Учебник финансовое право 2022

2.9. Соотношение публичных и частных интересов в процессе финансовой деятельности

«Если нечто открыто в каком-либо отношении, то у него имеется момент публичный, если же нечто закрыто, то у него имеется налицо момент частный»1. Подобная характеристика публичных и частных интересов актуальна и по сей день. Однако в условиях сложившихся рыночных отношений и стремительно развивающейся цифровой экономики следует говорить о возможности взаимопроникновения или даже зависимости одних интересов от других, в целях достижения поставленных финансовых результатов. В подобных условиях, так же можно обозначить пересечение «целевых значений», а точнее достижение публичных результатов «напрямую» зависит от достижения результатов частных.

Достижение тех или иных интересов, обусловлено сферой их возникновения. Применительно к статьям 166 и 168 ГК РФ под публичными интересами, в частности, понимаются интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды2.

При этом публичный интерес при осуществлении финансовой деятельности направлен на достижение задач государственных и решения вопросов местного значения за счет средств находящихся как в централизованных, так и в децентрализованных фондах.

Взаимодействие частных и публичных интересов проявляются:

-при осуществлении различных видов финансовой деятельности, включая реализацию контрольных и надзорных полномочий органами государственной власти (государственными органами), органами местными самоуправления, а также Банком России;

-при формировании фондов обусловленных публичным интересом и правом собственности публично-правовых образований на имущество, прибыль.

Наиболее значимым в современных экономических реалиях является правовое «взаимодействие» при реализации деятельности банковской, страховой, бюджетной, налоговой и других видов финансовой деятельности, осуществления контроля за использованием финансов и

1Герваген Л. Л. На чем основано разделение права на публичное и частное, гражданское? — С. 9 Пг.: Типография М. А. Александрова, 1915.

2Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8, август, 2015.

81

поддержание устойчивости, стабильности в различных отраслях экономики.

«Столкновение» публичных и частных интересов в банковской сфере происходит, например, при открытии клиенту счета (вклада) в банке, либо при проведении операций по счету в соответствии законодательством о противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма1.

Государственное (муниципальное) и частное взаимодействие в бюджетной сфере, реализуется в целях решения социально-значимых задач, эффективного использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Следовательно, можно назвать два базовых направления, гармонизации публичных и частных интересов в процессе бюджетной деятельности:

–во-первых, реализация публичного интереса с привлечением частных финансов, при исполнении государственных программ, взносов

вуставной (складочный) капитал юридических лиц (дочерних юридических лиц), вкладов в имущество юридических лиц, бюджетные инвестиции на основании договора (соглашения), государственного контракта, контракта учреждения;

–во-вторых, публичное и частное финансово-правовое взаимодействие возникает при управлении бюджетной ликвидностью на едином счете Федерального казначейства.

Финансирование публичных задач с использованием государственных программ направлено на повышение уровня защиты публичных интересов, обеспечение прав граждан и организаций2.

Публичный интерес, в бюджетной сфере обусловлен решением задач публично-правовых образований, при управлении бюджетными средствами органами государственной власти, в целях достижения социального результата, с применением финансово-правовых инструментов и цифровых технологий.

Таким образом, специфика правовых механизмов обусловлена сферой реализации публичных и частных интересов в процессе использования бюджетных средств и не допущения (предотвращения) нарушения бюджетного законодательства. Органами государственной власти,

1См., Алексеева Д.Г. «Отказные» полномочия банков в отношении подозрительных операций клиентов: вопросы соблюдения частных и публичных интересов // Банковское право. 2018. № 4. С. 9.

2Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 312 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Юстиция» // СЗ РФ.2014. № 18 (часть II). Ст. 2158.

82

органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, устанавливаются такие инструменты которые направлены на эффективность использования бюджетных средств до непосредственного списания с единого казначейского счета (ЕКС).

Необходимо проследить где же, в процессе финансовой деятельности происходит то самое «столкновение» публичных и частных интересов при использовании как публичных, так и частных правовых инструментов позволяющих в итоге реализовать финансовую политику и обеспечить достижение решение социальных задач, стоящие перед пуб- лично-правовыми образованиями.

