!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Химичева. Учебник. 2004

гражданско-правовому договору если такой договор содержит условие об уплате страховых взносов.

504 Глава 21. Правовое регулирование обязательных платежей в фонды

Взносы перечисляются страхователями-работодателями ежемесячно в срок выплаты заработной платы за истекший месяц, а по гражданско-правовым договорам — в срок, установленный страховщиком.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», именуемой «страховые взносы», установлено, что они уплачиваются страхователем исходя из страхового тарифа с учетом скидки или надбавки, устанавливаемых страховщиком.

Размер указанной скидки (надбавки) устанавливается страхователю с учетом состояния охраны труда, расходов на обеспечение по страхованию и не может превышать 40% в страхового тарифа, установленного для соответствующей отрасли (подотрасли) экономики.

Страховые взносы уплачиваются вне зависимости от других взносов на социальное страхование и включаются в себестоимость произведенной продукции либо включаются в смету расходов на содержание страхователя. Это правило не распространяется на надбавки к страховым тарифам и штрафам (они уплачиваются из суммы прибыли).

Страховые тарифы дифференцируются по группам отраслей (подотраслей) экономики в зависимости от класса профессионального риска, регламентированного специальным федеральным законом. Так, Федеральным законом «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2001 год» от 2 января 2000 г. с изм. от 29 декабря 2001 г. на 2001—2002 гг. закреплено, что страхователям (включая страхователей, перешедших на уплату единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности) страховые тарифы устанавливаются в процентах к начисленной оплате труда по всем основаниям (доходу) застрахованных либо — к сумме вознаграждения по гражданско-правовому договору (в установленных законом случаях) по группам отраслей (подотраслей) экономики в соответствии с классами профессионального риска в следующих размерах:

I класс профессионального риска — 0,2; II класс — 0,3;

III класс — 0,4 и т.д.

Всего установлено 22 класса профессионального риска. Страховой тариф по последнему (XXII) классу профессионального риска составляет 8,5%.

§ 4. Взносы на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве 505

Отнесение отраслей экономики к определенному классу профессионального риска зависит от уровня производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, сложившемуся в конкретных отраслях экономики, и регулируется постановлением Правительства РФ от 31 августа 1999 г. «Об утверждении правил отнесения отраслей (подотраслей) экономики к классу профессионального риска» (в ред. постановлений Правительства РФ от 27 мая 2000 г., 21 декабря

2000 г. и от 26 декабря 2001 г.1).

В соответствии с вышеуказанными Правилами все отрасли (подотрасли) экономики дифференцируются по группам в зависимости от класса профессионального риска на 22 класса, каждый из которых включает целый перечень отраслей экономики. Наименования отраслей (подотраслей) экономики, используемые в указанной классификации, соответствуют общесоюзному классификатору «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ).

Класс профессионального риска для конкретной отрасли определяется в зависимости от величины суммарных затрат в этой отрасли на возмещение в истекшем календарном году вреда, причиненного застрахованным в результате несчастных случаев на производстве.

Законом установлена зависимость между классом профессионального риска, самой классификацией отраслей, и размером страхового тарифа. Так, в соответствии с Приложением к Правилам (в ред. от 26 декабря 2001 г.) к 01 классу профессионального риска (т.е. самому низкому) отнесены: атомные электростанции, ремонт меховых изделий, федеральные суды и др.; к 02 классу — коксохимическая промышленность, производство лифтов табач-но-махорочная промышленность и т.д. А к последнему (22) классу — угольная и сурьмяно-ртутная промышленность и др. В случае изменения класса профессионального риска отрасли экономики (т.е. если она, например, становится более рискованной) изменяются также класс профессионального риска и размер страхового тарифа страхователя.

Необходимо заметить, что для некоторых категорий страхователей применяются пониженные ставки (60% от размера) страховых тарифов. Так, в 2001—2002 гг. к таким страхователям, например, были отнесены организации любых организационно-правовых форм в части выплат работникам, являющимся инвалидами I, II и III групп, и др.

СЗ РФ. 1999. № 36. Ст. 4408; 2001. № 53 (ч. 2). Ст. 5194.

506 Глава 21. Правовое регулирование обязательных платежей в фонды

Рассматриваемые страховые взносы, так же как и другие финансовые источники Фонда социального страхования РФ, используются строго по целевому назначению — на выплату соответствующих видов обеспечения по страхованию.

Учитывая важную роль принципа обязательности уплаты рассматриваемых страховых взносов, к основным правам и обязанностям страхователя отнесена обязанность вести учет начисления и перечисления страховых взносов и производимых им страховых выплат, обеспечивать сохранность документов, являющихся основанием для обеспечения по страхованию, представлять отчетность по установленной страховщиком форме.

В связи с тем, что размер тарифов страховых взносов не является постоянным, к основным правам страховщика относится право устанавливать страхователям в порядке, определяемом Правительством РФ, надбавки и скидки к страховому тарифу.

