Литература по госам / Торкунов-Дипломатическая служба

посольству Российской Федерации чувства своего самого высокого уважения.

Посол Российской Федерации, желая подчеркнуть важность заключения двустороннего Соглашения, направляет министру иностранных дел страны пребывания личное письмо:

Посол Российской Федерации (город, дата)

Уважаемый Господин Министр, Искренне благодарю Вас за положительный ответ на предложение Правительства

Российской Федерации о заключении нового Соглашения о ... Насколько мне известно, уже в ближайшее время планируется проведение ответного визита Министра иностранных дел Российской Федерации в ... (название страны). В этой связи не стоит ли подумать о возможности того, чтобы приурочить подписание нового Соглашения к визиту Министра в Вашу страну.

Прошу Вас, господин Министр, принять уверения в моем самом высоком уважении.

(личная подпись посла)

Адрес в личном письме пишется только на конверте. В данном случае: Его превосходительству господину (имя, фамилия) Министру иностранных дел (полное название страны министра и название столицы).

Личное письмо по своему оформлению от личной ноты почти не отличается. Личное письмо также печатается (или пишется) на официальном бланке, в левом верхнем углу которого вытеснены или напечатаны слова «Посол Российской Федерации» (на бланке личной ноты слова «Посольство Российской Федерации»). Фамилия и должность подписывающего личное письмо не печатаются. Заключительный комплимент может быть упрощен и сведен к фразе: «С глубоким уважением», «С наилучшими пожеланиями» и т.д. Обращение может быть и нестандартным: «Дорогой Посол», «Дорогой друг» или «Мой дорогой».

Если же нотная переписка по вопросу о заключении соглашения завершается направлением очередной вербальной ноты, а не личного письма, то в ноте такого рода обязательно должны быть ссылки на предшествующую переписку: «Посольство Российской Федерации свидетельствует свое уважение Министерству иностранных дел (название страны) и, ссылаясь на ноту Посольства (№ ноты и дата ее отправления) и в ответ на ноту Министерства (№ ноты и дата), имеет честь сообщить, что российская сторона готова провести переговоры о заключении нового Соглашения о ... в названные сроки. Делегацию Российской Федерации возглавит (фамилия и должность)».

Памятная записка. Ее цель подчеркнуть важность сделанного заявления или обращения с просьбой, предупредить возможность неправильного толкования или неправильного понимания изложенного устно. Памятная записка, как правило, не посылается адресату, а вручается лично в ходе беседы.

В отличие от вербальной или личной ноты памятная записка не скрепляется печатью и не имеет порядкового номера. Ее оформление ограничивается указанием даты и места отсылки. По внешнему виду памятная нота представляет собой обычный (не гербовый) лист бумаги, на котором изложен соответствующий текст.

Текст памятной записки составляется в безличной форме: «доводится до сведения», «обращается внимание», «сообщается», «возбуждается просьба» и т.д. Она не содержит ни

311

обращения, ни заключительного комплимента, однако в большинстве случаев тексту предшествует надпись: «Памятная записка».

Меморандум. Это документ, детально излагающий ту или иную проблему принципиальной важности и имеющий своей целью проведение дальнейших как правило межгосударственных переговоров. Меморандум оформляется как памятная записка, вручается лично или пересылается с нотой. В последнем случае меморандум печатается не на простой, а на нотной бумаге.

Международный договор. Отдельной отраслью работы с дипломатической документацией является подготовка текстов международных договоров. Оформление договорных текстов во многом зависит от характера содержания договора и от его видовой классификации.

Договоры могут быть политическими, экономическими, научно-техническими, по культурным или правовым вопросам и т.д. Бывают двусторонними или многосторонними. В соответствии с федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры, заключаемые Россией, подразделяются на межгосударственные, межправительственные и межведомственные. При их составлении используется специальная терминология и договорные понятия: «участник», «третье государство», «стороны в договоре» и т.д.