Финансовая деятельность осуществляется по поводу образования, распределения и использования фондов денежных средств публичноправовых образований. Подобное определение финансовой деятельности устоялось в доктрине финансового права. Однако, изменение экономических отношений, обусловило возникновение и функционирование: централизованных фондов, к таким фондам относятся бюджеты пуб- лично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), бюджеты государственных (территориальных) внебюджетных фондов; децентрализованных — фондов организаций, которым присущ признак публичности; частных денежных фондов; фондов со смешенным капиталом, условно такие фонды можно назвать «частно-публичные».

Первым постулатом формирование фондов необходимо признать цель, по ради чего формируется фонд денежных средств и в каких органи- зационно-правых формах формируется фонд. Основываясь на действующем законодательстве необходимо назвать две базовые формыэто бюджет и различные виды организаций (децентрализованные фонды).

Такие категории как публичные потребности, государственные и муниципальные расходы не являются тождественными в полном объеме. В каждом ведомстве свои потребности: разные предметы управления требуют для себя средств. Но не всякая вообще потребность вызывает государственный расход, так как некоторые потребности удовлетворяются местными средствами: земскими, городскими, сельскими. Кроме того, есть потребности, которые удовлетворяются личными повинностями, так что не составляют денежных расходов для казны государства1. Большая часть затрат, необходимых для удовлетворения пуб-

1 См., Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. Т. 2 (Золотые страницы финансового права России). М.: Статут, 2000. С. 133.

83

личных потребностей, осуществляется через бюджеты, и лишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частых средств1.

Исходя из видов финансовой деятельности, бюджетная деятельность осуществляется по поводу формирования, распределения, использования бюджетных средств, аккумулируемых в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, за счет которых исполняются расходные обязательства публично правовых образований и следовательно достигается публичный интерес. В теории финансового права такие фонды понимаются как централизованные. При этом к децентрализованным принято относить фонды организаций различных организационно-пра- вовых форм обусловленные признаком публичности.

Признак публичности проявляется:

–в праве собственности на денежные средства формируемые в фонде организаций, что позволяет регулировать порядок их формирования и использования;

–достижение публичного интереса, через решение задач, ради которых формируется фонд;

–управление публичными финансами на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

–соотношение публичных и частных интересов, путем установления соответствующих механизмов финансирования (предоставления бюджетных средств на основе бюджетной сметы, государственного задания, различных видов субсидий, например грантов в форме субсидий на научные проекты);

–реализация контрольных и надзорных полномочий соответствующими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, как за соблюдением требований по формирования

ииспользованию денежных средств, так и за соблюдением показателей, нормативов, не превышением рисковых показателей в процессе финансовой деятельности.

К децентрализованным фондам, или фондам организаций обусловленных признаком публичности относятся организации созданные в следующих организационно-правовых формах:

- казенное учреждение; - бюджетное учреждение;

- автономное учреждение;

1 Комягин Д.Л. Бюджетное право России: учебное пособие / под ред. А.Н. Козырина М.: Институт публично-правовых исследовании, 2011. С. 86.

84

-государственное (муниципальное) предприятие;

-публично-правовая компания;

-государственная корпорация, государственная компания;

-организация создаваемая в форме фонда.

Однако, правовая природа средств, аккумулирующихся в названных фондах, за счет которых осуществляется решение задач и функций государства и муниципальных образований, не однородна. Кладя в основу классификации право собственности на имущество и прибыль поступающую в фонды названных организаций можно их разграничить на две группы.

К первой группе относятся бюджетные и автономные учреждения, государственные (муниципальные) учреждения,

Имущество бюджетных, автономных организаций, государственных (муниципальных) учреждений, в том числе и доходы, являются собственностью Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, управление которыми осуществляется на праве хозяйственного ведения (или) оперативного управления1. Целью создания названных организаций является реализация полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, иных сферах установленных федеральным законодательством (автономные, бюджетные учреждения), как за счет субсидий выделяемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, так и за счет не бюджетных средств поступающих в децентрализованные фонды.

Еще одним критерием включения данных организаций в отдельную группу является то, что от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Для федерального государственного предприятия от имени Российской Федерации права собственника имущества могут осуществлять

1 См., Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002, № 48. Ст. 4746; 2012, № 50 (ч.5). Ст. 6963; Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996, № 3. Ст. 145; 2012, № 43. Ст. 5787; Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 2006, № 45. Ст. 4626; 2012, № 50. Ст. 6963.

85

конкретные (определенные законом) бюджетные учреждения, государственные корпорации, например Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»1, бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр «Институт имени Н.Е. Жуковского», федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт» 2.

