных монастырей;Боярской думы – верхней палаты Собора – ивыборных илиестественных предста­вителей служилого дворянства, городских посадов и частично черносош­ного крестьянства. Имеются точные данные о составе Собора 1566 г., где из 374 участников 32 являлись членами Освященного Собора, 30 членами Боярской думы, 204 дворянами, 33 дьяками и служащими аппарата, 73 купцами и представителями посадов.

Инициатива созыва Земского собора исходила от царя, а в условиях междуцарствования – от Боярской думы или патриарха. Определенных сроков не было, Собор созывался по мере надобности. Процедура выбо­ров тоже не была четко разработана. Известно, что обычно на места по­сылалась царская грамота, в которой указывалось число вызываемых в Москву людей, при этом предписывалось избирать в «депутаты» «лучших, средних и молодших» людей (а не «худых»). Существовал и своего рода нравственный ценз – в требовании избирать людей «крепких, разумных, добрых, постоятельных», то есть знающих народные нужды и умеющих о них рассказать. Это были люди, которым «государевы и земские дела за обычай». Общее число членов Земского собора колебалось от 195 до 450. Избранные получали от своих избирателей наказы –инструкции (с ука­занием насущных нужд) изапас (содержание). Впрочем, дворянство полу­чало за свою работу в Соборе и жалованье из казны.

Заседания проходили в царских палатах в 3 главных формах: 1 – от­крытие Земского собора после торжественного богослужения в Успенском соборе и первое общее собрание во дворце, на котором прочитывалась речь царя (им самим или от его имени думским дьяком). В речи излагалась цель созыва Собора и ставились вопросы для обсуждения. Вторая часть работы – обсуждение поставленных вопросов и выработка ответов на них каждой составной частью Собора в отдельности, т.е. по палатам. Тре­тий акт – свод мнений и формулировка общего решения на втором об­щем заседании. Решение оформлялось в виде приговорной грамоты (часть их с указанием всех членов Собора поименно сохранилась).

Прерогативы Земского собора: утверждение новых законов, решение вопросов о войне и мире, введение новых налогов, избрание царей и пр. Следует подчеркнуть также, что Земские соборы помогали государствен­ной власти в лице царя блюсти интересы всех классов в обществе, знание их нужд и пожеланий лучшего управления способствовало сближению ее с народом. Это знание находило свое отражение в узаконениях и распоря­жениях, многие из которых начинаются так: «Ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди всяким людям чинят насильства и убытки, и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие», после чего следовал приказ не давать взяток и даровой прислуги воеводам, не пахать на них пашни, провести в случае необходимости судебное расследование и пр.

Органы центрального управления. Дворцово-вотчинная система управ­ления не отвечала потребностям единого государства, но она явилась ос­новой формирования новых органов центрального управления. В дворцовом ведомстве, находившемся под руководствомдворецкого и еготиунов, казначеев, дьяков, выделились поначалу особые хозяйственные комплексы (илипути): сокольничий, конюший, стольничий, чашничий, ловчий, по­стельничий, судный. Их возглавлялипутные бояре. Естественно, они рас­пространяли свои властные полномочия и за пределы дворца.

Кроме «путей» уже в XVв. стали выделяться особые отрасли управле­ния (дела), которые в каждом конкретном случае поручались(приказывались) какому-нибудь дьяку или боярину, и те самостоятельно, независимо от путных бояр, исполняли поручение(приказ), привлекая к делу других людей, создавая свою канцелярию и делопроизводство. Так возниклиприказы – новые органы управления. Уже Судебник 1497 г., го­воря об особых людях, которым «люди приказаны ведати», свидетельст­вует об их существовании. По мере усложнения хозяйственных и админи­стративных функций особыедьячьи избы (новые отделы) выделяются и в системе дворцового управления. Они тоже получают название «приказов». (Казенный – ведавший личным имуществом великого князя, его казной; Дворцовый; Конюшенный; Посольский – ведомство ино­странных дел и пр.).