Международные договоры могут иметь самые различные наименования: соглашения, конвенции, трактаты, пакты, протоколы, акты, заявления, статуты, хартии, коммюнике и т.д. Однако название договора либо его отсутствие принципиального юридического значения не имеют. По структуре, независимо от их наименования и классификации, договор состоит из следующих элементов: названия, преамбулы, основной и заключительной частей, подписей сторон. Основная часть договора делится на статьи и разделы, которые в ряде случаев могут иметь собственные наименования. Подписи представителей государств под двусторонним документом располагаются друг против друга или одна под другой.

Заключительная часть договора содержит условия его вступления в силу и прекращения действия, указание об аутентичности (подлинности) текстов на языках, на которых составлен договор.

Тексты договоров печатаются на особой договорной бумаге, прошнуровываются специальной тесьмой национальных цветов соответствующего государства и скрепляются сургучной печатью с гербовым оттиском.

Международные договоры могут иметь приложение в виде протоколов, правил, обменных писем и др. Согласно международной практике в экземпляре договора, предназначенном для данного государства — участника договора, название этого государства, подписи его уполномоченных, а также текст договора на языке этого государства ставится на первом месте.

На экземпляре другого государства все эти атрибуты ставятся соответственно на второе место. Такого рода практика называется альтернатом (чередованием). В этом случае заключительная часть договора приобретает следующую форму:

«Совершено в Москве, 15 апреля 2000 г. в двух экземплярах, каждый на русском и (указывается язык другого участника договора), причем оба текста имеют одинаковую силу». В заключительной части содержится также указание о сроке действия договора. К примеру: «Настоящий договор вступает в силу с момента его подписания». Или «Договор заключен на неопределенный срок и остается в силе до тех пор, пока не будет денонсирован одной из Договаривающихся сторон». В этом случае договор прекращает свое действие через шесть (к примеру) месяцев после заявления о денонсации. Возможна и другая формула: «Настоящий договор вступает в силу на тридцатый день после обмена ратификационными грамотами и будет оставаться в силе до тех пор, пока одна из Высоких Договаривающихся Сторон не денонсирует его, предварительно уведомив об этом за один год».

312

Кроме собственно дипломатических документов к делопроизводству внешнеполитического характера относятся внутренние документы, которые готовят внешнеполитические ведомства (в России Министерство иностранных дел РФ) и дипломатические представительства. Наиболее ответственными из них являются документы, связанные с подготовкой и проведением официальных внешнеполитических акций на уровне политического руководства страны. В этих случаях готовится специальный «пакет» документов, который делится на политическую и справочные части.

Политическая составляющая Пакета документов — это прежде всего записка с изложением политических целей соответствующей акции и с указанием основных задач, которые необходимо решить в ходе переговоров и встреч. Политическая записка, как правило, сопровождается т.н. «оргзапиской», в которой детально представлена протокольная часть визита с указанием точного времени проведения тех или иных мероприятий (официальные встречи и переговоры, визиты, участие в мероприятиях культурного или познавательного характера и т.д.), а также круга должностных лиц, привлекаемых к соответствующим мероприятиям.

Политическая и международно-правовая позиция фиксируется в отдельном особом документе — памятке к беседам или переговорам. Именно в памятке цели и задачи переговоров приобретают конкретное словесно-документационное оформление. Поэтому, чем яснее и точнее будут сформулированы эти цели и задачи, а также сопутствующие им предложения, тем больше возможностей для проведения серьезного и конструктивного диалога и для успеха переговоров в целом. В памятке перечисляется тематика бесед или переговоров. При этом изложение материала по каждой теме делится на две части: краткое и четкое изложение состояния вопроса и столь же четкая и ясная позиция, которую следует довести до собеседника.

В пакет переговорных материалов, как правило, входит проект итогового документа: совместной декларации, заявления или подписного документа-соглашения, договора, конвенции и т.д. Опыт показывает, что проект итогового документа, с одной стороны, содержит т.н. «запрос» — требование, в максимальной степени отвечающее интересам стороны, вносящей проект документа, а с другой — его положения должны учитывать возможность достижения взаимопонимания и на его основе взаимоприемлемого компромисса уже на самих переговорах.