Таким образом, финансовая деятельность, при формировании фондов денежных средств для таких организаций, направлена на достижение публичного интереса за счет денежных средств предоставляемых из различных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, от деятельности приносящей доход, а именно оказание услуг юридическим и физическим лицам за счет имущества и прибыли находящихся в собственности публично-правовых образований, в соответствии законодательством и уставом, при этом управление имуществом и прибылью организациями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также права собственника имущества может осуществляться органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными корпорациями и бюджетными учреждениями в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При оказании услуг осуществляется реализация функций и полномочий государства и муниципальных образований, что влечет соотношение публичных и частных интересов, то есть получение услуги за счет бюджетных средств, доходов от деятельности организаций и частных средств.

Отдельно следует проследить реализацию перераспределительной функции финансов, которая проявляется через отношения между государственными (муниципальными) предприятиями, публично-пра- вовыми образованиями и частными субъектами и ее корреляцию с публичными и частными интересами. Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных

1Федеральный закон от 02.07.2021 № 356-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078; Федеральный закон от 13.07.2015 № 215-ФЗ «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос» // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4341.

2Федеральный закон от 04.11.2014 № 326-ФЗ «О Национальном исследовательском центре «Институт имени Н.Е. Жуковского» // СЗ РФ. 2014. № 45. Ст. 6136; Федеральный закон от 27.07.2010 № 220-ФЗ «О национальном исследовательском центре «Курчатовский институт» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4189.

86

обязательных платежей, за счет чего формируются неналоговые бюджетные доходы. Поступая в соответствующий бюджет при формировании расходной части направляются, в том числе, на социально-экономи- ческое развитие, предоставление субсидий в рамках государственных программ на поддержку малого и среднего бизнеса, субсидий на выплату пособий, компенсаций и т.д.

Ко второй группе относятся: публично-правовые компании, государственные корпорации, государственные компании.

Публично-правовая компания может быть создана в целях проведения государственной политики, предоставления государственных услуг, управления государственным имуществом, обеспечения модернизации и инновационного развития экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций и полномочий публично-правового характера1.

Выполнение функций и полномочий публично-правового характера осуществляется:

-за счет имущества, принадлежащего на праве собственности публично-правовой компании (переданное как имущественный взнос Российской Федерацией);

-за счет имущества, полученного в порядке правопреемства в результате преобразования юридических лиц в публично-правовую компанию;

-добровольных имущественных взносов;

-доходов, полученных публично-правовой компанией от осуществления своей деятельности, и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации поступлений.

При этом часть имущества публично-правовой компании может быть передано в собственность Российской Федерации, а также из федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством предоставляются средства для формирования имущества.

Таким образом, финансовая деятельность осуществляется компанией за счет имущества, находящегося в ее собственности и иных разрешенных доходов в целях осуществления возложенных на нее публич-

1 Ст. 2 Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-ФЗ «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ 2016. № 27 (Часть I). Ст. 4169.

87

ных функций и полномочий. Тем самым реализуется публичный интерес, через децентрализованный фонд, при этом его деятельность, а также эффективное и целевое использование средств подлежит аудиту, контролю и мониторингу со стороны государственных органов финансового контроля.

Эффективность при осуществлении контролирующей деятельности направлена на получение оценки степени достижения поставленных целей в финансовой сфере, включая процесс выявления недостатков, мешающих достижению заданного результата1

Аналогичный правовой механизм присущ и при формировании фонда денежных средств государственных корпораций и государственных компаний.

Реализация публичного интереса достигается через названные ор- ганизационно-правовые формах организаций, тем самым финансовая деятельность осуществляется за счет публичных финансов аккумулируемых на банковских счетах Банка России и кредитных организаций, тем самым прослеживается и интерес публичный при осуществлении финансовой деятельности.

Следует обратить внимание, что кредитные организации могут так же обслуживать банковские счета Федерального казначейства, единый казначейский счет в иностранной валюте и осуществлять операции со средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов. Согласно Постановлению Правительства РФ от 08.05.2020 № 6442 банки, осуществляемые названные операции должны быть включены:

-в перечень банков, предусмотренных пунктом 3 статьи

74.1Налогового кодекса Российской Федерации, — для обслуживания счетов в валюте Российской Федерации;

-в перечень банков, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, — для обслуживания счетов в иностранной валюте.