Страхователь несет ответственность за неисполнение возложенных на него законом обязанностей за своевременную и полную уплату страховых взносов. Так, при задержке уплаты страхового взноса страхователь уплачивает страховщику пеню в размере 0,5% суммы страхового взноса за каждый день просрочки после окончания периода, за который должен быть уплачен страховой взнос.

При сокрытии или занижении страхователем размера начисленной оплаты труда по всем основаниям (дохода) застрахованных взысканию подлежит вся сумма страхового взноса от сокрытого или заниженного размера начисленной оплаты труда с начислением пени. За уклонение от регистрации страхователь также несет ответственность. При этом задолженность по страховым взносам, начисленная пеня взыскиваются страховщиком со страхователя — юридического лица в бесспорном порядке, со страхователя — физического лица на основании решения суда.

Страхователь несет ответственность за достоверность представляемых сведений, необходимых для получения застрахованным обеспечения по страхованию. В 2001—2002 гг. Фонду социального страхования РФ предоставлено право безакцептного списания денежных средств со счетов его исполнительных органов сверх норматива оборотных денежных средств на начало каждого месяца. В этой работе он вправе использовать государственные ценные бумаги, а также векселя кредитных и иных организаций.

Государственный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью страховщика и осуществлением обязательного соци-

III

Контрольные вопросы

507

ального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний осуществляется Счетной палатой РФ, а в части использования ассигнований из федерального бюджета — также федеральным органом исполнительной власти в области финансов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1.За счет каких платежей формируются государственные социаль-^, ные внебюджетные фонды?

2.Какие основные принципы взимания страховых взносов закреплены законодательно?

3.Проанализируйте Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда РФ» на текущий год и определите: каков основной источник доходов названного внебюджетного фонда и почему?

4.Сопоставьте законы «О бюджете Фонда социального страхования РФ» за два предыдущих года и обоснуйте положение о том, что «единый социальный налог и страховые взносы — основные источники дохода государственных социальных внебюджетных фондов».

5.Какие основные принципы взимания страховых взносов в Фонд социального страхования закреплены законодательно? Предложите 1—2 принципа, которые должны быть дополнительно закреплены законодателем либо уточните формулировку и содержание уже закрепленных принципов.

6.Сравните правовую природу страховых взносов в Фонд социального страхования РФ с природой страховых взносов по договору добровольного страхования жизни в случае наступления

нетрудоспособности. Кто в последнем случае будет стороной по договору (страховщиком)?

7.Охарактеризуйте основные элементы обложения обязательных страховых взносов по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Кто является их плательщиком? Уплачивают ли указанные взносы организации, уплачивающие единый социальный налог; единый налог на вмененный доход?

8.Определите основные элементы налогообложения единым социальным налогом. Каковы субъекты правоотношений, возникающих при исчислении и взимании единого социального налога?

9.Перечислите источники правового регулирования правоотношений по уплате обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование. Дайте правовую характеристику страховым взносам, зачисляемым в бюджет Пенсионного фонда РФ.

10.Сопоставьте ответственность плательщиков за неуплату единого социального налога и обязательных страховых платежей в государственные социальные внебюджетные фонды. Каким законодательством регулируется ответственность плательщиков страховых взносов?

11.Какую ответственность несут банки и другие кредитные организации за несвоевременное перечисление единого социального налога;

508Глава 21. Правовое регулирование обязательных платежей в фонды

обязательных страховых взносов в различные государственные внебюджетные фонды ? Выявите сходство и различия на основе анализа действующего законодательства.

12.В каком порядке перечисляют единый социальный налог нотариусы, занимающиеся частной практикой, и адвокаты, состоящие в коллегии адвокатов? Определите на основе действующего законодательства отличия уплаты единого социального налога названной категории плательщиков в конкретные государственные внебюджетные фонды.

13.В чем выражается публичный характер обязательных страховых взносов в различные государственные внебюджетные фонды?

14.Какие органы уполномочены представлять организациям (страховщикам) отсрочки (рассрочки) по уплате обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ?

15.Назовите органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за своевременной уплатой страховых взносов в различные государственные социальные внебюджетные фонды. Каковы здесь полномочия налоговых органов?

16.На основе анализа действующего законодательства уточните размер тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхова ние. Каким правовым актом они установлены?

17.Каковы страховые тарифы страховых взносов на обязательное со-циальное страхование от несчастных случаев на производстве и профес сиональных заболеваний? Кто вправе устанавливать скидки и надбавки к указанным тарифам?

18.В чем состоит зависимость между классом профессионального риска отрасли (подотрасли) экономики, классификацией отраслей, уста новленной Правительством РФ и размером страхового тарифа при осу ществлении обязательного страхования от несчастных случаев на произ водстве и профессиональных заболеваний?

19.Обоснуйте связь финансово-правовых отношений с правоотноше ниями по обязательному страхованию (собственно страхованию и соци альному страхованию) на основе анализа принципов и порядка взиманиз налоговых и обязательных страховых платежей в государственные бюд жетные фонды и государственные социальные внебюджетные фонды.