Справочные материалы включают фактическую справку по соответствующей стране (иногда ее называют «справкой по схеме»), справки по отдельным конкретным темам, а также деловые характеристики тех лиц, с которыми предполагается проведение переговоров. Фактическая справка носит по преимуществу страноведческий характер и состоит из следующих разделов: общие сведения о соответствующей стране, ее государственное и конституционное устройство с перечислением высших должностных лиц и основных политических партий, профсоюзных и общественных объединений, экономическое положение, включая торговые связи с Россией.

Делопроизводство внешнеполитического характера включает также документы, которые составляются в дипломатических и консульских учреждениях, а также в представительствах при международных организациях и которые предназначаются для внутреннего пользования.

Среди них наиболее важными являются годовые политические отчеты, квартальные политические письма, шифртелеграммы. Кроме того, к документам внутреннего дипломатического делопроизводства относятся информационно-справочные материалы; политические характеристики политических, общественных деятелей страны пребывания, представителей делового мира, культуры, дипломатии: обзоры печати, касающиеся конкретного события в политической жизни страны пребывания или в двусторонних отношениях; записи бесед руководителей загранучреждений и других дипломатических сотрудников; консульские статистические отчеты и переписка по консульским вопросам.

Свои особенности имеются и в документационном оформлении бесед и переговоров.

313

С точки зрения документационного оформления дипломатических бесед все их разновидности можно свести к двум основным видам: а) индивидуальные рабочие беседы с изложением сведений, представляющих конкретный информационный интерес и б) развернутые беседы. Последние касаются бесед на высшем и высоком уровне или в ходе официальных переводов, которые зачастую приближаются к стенографическим записям.

Оформление индивидуальной беседы состоит из следующих элементов: авторская принадлежность, заголовок, подпись и разметка. Авторская принадлежность выражается в виде надписи в верхнем левом углу первой страницы текста: «Из дневника Иванова И.И.» При этом должностное положение автора беседы не указывается. В заголовке, напротив, обязательно должно присутствовать упоминание о должности автора беседы и должностном или официальном положении его собеседника. В конце беседы указывается должность, фамилия, личная подпись.

Если в беседе или переговорах участвовало несколько человек, то этот факт также отмечается в заключительном абзаце записи. Примером такой отметки может быть следующий: «В беседе участвовали (или на беседе присутствовали) с российской стороны

...; с итальянской стороны ...».

Оформление развернутых бесед или переговоров, особенно на высоком уровне (глава государства, правительства, министр иностранных дел и т.п.), имеет свою специфику. Упоминание о дневниковом характере записи опускается, а само заглавие беседы приобретает вид: «Запись основного содержания беседы Президента Российской Федерации В.В.Путина с Президентом Италии К.А. Чампи. Дата». При этом подпись высокого должностного лица не ставится, однако в заключительной части записи упоминается фамилия сотрудника (иногда с указанием его должности), который записал или переводил и записал беседу.

На последней странице записи беседы, чаще всего в левом нижнем углу проставляется т.н. «разметка», — перечень фамилий должностных лиц и наименований отделов соответствующих ведомств, по адресам которых рассылаются записи бесед. Содержание разметки носит внутренний характер, поэтому на экземплярах записей бесед, предназначенных для внешней рассылки (в данном случае в Управление по международному сотрудничеству Министерства финансов Российской Федерации) разметка снимается.