Как видим, новые органы центрального управления – приказы –воз­никли без законодательной основы, спонтанно, по мере надобности. Од­ни, возникнув, исчезали, когда отпадала надобность, другие дробились на отделы, превращавшиеся в самостоятельные приказы. На протяженииXVIIв. зафиксировано до 80 приказов, постоянно действующих было до 40. Не существовало и строгого разграничения функций между приказами (в Посольском приказе, к примеру, пытали участников восстаний, брали у них «распросные» и «пыточные» речи). Все приказы, ко всему прочему. являлись не только административными учреждениями, но и судебными (приказных людей называлисудьями). Во главе приказа стоял боярин или думный дворянин, руководивший штатом чиновников, состоявшим из дьяков, подьячих и других должностных лиц. Подьячие возглавляли кан­целярию приказа, делившуюся, в свою очередь, настолы иповытъя по ветвям управления.

В XVIв., в княжение ВасилияIII, стали создаваться дьяческие семейст­ва с наследственной профессиональной ориентацией. И хотя смена поли­тического курса в государстве нередко сопровождалась «перетряской» дьяческого состава, кXVIIв. приказные служащие составляли уже вполне замкнутую общественную группу. В 1640 г. было запрещено принимать в штат приказов лиц из других сословий, кроме дворян и детей приказных служащих. При ПетреIприказы были замененыколлегиями,

М. Ф. Владимирский-Буданов классифицировал в своё время приказы по роду дел, которыми они занимались, по классам лиц и по территориям, которыми они управляли, на 6 групп. Первую группу составляли органы дворцово-финансового управления: уже упомянутыеДворцовый (или приказ Большого Дворца) – ведомство бывшею дворецкого, управлявший людьми и территориями, обслуживавшими дворец;Приказ Большой Каз­ны, осуществлявший сбор прямых налогов и ведавший монетным двором,Конюшенный; Ловчий и др. Вскоре к ним добавились ещё 2 важных прика­за:Приказ Большого Прихода, собиравший косвенные налоги (торговые пошлины, мостовые и прочие деньги), иПриказ счетных дел –своеобраз­ное контрольное ведомство.

Вторую группу составляли органы военного управления: Разрядный при­каз, ведавший служилым населением, который разделился вскоре на: Стрелецкий, Казачий, Иноземный, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Бронный и др. В третью группу необходимо включить органы судебно-административные, для которых судебная функция была главной: Поме­стный приказ (распределение и перераспределение поместий и вотчин, тяжбы по имущественным делам); Холопий: Разбойный (с 1682 г. Сыскной) уголовно-полицейские дела, тюрьмы; Земский осуществлял полицей­ское и судебное руководство населением Москвы.

К четвертой группе отнесем органы областного управления, создавав­шиеся по мере присоединения к Москве новых территорий: вXVIв.Мос­ковская, Владимировская, Дмитровская. Рязанская четверти (четвертные приказы – по числу 4), вXVIIв. их число увеличилось до 6 и более, к ним прибавились наряду с другимиСибирская четверть (Сибирский приказ), приказ Малороссийский.

Органы специальных ветвей управления могут быть объединены в пятую группу:Посольский, Ямской (почтовая гоньба),Каменный (каменное строительство и каменные сооружения),Книгопечатный (со времен Ивана Грозного),Аптекарский, Печатный (государственная печать) и др. Нако­нец, последнюю, шестую, группу составляливедомства государственно-церковного управления: Патриарший двор. Приказ церковных дел, Мона­стырский приказ.

Созданием централизованной приказной системы, в деятельности ко­торой главную роль играло служилое дворянство, государство ограничи­ло роль феодальной верхушки и свело на нет систему вотчинного управ­ления. Эта же тенденция – увеличение роли государства с опорой на формирующееся третье сословие – прослеживается и в реформе местного управления.

