Глава 2. Коллизии в национальной правовой системе 2.1. От противоречий - к юридической гармонизации
Юридические коллизии и конфликты порождаются, как правило, теми или иными правовыми актами. В столкновении этих актов юридические противоречия находят многообразные проявления. Примечательно, что именно с принятием и реализацией законов, указов, постановлений и иных актов связано преодоление различных конфликтов, в т.ч. юридических. И здесь роль этих актов столь же значительна, хотя не меньшее значение приобретает устранение противоречий между ними. Сбалансирование между собой правовые акты как бы «гасят» одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий.
Как отмечалось, исследователи допускают разрешение коллизии и конфликта как самими участниками, так и путем вмешательства третьей
стороны, делая акцент на достижение согласия между его участниками в виде совпадения мнений, предопределенности законодательной воли внешней средой, или навязанным извне соглашением. Поддерживая эту классификацию, добавим к ней своего рода нормативное упорядочение как проявление частной и/или общей гармонизации правовых актов. Гармонизация есть процесс обеспечения их согласованности, соразмерности объему полномочий принявших их субъектов,
достижения целей, заданных государственными институтами. Причем это не гладкий эволюционный путь, а движение со своими этапами, «приливами» и «отливами», со своими противоречиями.
На передний план выдвигается стратегическая задача гармонизации
правовых актов, которая может требовать динамичных способов разрешения. Дело в том, что правовые акты лишь внешне выступают как обезличенные явления. За ними всегда стоят политические силы, социальные слои, лидеры, государственные органы. Акты служат как бы «нормативными куклами», появляющимися и действующими по воле и в интересах тех, кто стоит, как за кулисами, под их прикрытием. И в то же
16
время акты обладают громадным созидательным потенциалом, выражая меру согласованности социальных интересов и общепризнанный нормативный стандарт, и одновременно программу поведения.
Гармонизация правовых актов служит упорядочению нормативно-правовых массивов и поддерживанию правовой системы в состоянии функционального равновесия. Она позволяет добиться функционального равновесия правовых актов, обеспечить ту ступень их сбалансированности' между собой, которая в конечном итоге позволяет правовой системе функционировать и развиваться в заданных направлениях. А, следовательно, гарантируется устойчивый статус всех субъектов права, преодолеваются отклонения в их действиях от нормативной модели. Государственные институты и институты гражданского общества действуют в конституционном русле. Именно поэтому в Договоре об
общественном согласии, в различных целевых программах большое место уделяется принятию законов, их устойчивости и последовательной реализации.
Объектом гармонизации могут быть отдельные правовые акты или даже их части, суммы актов одного или нескольких органов, конфликтующих между собой, наконец, правовые институты и даже отрасли законодательства.
Гармонизация позволяет устранить юридические противоречия и обеспечить то соотношение правовых актов, которое произведено от статуса принявших их органов и предопределяется конституционными основами правовой системы. Точнее говоря, может быть восстановлено прежнее, ранее нарушенное соглашение актов между собой, легальной статус органа, если были допущены отступления от него и вмешательство в сферу другого органа.
Гармонизация сопровождается и жесткими правовыми средствами отменой актов, их оспариванием, признанием недействительными и т.п., и мягкими - приведением актов в соответствие с конституционными установлениями, согласованностью правовых программ и действий и т.п. Сближение правовых позиций конфликтующих сторон ведет к уменьшению и снятию напряженности в их отношениях и способствует снижению общей остроты юридических противоречий в государстве.
Добавим к сказанному и несколько слов о способах гармонизации. Они
17
могут иметь обеспечивающий характер и обладать общими и специфическими чертами применительно к преодолению юридических противоречий внутри правовой системы и между национальным и международным правом.
Острота юридических противоречий, обнаруживаемая в российской
действительности, столкновения актов отражают как обычные, повторяющиеся, так и возникающие конфликтные ситуации. Их видоизменение и преобразование в нормально-юридическое состояние требуют значительных усилий как законодателей и исполнительных органов, так и всех правоприменителей - как политических партий и общественных объединений, так и средств массовой информации и других институтов гражданского общества. Затрачиваемые усилия направлены на формирование условий, благоприятствующих юридической
гармонизации.
К числу таких условий можно отнести прежде всего упорядочение,
совершенствование и развитие общественных отношений в разных сферах общественной жизни - политической, экономической, социальной и других. Ведь истоки многих юридических противоречий находятся вне правовой сферы, и их преодоление требует правильного государственного курса, обоснованных программ преобразований и
последовательности действий.