Конкретные приемы подготовки к беседам и переговорам, особенности их проведения в значительной степени зависят от видов дипломатических бесед, их уровня, содержания, характера собеседников, места проведения, а также многих других причин. Тем не менее, сложились определенные правила записи бесед, следование которым значительно облегчает их использование в качестве одного из важнейших базовых документов информационного обеспечения дипломатической службы. К их числу относятся:

—указание на то, по чьей инициативе состоялась встреча. К примеру: «Сегодня был приглашен в Министерство иностранных дел (название страны пребывания) к начальнику департамента по вопросам разоружения» или «В соответствии с указанием руководства Министерства встретился сегодня с Послом Италии в Москве и обсудил с ним программу предстоящего официального визита Президента Италии в Россию»;

—характеристика собеседника. Характеристика, хотя бы самая краткая, особенно важна, если речь идет о первой встрече и планируется развитие контактов с данным лицом

вбудущем. Во всяком случае, всегда полезны упоминания в записи беседы об особой компетенции собеседника в обсуждаемых проблемах, о его непосредственном участии в разработке соответствующих позиций т.д.;

—построение и объем информационного содержания беседы. Изложение информации, передаваемой собеседником, особенно если речь идет об официальной позиции или об официальном поручении, должно быть максимально точным и полным. Очень важно, чтобы в записи были четко разграничены сама информация и возможные

314

комментарии или разъяснения к ней со стороны собеседника. Нет ничего предосудительного и в том, что по ходу беседы делаются пометки и задаются уточняющие вопросы.

Столь же важно довести до собеседника в полном объеме букву и дух, содержание и смысл информации, передаваемой с нашей стороны. Если речь идет об устном заявлении, то представляется целесообразным включать его содержание непосредственно в текст записи беседы. В случае обсуждения в ходе беседы нескольких вопросов или исполнения целого ряда поручений стоит пронумеровать или выделить иным образом каждую отдельную тему;

— характер ответной реакции и комментарии. При проведении бесед по официальному поручению руководства или с официальными представителями страны пребывания встает, как правило, вопрос об ответной реакции на переданную в ходе беседы информацию или на сделанные предложения. В зависимости от содержания информации и характера предложений ответная реакция может быть как формальной, так и по существу обсуждаемых вопросов. В первом случае, если беседует глава дипломатического представительства, ответная реакция может ограничиваться обещанием информировать о беседе руководство страны, Министерство иностранных дел или доложить руководству посольства (представительства), если беседует сотрудник посольства.

Развернутая и содержательная реакция на высказывания собеседника желательна, а иногда просто необходима. Однако важно, чтобы при оформлении записи беседы всем высказываниям и комментариям было бы отведено разумное место с тем, чтобы полнее раскрыть содержание беседы, оттенить позицию собеседника.

Высокий профессионализм, компетентность и навыки в работе с дипломатическими

идругими служебными документами во все времена были отличительной чертой человека, посвятившего себя дипломатической службе. Современная дипломатия, будучи в конечном счете, сложной управленческой системой, диктует новые, гораздо более жесткие требования к дипломатическим документам, их структуре, характеру изложения материала, подбору информационных источников, выводам и рекомендациям. Сегодня на первый план выходят такие черты дипломатических документов как убедительность, своевременность и доступность. В немалой степени эти цели достигаются посредством грамотной и эффективной организацией документооборота и делопроизводства в системе дипломатической службы, постоянным контролем за накоплением, обработкой, хранением

иэффективным использованием информации.

Контрольные вопросы

1.Назовите обязательные реквизиты официального документа.

2.Из каких этапов состоит движение документов в системе дипломатической службы Российской Федерации?

3.Дайте определение содержания дипломатической и деловой переписки международного характера.

4.Назовите категории дипломатической и деловой переписки.

5.Что понимается под основными элементами дипломатического или служебного документа?

6.Чем отличается вербальная нота от личной?

7.В чем особенности внутриведомственного делопроизводства по международным вопросам?

8.Какие документы относятся к международным соглашениям?

9.Что такое смысловое ядро документа, его аргументационная и фактологические

части?

10.Перечислите основные требования, которые предъявляются к оформлению дипломатических документов.

315

Литература

1.О государственной тайне. Федеральный закон от 21 июля 1993 г. № 5485 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. ст. 46717// Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 4673.

2.Унифицированные системы документации. Система организационнораспорядительной документации. Требования к оформлению документов. ГОСТ Р 6. 30-97.

М., 1997.

3.Борунков А.Ф. Дипломатический протокол в России и дипломатический этикет. М.,

1993.