Реформы местного управления

Административное деление Московского княжества на уезды, станы иволости было перенесено и на все Московское государство, где пышным цветом расцвела поначалу возникшая ещё в Киевской Русисистема корм­лений. Кормленщики –княжеские памятники и волостели, будучи «пожалованы» должностью, кормились сборами с местного населения (в городе с прилегающими к нему землями и в волости). В документахграмотах на кормление – определялись виды и размеры корма. Он состо­ял извъезжего корма (единовременного подношения) и периодических натуральных или денежных поборов (2–3 раза в год, на Рождество, Пас­ху и Петров день 29 июня старого стиля). В него входили такжеторговые (с иногородних купцов),судебные и брачные пошлины. За превышение так­сы корма грамоты грозили наказанием («быти в казни»).

Наместники и волостели ведали «судом и данью», то есть сбором пода­тей и пошлин и государственную казну, чинили суд и расправу, выполняли полицейские функции, распоряжались военными силами, снаряжали вой­ско и т.п. При них действовал особый штат помощников: тиунов, довод­чиков, праведчиков, недельщиков, пошлинников, пятенщиков и пр., число которых определялось той же грамотой. Въезд их в защищенные тархана­ми вотчины и поместья светских феодалов, в церковные и монастырские вотчины был запрещен. В своей деятельности наместники и волостели опирались на помощь органов местного самоуправления: сотских, ста­рост, собиравших для них корм. Грамоты и судебники предписывали им и их тиунам «без соцких и без добрых людей не судити суд».

Система кормлений изжила себя к середине XVIв. и была реформиро­вана либеральным правительством Алексея Адашева (Избранной Радой). Впервые в России самим гражданам предоставлялось право избрать орга­ны местного самоуправления, что было значительным шагом вперед, по пути демократизации государственного строя. На территории страны соз­давались два типа учреждений –земские и губные избы. К деятельности и этих органах привлекались свободные, неопороченные по суду граждане, избираемые населением. Земские избы действовали в волостях, иногда и в уезде, в их состав входилиизлюбленные головы (позднее старосты),земский дьяк и лучшие люди (целовальники или земские судьи), от 2 до 10 человек (в зависимости от размеров волости или уезда). Избирались они на неопре­деленный срок, чаще всего на 1–2 года (хорошо работал – оставался, плохо – смещали). Компетенция же земских органов была обширной: все ветви управления – полицейское, финансовое, судебное – сосредоточи­вались в их руках.

Особенно интенсивно земская реформа проводилась на черносошном севере, где рано развился товарный обмен, крестьянское предпринима­тельство и торговля. Предпринимательские слои и составляли костяк но­вой земской администрации, которая в свою очередь опиралась на выбор­ных представителей общин: сотских, старост и др.

Губные органы стали устанавливаться с 30-х гг.XVIв., ещё при намест­ничьем правлении, уничтоженном в 1555 г. Эти выборные органы вводи­лись сначала не везде, а только в ряде мест, по просьбам населения («по грамотам»), для борьбы с профессиональными разбойничьими шайками, наводнившими страну во время малолетства Ивана Грозного. С серединыXVIв. были выделеныгубные округа, в которых избиралисьгубной ста­роста (из грамотных дворян или детей боярских),губной дьяк и до 4цело­вальников, составлявших штат губной избы. В их ведении находились уго­ловные дела, в том числе полицейские (поимка преступников), судебные, заведование тюрьмами. Впоследствии, в ряде мест, в особенности в цен­тральных уездах, где сильна была поместно-вотчинная система, губные органы сосредоточили в своих руках все местное управление.

Необходимо отметить также, что к судебной деятельности этих орга­нов стали привлекаться «добрые люди» из числа местных жителей. Они присутствовали при судебном разбирательстве, скрепляли документы своими подписями, решали вопрос об отнесении подсудимого к разряду профессионального преступника или обычного, что учитывалось при вы­несении приговоров. Можно думать, что этой реформой в России созда­вался тип присяжного заседателя, наподобие того суда присяжных, кото­рый сформировался в Англии в результате реформ Генриха IIвXIIв. Но реформы были приостановлены дальнейшей политикой Ивана Грозного, и Россия получила суд присяжных только вXIXв.