Единый казначейский счет в иностранной валюте могут обслуживать банки, определенные федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

1См., Селюков А.Д. «Факторы, обуславливающие реализацию принципа эффективности финансового контроля» // Образование и право №1. 2017. С. 37.

2Постановление Правительства РФ от 08.05.2020 № 644 «О требованиях к кредитным организациям, которые могут обслуживать банковские счета Федерального казначейства, а также единый казначейский счет в иностранной валюте и осуществлять операции со средствами федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 20. Ст. 3168.

88

Помимо обслуживания операций со средствами федерального бюджета, средств государственных корпораций, компаний, публичноправовых компаний, на банковских депозитах размещаются средства средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации на основании соглашения1.

Критериями и ключевыми аспектами размещения являются установленные Министерством финансов Российской Федерации порядок отбора заявок кредитной организации на размещение средств поступающих в Пенсионный фонд Российской Федерации и порядок расчета для кредитной организации лимита размещения средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии2. Эффективное, безопасное размещение средств накопительной части пенсии граждан при осуществлении финансовой деятельности Пенсионным фондом Российской Федерации регламентируется нормативно-правовыми актами органов государственной власти, как в интересах публичных, так и частных субъектов.

Однако, необходимо отметить и наличие рисковых составляющих при управлении публичными финансами с использованием «частного инструментария».

Например, риски в нефинансовом секторе характеризуются тем, что Российской Федерации принадлежат активы в корпоративном секторе, например, такие акционерные общества контролируются государством, Газпром, РЖД, Ростелеком и другие. Статистика государственных финансов МВФ свидетельствует о росте государственной поддержки госкомпаний и госкорпораций в форме субсидий3.

1Постановление Правительства РФ от 27.01.2012 № 38 «Об утверждении Правил инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации» // СЗ. РФ. 2012. № 6. Ст. 683; 2020. № 48. Ст. 7767.

2Приказ Министерства финансов Российской Федерации 10 мая 2012 г. № 58н «Об утверждении порядка отбора заявок кредитных организаций на заключение с Пенсионным фондом Российской Федерации договоров банковского депозита и порядка заключения с Пенсионным фондом Российской Федерации таких договоров»; Приказ Минфина России от 27.07.2016 № 124н «О внесении изменений в приказы Министерства финансов Российской Федерации от

10мая 2012 г. № 57н «Об утверждении типовой формы соглашения Пенсионного фонда Российской Федерации с кредитной организацией о размещении средств страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступивших в течение финансового года в Пенсионный фонд Российской Федерации, на депозитах в валюте Российской Федерации и порядок его заключения».

3«Российская Федерация. Оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере» Доклад МВФ №14/13 (R), апрель 2014. С. 71.

89

Фискальные риски возрастают в результате осуществления госкорпорациями крупномасштабных инфраструктурных и прочих проектов (за счет любых источников средств). В условиях вынужденного сокращения текущих бюджетных обязательств и прямых бюджетных ассигнований, а также отсутствия возможности компенсировать запланированные расходы из других источников эти проекты могут привести к увеличению расходов.

Практика по осуществлению госкомпаниями и госкорпорациями квазифискальных расходов фактически от имени и/или по поручению Российской Федерации уже достаточно распространена. Эти категории расходов могут время от времени составлять немалую долю по отношению к формальным бюджетным платежам.

Заметим, что часть указанных понесенных расходов может также компенсироваться компаниям внебюджетными способами — например, в форме налоговых льгот, компенсации за счет средств бюджетов бюджетной системы процентов по кредита в кредитных организациях и др.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27.02.2021 № 279 в 2021 году предусмотрено предоставление субсидий из федерального бюджета кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным в юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на восстановление предпринимательской деятельности».

Субсидия предоставляется кредитной организации на основании соглашения, заключенного между Министерством экономического развития Российской Федерации и получателем субсидии по типовой форме, установленной Министерством финансов Российской Федерации, в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет». При этом сведения о субсидии размещаются на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в информационно-телекоммуникаци- онной сети Интернет (в разделе «Бюджет»), а сведения о заемщике размещаются в реестре заемщиков, включенный в государственную информационную систему. -

Необходимо заключить, что публичный и частный интересы при осуществлении финансовой деятельности обусловлены функционированием публичных финансов, что опосредованно позволяет частным субъектам реализовывать свою предпринимательскую деятельность путем предоставления различных преференций, размещением публичных финансов, с использованием гражданско-правовых инструментов,

90