4.Вуд Дж., Сорре Ж. Дипломатический церемониал и протокол. М., 1974.

6.Ковалев А.Г. Азбука дипломатии. М., 1993.

7.Молочное Ф.Ф. Дипломатический протокол и дипломатическая практика. М., 1979.

8.Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

9.Стенюков М.В. Справочник по делопроизводству. М., 2000.

316

Раздел VI ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЗА РУБЕЖОМ

В настоящем разделе приводится анализ дипломатической службы как государственно-политического института некоторых зарубежных стран и международных организаций. Особое внимание обращается на статус, правовое регулирование, историю и особенности функционирования дипломатических структур в странах с богатым опытом организации дипломатической службы и эффективной дипломатией. Изучение этого опыта

— существенная составляющая государственно-управленческой и международноправовой подготовки студентов и слушателей, всех, кто интересуется проблемами дипломатической службы.

Глава 6.1. МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ

ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ НАЦИЙ (ООН)

— универсальная международная организация, созданная в целях поддержания мира и международной безопасности и развития сотрудничества между государствами. Устав ООН был подписан 26 июня 1945 г. на конференции в СанФранциско и вступил в силу 24 октября 1945 г.

МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

(МГС) — совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций, осуществляемых в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации.

СЛУЖАЩИЙ МГС — должностное лицо, исполняющий в порядке, установленном нормативно-правовыми актами международной организации, обязанности по должности международной гражданской службы, за денежное вознаграждение из средств бюджета данной организации.

Международную гражданскую службу можно определить как совокупность отношений и деятельности лиц, составляющих персонал международных межправительственных организаций (ММПО), осуществляем на основе уставов этих организаций и в соответствии с принятыми ими специальными нормативными актами в интересах всех государств-членов данной организации1.

Нормы и правила, регулирующие различные аспекты положения персонала, относятся к административному праву международных организаций. К их источникам следует отнести уставы и иные учредительные акты организации; конвенции о привилегиях и иммунитетах служащих; соглашения с правительством страны пребывания и правительствами других стран — членов организации, а также с другими ММПО; положения о персонале; статуты персонала; отдельные резолюции руководящих органов

1 См.: Морозов Г.И. Международные организации. Некоторые вопросы теории. М., 1974. С. 249.

317

ММПО по соответствующим вопросам; наиболее важные административные циркуляры; общие принципы права международных организаций.

Секретариаты и персонал ММПО, формируемые и функционирующие на основе уставов этих организаций, решений их руководящих органов и внутренних правил, — это исполнительно-обеспечивающие органы, наделенные административной, только в отдельных случаях ограниченной, политической компетенцией в пределах уставов этих организаций. Ни о каком противопоставлении секретариатов представительным органам, а тем более подмене ими этих органов не может и не должно идти речи. Секретариат является обслуживающим, а не контрольным, формирующим или делающим политику органом. Функции Секретариата, главным образом, сводятся к «оказанию содействия и помощи в работе представительным органам и в выполнении принимаемых ими решений»1 — гласит доклад 1954 г., подготовленный Консультативным советом ООН по международной гражданской службе (КСМГС), «Стандарты поведения на международной гражданской службе». В докладе изложены основные стандарты, этические и профессиональные принципы международной гражданской службы. Его положения легли в основу правил о персонале целого ряда ММПО, на них ссылаются административные трибуналы при разрешении трудовых споров в международных организациях.

1. История создания

История международных организаций относительно непродолжительна. Они были созданы в связи с потребностью в новых, более действенных формах сотрудничества между странами, вызванной высокими темпами современной научно-технической революции. Первыми примерами этого являются три организации, которые ныне входят в систему Организации Объединенных Наций. В 1865 г. — через два десятилетия после того, как впервые был публично использован телеграф Морзе, 20 государств в Париже создали Международный телеграфный союз (ныне Международный союз электросвязи). В 1873 г. в целях содействия с помощью телеграфа обмену информацией о погоде (важный аспект для двух ключевых секторов экономики — судоходства и сельского хозяйства) правительства учредили Международную метеорологическую организацию (ныне Всемирная метеорологическая организация). В 1874 г. в связи с бурным ростом объема международных письменных сообщений, сопровождавшим бум в торговле, который стал возможным благодаря развитию железных дорог и использованию пароходов, был создан Всемирный почтовый союз. В начальный период своего существования эти организации имели небольшие технические секретариаты, национальный состав которых не имел большого значения. Лишь после Первой мировой войны, когда вновь созданной Лиге наций и ее Международному бюро труда (МБТ) были поручены явно политические задачи, состав и характер секретариата стали предметом, представляющим большой интерес для государств-членов.