Во второй половине XVIв. в некоторых областях, преимущественно пограничных, вводитсявоеводское правление. После Смуты оно становится всеобщим, соединяя в своих рукахадминистративную ивоенную власть, а такжеконтрольные функции по отношению к местному самоуправлению. Согласно царским наказам воеводы должны были«беречь накрепко, чтоб мужики – горланы богатые ... середним и молодчим людем продажи ни чинили и лишних поборов не сбирали». Контроль перерастает постепенно в подчинение губных властей воеводскому правлению. Назначенный царем воевода уже не только руководит гарнизоном и охраняет безопасность региона, ом дублирует действия губного старосты. Правительство некото­рое время колебалось, не решаясь, какой из этих форм управления отдать предпочтение. В 1679 г. губное правление было отменено, в 1684 г. восста­новлено и существовало ещё некоторое время, пока ПётрIне уничтожил его окончательно.

ПОПОВА

Государственный строй

Государственный строй в централизованном русском государстве в период сословно-представительной монархии претерпел существенные изменения. В ходе реализации этих реформ проводилась усиление власти монарха с одновременным ограничением влияния боярской знати и духовенства.

Безраздельная верховная власть принадлежала царю, единовластие которого ограничивалось Боярской Думой, где большим влиянием пользовались бояре.

Боярская Дума включала в себя:

* введенных бояр;

* окольничьих;

* думных дворян - думных дьяков

* других придворных чинов дворцово-вотчинной системы управления.

В 1549 году была учреждена "Избранная рада" ("Ближняя Дума") из особо приближенных лиц. Она представляла собой совещательный орган царя по всем вопросам управления государством, т.е. выполняла функции Боярской Думы.

Учитывая значимость в осуществлении внутренней политики и последствия ее деятельности для всего государства следует отметить опричнину, 7-летняя деятельность которой безусловно сыграла большую роль в централизации.

Социальной опорой этого органа было мелкое служилое дворянство.

Значительную роль в управлении государством сыграли Земские Соборы, созываемые с середины XVI века до I половины XVII века. Этот сословно-представительный орган одновременно укреплял власть царя и ограничивал возможности и значение боярской знати. Собор созывался грамотой царя в составе:

- Боярской Думы;

- Освещенного Собора;

- Представителей от всех чинов.

Следует отметить большой потенциал дворянства в Земских соборах, что позволяло царю успешно бороться с влиянием боярства в осуществлении управления государством.

В этот период окончательно сформировались приказы: как система центрального отраслевого управления. Дворянско-чиновничья бюрократия начинает играть важную роль в управлении государством, прежде всего приказы.

По содержанию отраслей управления приказы можно разделять на следующие направления.

1. Приказы, ведавшие специальными отраслями управления:

Посольский, Ямской, Каменский, Разрядный, Книгопечатного дела, Разбойный, Витскарский, Печатный, Монастырский, Золотого и серебряного дела, Сыскной, Челобитный, Большого приказа.

2. К военным приказам следует отнести: Стрелецкий, Казачий, Оружейный, Пушкарский, Бронный, Иноземный.

3. Судебно-административные функции осуществляли приказы: Поместный, Земский, Холопьего суда.

4. Приказы, ведавшие определенными территориями: Московский, Владимирский, Дмитровский, Сибирский, Нижнеградская четь, Устюжская четь, Костромская четь, Галицкая четь, Владимирская четь, Смоленский, Рязанский, Казанского дворца, Малороссийский и др.

5. Дворцовыми делами и финансами ведали приказы: Новая четверть, Большого дворца, Большой казны, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Большого прихода.

Приказы в своих руках сосредоточили вопросы управления по отраслям и судебным функциям. Как и раньше приказы дублировали друг друга как в работе по своим отраслям, так и в вопросах территориального управления, что вводило некоторую путаницу в системе управления и суде.

Местные управления также претерпели изменения. Реформы местного управления заключались в отмене системы кормления (1556г.) и замене ее органами губного и земского самоуправления.