Собственно юридические условия гармонизации правовых актов можно выразить следующим образом. На преодоление юридических конфликтов, прежде всего благоприятным образом влияют упорядочение правовой системы и поддержание ее в равновесии. Оно слагается из таких действий, как установление строгой классификации правовых актов и соблюдение ее в процессе правотворчества. Тогда удается избегать и преодолевать многочисленные случаи смещения правовых актов по предмету, содержанию и методам регулирования, по форме, процедуре принятия и вступления в силу, строго придерживаться нормативных соотношений между актами и системных связей и их зависимостей. Решать эти задачи можно благодаря строгому следованию конституционным принципам правовой системы, а также путем
принятия ФЗ «О правовом статусе и юридической силе нормативно правовых актов», который «задерживается» в парламентских коридорах.
Начнем с самого начала, с первых действии в законодательном процессе.
18
И мы увидим, как часто в текстах проектов законов (и других правовых актов) «закладываются» ошибки, приводящие в дальнейшем к юридическим коллизиям. Такие ошибки можно разделить на три группы, хотя они часто сосуществуют и даже переходят одна в другую.
Первая группа включает юридические ошибки познавательного характера, поскольку право и закон призваны адекватно отражать изменяющуюся действительность действительность. К ним относятся ошибки в выборе предмета законодательного регулирования, когда он определяется неверно. Нередко требуется не закон, а другой вид правового акта, принятие не нового закона, а более полная реализация или корректировка действующих актов. Подчас неточно определяются объем и методы, средства правового регулирования.
Вторая группа текстовых ошибок и противоречий носит содержательный характер. К их числу относятся:
а) неверный набор правовых знаков, актов различного характера (статутных, тематических, охранительных и т.п.);
б) допущение несогласованности статей закона, противоречий между нормативными понятиями и конкретными нормами, нарушение последовательности построения текста;
в) слабая обоснованность правовых решений, их неполнота, побуждающие к скорому внесению изменений и
дополнений;
г) неудачное определение объема и срока действия кормы,вынуждающее к ее поспешной корректировке;
д) слабый учет действующих актов в отрасли, а также законов смежных отраслей. К чему было нужно через четыре года принимать новый федеральный закон о почтовой связи, через шесть лет новый федеральный закон о физкультуре и спорте, хотя заметных перемен в этих сферах не произошло;
е) запоздалая отмена либо даже сохранение устаревших актов и норм, что мешает правильному применению и выбору правовых актов.
Третья группа текстовых ошибок связана с очевидными технико-юридическими погрешностями. К ним относятся:
1ст.48 ГК РФ
19
а) неверное или противоречивое использование нормативных понятий, терминов как в одном законе, так и в
однородных законах (например, понятия «орган государства»);
б) неудачное разделение нормативного текста на структурные части, в результате чего возникают диспропорции и противоречия между способами регулирования однородных отношений;
в) пренебрежение юридическим языком, который не допускает описательности, образных выражений и узко специальных слов и
определений;
г) неверное обозначение частей закона и вносимых в них
изменений и дополнений, а также нечеткое определение порядка их действия или прекращения действия;
д) неточные ссылки на другие правовые акты, нарушение связи норм внутри акта и между разными актами.
Как видно, подобные ошибки при подготовке и принятии законов и иных правовых актов дают «старт» юридическим коллизиям. Их уже трудно предотвращать на длинной дистанции юридического марафона, и стадия действия закона становится сложной для толкования и применения его норм. Было бы полезным, кроме прочего, принять Общие правила юридической техники по линии Правительства РФ.
Стоит обратить внимание на характер законодательных норм и их
соотношений между собой. Данному аспекту подчас не придается серьезного значения ни в правотворческой, ни в правоприменительной практике. Между тем, среди правовых норм можно выделить приоритетные нормы с большим юридико-техническим смыслом и влиянием на формирование других норм.
К их числу следует отнести прежде всего нормы-дефиниции, создающие содержательно-нормативную характеристику правового субъекта, правового состояния или явления. Таков смысл ст. 1 конституции РФ о признаках российского государства, ст. 48 ГК РФ о понятии юридического лица, ст. 2 - о понятии государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в одноименном федеральном
ст.З ФКЗ «О Правительстве РФ» 2ст.З НК РФ ст.33 ФЗ РФ «Об образовании»
20
законе. Еще раз отметим привычное правило «открывать» тексты законов на федеральном и даже региональном уровне раскрытием значения понятий и терминов, используемых в каждом из них.