Документы и личные воспоминания того периода со всей очевидностью свидетельствуют о том, что ни один из авторов Статута Лиги наций «не имел четкого представления о круге ведения Секретариата» или о том, «сколь важная роль будет отведена международной службе»2. В Статуте Лиги ничего не говорилось о статусе и характере функций Секретариата. Поэтому проблема установления основополагающих правил его функционирования легла на первого Генерального секретаря Организации Эрика Друммонда (Соединенное Королевство)3. Он мог бы отдать предпочтение меж-

1См.: Report on Standards of Conduct in the International Civil Service. P. 9.

2Цит. по: Эгон Ф. Раншофен-Вертхаймера Международный секретариат. Фонд Карнеги. 1945.

3Сэр Эрик Друммонд (1876—1951 гг.) — «первый международный гражданский служащий». С 1900 г. находился на британской дипломатической службе в качестве личного секретаря премьер-министра Герберта Эсквита и позднее министров иностранных дел Эдварда Грея и Артура Бальфура.

318

правительственному Секретариату, сотрудники которого назначались бы государствамичленами, но вместо этого он предпочел карьерную гражданскую службу. Главное, чтобы сотрудники были профессиональны и лояльны Лиге.

Качества сотрудников, которым он придавал первостепенное значение — компетентность, добросовестность, независимость и беспристрастность, — подтвердили свою важность в функционировании организации и были формально одобрены государствами-членами в рамках официальной политики. Даже после того, как Лига прекратила свое существование, стандарты, установленные ею для административного персонала, были включены в Устав Организации Объединенных Наций.

Те, кто планировал создание новой системы международных организаций после Второй мировой войны, понимали, как специализированные органы международного сотрудничества, включая МВТ, могут выжить и даже продолжать функционировать в периоды разногласий между государствами — членами ООН. В стремлении в максимально возможной степени обеспечить независимость новой системы они отделили секторально ориентированную административную деятельность от политического ядра организации. Для этого создали ряд автономных специализированных учреждений. Создатели системы Организации Объединенных Наций также предусмотрели механизмы, далеко выходящие за рамки координации. Они поставили задачу создать целостную и единую международную гражданскую службу. С этой целью Подготовительная комиссия Организации Объединенных Наций рекомендовала разработать сначала «общие стандарты, методы и механизмы в отношении персонала», которые позволили бы «избежать серьезных несоответствий в условиях службы» и конкуренции при найме персонала, способствовали бы мобильности персонала в рамках системы. Результат: в настоящее время более 64 000 мужчин и женщин — сотрудников единой международной гражданской службы — занимаются весьма разнообразной деятельностью примерно в 600 местах службы — филиалах и миссиях, более чем в 200 странах и регионах мира.

2.Структура системы ООН и принципы международной гражданской службы

Всистему Организации Объединенных Наций входят собственно Организация Объединенных Наций и ее специализированные учреждения, фонды и программы. Организации группы Всемирного банка — МВФ относятся к специализированным учреждениям ООН, однако они не входят в общую систему. Большинство из указанных структур согласились стандартизировать условия гражданской службы и участвовать в работе Комиссии по международной гражданской службе (КМГС). А значит, согласились на построение гражданской службы на принципах научности, системности, функциональности, международно-правовой упорядоченности, высокой нравственной устойчивости.

Структура гражданской службы ООН соответствует, естественно, структуре самой

ООН.

319

320