Губные избы осуществляли прежде всего карательные функции, а затем и управления. Во главе Губной избы стоял староста из среды дворян. При ней состояли целовальники и дьяк (делопроизводитель).

В XVI в. была проведена земская реформа, в результате которой возникла Земская изба, как орган местного самоуправления, во главе с земским старостой.

Земский органы в соответствии грамотой царя ведали вопросами финансовой (податной), Судебной, полицейской областях. Их деятельность распространялась только на посадских людей и крестьян.

Губные и земские реформы обусловили создание сословно-представительских органов на местах, укреплению централизации государства и усилению карательной политики на местах. Организационно они подчинялись Разбойному приказу и воеводе.

В начале XVII в. произошла реорганизация местного управления, во многие уезды и города были назначены воеводы. В помощь воеводе был создан аппарат местного управления - "съезная изба" (приказная изба). В слободах и волостях в помощь воеводе назначались приказчики. Эта система была более эффективной в области управления и выполнения карательных функций.

ЧИБИРЯЕВ

Сословно-представительная монархия — важный этап развития феодального государства на пути к самодержавию.

Центральные органы государственной власти и управления.С созданием Русского централизованного государства политическая власть все больше сосредоточивалась в рукахцаря.Уже Иван III именует себя великим князем “всея Руси” и “самодержцем”. Правда, термин “самодержец” имел в то время главным образом внешнеполитическое значение. Этим подчеркивалась независимость и государственный суверенитет Русского государства.

Чтобы еще больше подчеркнуть власть и значение великого князя, был разработан сложный и пышный придворный церемониал. С той же целью Иван III венчался “шапкой Мономаха”, которая становится теперь символом русского самодержавия. Иван IV в 1547 г. впервые принял титул “царя”, равный по значению императорскому.

Царской власти были посвящены особые главы в Соборном Уложении 1649 года. Оно не делает никакого различия между преступлениями против личности царя и против государства, И те, и другие объединяются понятием “слова и дела государева”. Царь являлся главой государства. Он законодательствовал в масштабе всей страны, был главой исполнительной власти, командовал войсками, распоряжался финансами, был высшим судьей. Все государственные функции царь осуществлял при участии Боярской думы, земских соборов через систему приказов и воевод.

Боярская думаразвилась из совета при князе, включавшего наиболее крупных феодалов. В Думу вошли потомки бывших удельных князей и наиболее родовитые и влиятельные бояре. Представители менее родовитых фамилий состояли в Думе в чине окольничего. В XVI в. Боярская дума из феодальной курии при князе превращается в государственный орган сословно-представительной монархии. Состав этого органа значительно расширяется в XVII в. за счет возведения в боярское достоинство неродовитых царских фаворитов, родственников. Включаются в Думу и представители дворянства и служилой бюрократии (дьяки).

Таким образом, в первой половине XVII в. Дума состояла из людей четырех степеней: бояр, окольничих, думных дворян, думных дьяков. Неродовитые бояре, дворяне и дьяки, выражавшие интересы служилого дворянства, значительно потеснили старую феодальную аристократию. Значение этих дворянских элементов было велико, так как думные дворяне и дьяки в большинстве случаев попадали в Думу после 20—30 лет службы, обладали большим опытом и знаниями и, как правило, были докладчиками по делам, формулировали решения Думы. Тем более, что старая феодальная знать понесла большие потери во времена опричнины.

Однако Боярская дума все еще сохраняла свой аристократический характер. Как бы не изменялись состав Думы и взаимоотношения ее с царем, она представляла власть крупных феодалов и действовала нераздельно с царем, который сам был крупнейшим землевладельцем-феодалом.

Заседания Думы проходили под председательством царя или наиболее родовитого из бояр. Компетенция ее, в основном, была намечена Судебником 1550 года и Соборным Уложением 1649 года.