Нормы-принципы служат своего рода юридическими формулами и средством устойчивой нормативной ориентации. Они отражают устойчивые тенденции правового регулирования в той или иной сфере, например, в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в ст. 3 НК РФ. Подобные правовые принципы важны как внутри акта для четкого построения всех его норм, так и в отрасли для обеспечения взаимосвязи однородных актов и норм.
Нормы-цели являются еще одной разновидностью юридических приоритетов (например, п. 2 ст. 40 и п. 2 ст. 41 Конституции РФ). И их ориентирующее значение должно быть реально обеспечено, что бывает далеко не всегда.
Для эффективного использования юридических приоритетов следует
правильно формулировать отсылки в законодательстве. Отсылки служат важным средством системной связи правовых актов и норм, и при установлении меры целесообразно, во-первых, точно определить формы отсылок к тем или иным видам актов закону, федеральному
закону, подзаконному акту, законодательству и т.п. Так, для норм ст. 33 ФЗ РФ «Об образовании» отсылки к законодательству означают п. 1-4 ст. 13, ст. 33 данного Закона, ст. 50-54 ГК РФ. Но как понимать его отсылки к закону в ст. 47 (п. 4), 51 (п. 1), 96 (п. 3).
Во-вторых, отсылки должны быть сделаны для «перехода» от закона или норм общего порядка к нормам конкретно - регулирующим, а от вторых - к первым в качестве указания на базовое основание их изданий. В-третьих, нужно точно предвидеть действующий или предполагаемый правовой акт. В - четвертых, нельзя допускать «перегрузку» текста отсылками или избегать их в целях искусственной автоматизации текста акта.
Гармонизация внутри правовой системы достигается и благодаря своевременному приведению в соответствие с актами более высокой юридической силы актов менее высокой юридической силы. В противном случае неизбежны столкновения «старых» и «новых» актов и связанные с ними разные позиции госорганов, должностных лиц, хозяйствующих субъектов и граждан. Вследствие этого трудно судить о реальном уровне
21
законности и ее нарушениях. Здесь необходимы действия по следующим направлениям.
1. Привидение законодательства в соответствие с Конституцией означает признание утратившими силу противоречащих ей актов, изменение действующих и принятие конституционных и иных законов. К сожалению, до сих пор не принят ряд федеральных конституционных законов.
2. Устранение противоречий между сходными законами.
3. Приведение в соответствие с законами подзаконных актов.
4. Соответствующая корректировка подзаконных актов.
5. Изменения в системе локальных и корпоративных актов, что случается редко. Кодексы нередко не действуют на их уровне.
В заключении отметим, что правовые системы разных стран строятся с учетом общих принципов, но и весьма специфичны. 2.2. Обеспечение верховенства Конституции
Масштабные преобразования в России и государствах Содружества
потребовали коренного обновления правовых систем. Стремительно развивается законодательство, в одних странах быстрее, в других - чуть медленнее. Это происходит применительно ко всем или многим отраслям, но прежде всего в сфере государственного строительства.
Реформы сопровождаются принятием комплексов законов в сфере экономики, устройства государства, в социальной сфере экономики, устройства государства, в социальной сфере. В них много общих моментов, но есть и немало специфического.
Конституционные пробелы и «разрывы» правопреемственности нередко восполняются некорректным внедрением и использованием иностранных юридических концепций.
«Конституционная доминанта» становится определяющей по следующим причинам. Во-первых, Конституция занимает ведущее место в правовой системе, в отраслях законодательства. Во-вторых, Конституция обладает высшей юридической силой, когда все иные правовые акты издаются на основе и во исполнение ее положений, а в случае расхождений действуют нормы Конституции. В-третьих, Конституция
22
выступает мощным правообразующим фактором, как в смысле прямого действия ее норм, так и благодаря нормативно - ориентирующему воздействию на процесс законотворчества. В-четвертых, конституция служит главным нормативно-правовым критерием, толкования и
применения всех юридических актов, совершения юридических действий.
К сожалению, выделяемые нами черты Конституции, отражающие ее общее и особенное в системе законодательства, далеко не полностью реализуется в практике правотворчества и правоприменения. Изучение опыта России и других государств СНГ свидетельствует об отклонениях законодательного развития от конституционного «русла», о нарушениях конституционной законности, о деформированных соотношениях между законами и подзаконными актами, о произвольном построении всей цепи правовых актов.