Боярская дума не имела твердо очерченной компетенции, отдельной от царской власти. Дума участвовала в законодательстве, обсуждала законопроекты, затем утверждавшиеся царем. Поэтому многие указы по важнейшим делам начинались формулой: “царь указал, а бояре приговорили”. Дума обсуждала запросы приказов и воевод о делах, которые эти органы не могли решить, давала указания приказам и воеводам по делам текущего управления. В ней обсуждались военные и международные вопросы, через нее проходила дипломатическая переписка. Дума же была высшим контрольным учреждением. Она собирала сведения о служилых людях, интересовалась расходами приказов, вникая подчас в такие мелочи, как, например, о том, сколько денег было истрачено в приказе на свечи, чернила и дрова. Решение Думы (особенно с участием царя) по сложному делу, поступившему из приказа, или по частной жалобе становилось прецедентом при разборе в приказах аналогичных дед.

Однако обширная по своему составу и сохранявшая аристократический характер Дума не могла удовлетворить потребности зарождавшегося самодержавного государства, которое нуждалось в более оперативном бюрократическом органе.

Земский собор.В xvi-xvii в. царская власть опиралась на особое учреждение—Земский собор. Первые Соборы (1549 г., 1551 г. и др.) были еще недостаточно полными по своему составу: на них не было представителей посадов. Впервые наиболее широко все сословия (за исключением крестьянства) были представлены на Соборе 1566 г., созванном для решения вопроса о затянувшейся Ливонской войне. Особенно большую роль Соборы стали играть в первой половине XVII в. В 1611— 1612 гг. “Совет всея земли” руководил всенародным движением за изгнание интервентов и при отсутствии царя фактически являлся высшим органом власти, перед которым было ответственно правительство Минина и Пожарского. Вплоть до 20-х годов XVII в. соборы заседали регулярно. Соборы первой половины ХVIIв. отличались наиболее широким представительством. Так, на Земском соборе 1613 года присутствовало около 700 человек. В состав Собора входили Боярская дума, Освященный собор (высшие церковные иерархи во главе с патриархом), а также по 10 человек от каждого города и уезда из дворян, посадских людей, крестьян черных волостей и казаков. Однако представителей частновладельческих крестьян не было даже и на этом Соборе.

Земские соборы обсуждали и решали важнейшие дела: выборы царя (Соборы 1598 г., 1613 г.), вопросы войны и мира, Собор 1653 г., одобривший воссоединение Украины с Россией и санкционировавший посылку русских войск на помощь Украине, коренные внутренние реформы и законодательство (Собор 1649 г.).

Порядок работы Собора не был регламентирован какими-либо законодательными актами. Решения этих органов не были обязательны для царской власти, однако она не могла не считаться с организованным волеизъявлением сословий. Играл свою роль еще один фактор. Царская власть еще не имела в своих руках достаточно мощного налогового аппарата и силовых структур. Введение новых налогов (в том числе чрезвычайных), как правило, делалось с согласия Земского собора.

Приказы.С расширением территории и созданием единого централизованного Русского государства различные отрасли управления(“пути”)поручались (“приказывались”) отдельным лицам из великокняжеского окружения. Вокруг этих “путных” бояр складывался штат помощников, возникало учреждение. Такие центральные органы государственного управления в XVI в. получили названия приказов. Первые сведения о них относятся еще к концу XV в., основная масса приказов создается к 50—70-м годам XVI в. и получает свое развитие в XVII в. Всего в XVII в. действовало до 80 приказов (вместе с временными). Постоянных приказов насчитывалось до 40. Они образовывались по мере надобности, без определенного плана, сфера их компетенции переплеталась.

Приказы можно разделить на: 1) ведавшие отраслями управления в масштабе всей страны, 2) ведавшие определенными территориями, 3) приказы дворцового управления.

К каждому из них были приписаны определенные города и уезды, доходы с которых поступали в данный приказ. Приказ управлял этими городами и уездами и был для них судебным органом. Даже к Посольскому приказу были приписаны города Романов, Елатьма, Касимов.

Приказы были подчинены царю и Боярской думе. В приказах сложился обширный и влиятельный слой приказных дьяков и подьячих—дворянской бюрократии.

Посольский приказ ведал иностранными делами. Разряд вел учет служилых людей и производил им смотры, назначал поместный оклад и денежное жалованье, ведал назначениями на службу. Поместный приказ наделял служилых людей поместьями в размерах, назначенных Разрядом, давал разрешения на все сделки с землей и регистрировал их. Разбойному приказу были подведомственны дела об убийствах, разбоях и кражах на территории всего государства, за исключением Москвы. Судебные тяжбы служилых людей разбирались во Владимирском и Московском судных приказах. В Челобитном приказе судились дьяки, подьячие (служилая бюрократия). Кроме того, он был апелляционной инстанцией по делам, рассмотренным в других приказах. Споры о холопах рассматривал приказ Холопьего суда. К приказам с областной компетенцией относились: Земский, управлявший Москвой, Казанского дворца, Сибирский. Приказ Большого дворца управлял дворцовым хозяйством. В него входили хлебный, кормовой, сытенный и другие дворы. Казенный приказ ведал царской казной, Конюшенный—царскими конюшнями. Особое место среди всех приказов занимал Приказ тайных дел, образованный в 1654 г. Он был своеобразным ведомством государственной безопасности, надзирал за деятельностью всех других приказов и воевод, управлял личным хозяйством царя и выполнял его особые поручения.

Централизованное приказное управление явилось огромным шагом вперед в деле укрепления государственного аппарата. Однако неопределенность компетенции, подотчетность только высшим органам власти и безответственность перед населением порождали бюрократизм, взяточничество и волокиту.

Местные органы.Вся территория Московского государства в административном отношении делилась на уезды, волости и станы. Основной административной единицей былуездс центром в городе. Но города обычно подчинялись непосредственно Москве. Уезд состоял изволостей.

Царь принимает меры для ограничения власти “кормленщиков”. Они назначались обычно на краткий срок (один год) и часто сменялись.

Однако таких мер было явно недостаточно. Дворянство и посадские люди добиваются передачи власти на местах выборным органам и ликвидации системы наместников. Эта реформа местного управления проводится в середине XVI в. В 1555 г. кормления были отменены. На местах создаются губные и земские органы управления. Местное дворянство избирало губного старосту и целовальников (присягавших на верность правительству — “целовавших крест”). В их задачу прежде всего входила борьба с разбоями и антифеодальными выступлениями: крестьян. Деятельностью губных органов руководил из центра Разбойный приказ. Для сбора налогов и управления посадами и черносошными крестьянами создавались земские органы, избираемые тяглыми людьми, в составе земского старосты и целовальников. Сборы, которые раньше шли в пользу “кормленщика”, теперь население должно было выплачивать в виде “кормленого окупа” непосредственно Москве за право иметь свою выборную администрацию.

Передача власти на местах из рук кормленщиков непосредственно в руки местного дворянства и посадских верхов свидетельствовала о росте влияния этих слоев населения.

В первой половине XVII в. в связи с отражением иностранной интервенции и обострением классовой борьбы повсеместно вводится институт воевод.В их руках сосредоточивалась военная, гражданская, полицейская, судебная власть. Они следили также за сбором налогов. В XVII в. воеводам были подчинены губные и земские органы. Воевода имел свою канцелярию — “съезжую избу”.

Компетенция воевод была чрезвычайно широка. Однако реальных сил в своем распоряжении они имели мало. Воеводы по всем делам должны были “отписывать” в приказы в Москву, самостоятельность их была незначительной. Будучи подчинены иногда целому десятку приказов, воеводы превращались в простых исполнителей их ведомственных требований. Широко была распространена практика посылки из Москвы на места “сыщиков” для решения сложных вопросов, подавления антифеодальных выступлений и контроля за деятельностью воевод.

Воеводы назначались из числа бояр и дворян и получали “государево жалованье”. Однако на практике воеводы жили за счет поборов с населения.

ЧИСТЯКОВ