Раздел IV

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ИМУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)

ИОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА

Г л а в а 22. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)

§ 1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный долг

Наукой финансового права государственный кредит и государственный долг всегда рассматривались как взаимозависимые явления. Ведь образование государственного и, в частности, внутреннего долга является своеобразным экономико-правовым следствием госкредитных отношений, а точнее — следствием функционирования государственного кредита и одним из юридических выражений последнего. Таким образом, государственный кредит и государственный долг соотносятся как причина и следствие.

Государственный (муниципальный) кредит применяется, наряду с другими способами, для привлечения дополнительных денежных средств в распоряжение государства (муниципального образования) и решения стоящих перед ним проблем, и в первую очередь, проблем бюджетного дефицита. В свою очередь, само понятие «государственного (муниципального) кредита»

соотносится с понятием «кредита» как «часть и целое» и отражает наиболее существенные свойства и признаки последнего.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, Долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»1. В современном русском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание

Даль Вл. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1979. Т. II. С. 189.

510 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, товаров) в долг; коммерческое доверие»1. Таким образом, в общепринятом смысле, кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента. Кредит имеет несколько видов (форм)2. Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самостоятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируемых определенной системой правовых норм.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключения договоров государственного займа, регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муниципальный) кредит является самостоятельным финансово-правовым институтом. Это подтверждается:

во-первых, главной целью функционирования института государственного кредита, которой является решение проблем погашения бюджетного дефицита и регулирование денежнокредитных отношений. Таким образом, в отличие от гражданских правоотношений, в данном случае отношения в сфере государственного кредита, как и любые финансовые правоотношения, направлены, прежде всего, на решение государственных и муниципальных задач и функций, т.е. публичные цели;

во-вторых, тем, что основным методом регулирования npasoj отношений в сфере госкредита, которым является императивный метод, т.е. метод государственно-властных велений, а не метод диспозитивности (равенства сторон), применяемый для регулирования гражданскоправовых отношений;

1Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 304.

2Выделяют банковский, коммерческий, валютный, экспортный и др. кредит. Подробнее о формах кредита см.: Финансово-экономический словарь / Под ред. акад. Назарова М.Г. М., 1995, С. 107—110.

в-третьих, обязательным субъектом указанных правоотношений является государство либо уполномоченный им орган.

Независимо от уровня кредит (государственный и муниципальный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): во-первых, в экономическом и, во-вторых, в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономическая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему^е-нежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муниципальным образованием) как ссудный капитал. Государство направляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими

субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости валового внутреннего продукта и части национального продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование1. Поэтому именно возвратность

— определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (вне

зависимости от уровня их возникновения).

Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., напри-^ИН,оНоСЫ' ДеНе*НОе ^Ращение. Кредит. / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., С ми оп-Г пСЛеД'; УР° экономики: / Под ред. проф. В.А. Райзберга. М., 1997. ь. ^88-294; Деньги,

кредит, банки/ Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 168 и

512 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Особенность финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений, государственный кредит традиционно рассматривался в экономической науке, а также науке финансового права как отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указанных субъектов. Аналогично интерпретировались и отношения в сфере муниципального кредита, где заемщиком соответственно выступает муниципальное образование, а кредиторами — граждане и организации. При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотношений не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. В первом случает речь идет о так называемом активном, а во втором — пассивном кредите1.

Однако в Бюджетном кодексе РФ (гл. 15) термин «государствен ный кредит» впервые применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., в Кодексе говорится об отношениях «по государственному заимствованию», «долговых обязательствах» и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «ломает» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу. Поэтому более точным с позиций как экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущности кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свободные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности для использования-их на общественно значимые цели.

Хотя в любом случае — выступает государство в этих отношениях исключительно как заемщик или дает гарантии и поручи-

1 Такая классификация госдолга встречается в экономической литературе-См., например: Головачев Д.Л. Государственный

тельства третьим лицам, сущность отношений в сфере государственного кредита сводится к тому, что это отношения по заимствованию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя, к конечном итоге, именно государство, выполняя роль суверена и казны.

Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно является государство или муниципальное образование. Государственный и муниципальный кредит можно рассматривать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С

развитием рыночной экономики в целях регулярного финансирования общесоциальных потребностей общества государство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финансирования местных инвестиционных программ1.

Государственный (муниципальный) кредит является составной частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит). Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кредиту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским кредитом имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что

' См. ст. 16 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 39. CT. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

17-941

514 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

«кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия»1.

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансовоправового института государственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кредита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участвуют в кругообороте производительного капитала2, в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефицита. Средствами для погашения процентов за пользование государственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно К. Маркс называл государственный кредит антиципированными (взятыми наперед) налогами3.

Характерной чертой банковского кредита является производительное использование'ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правовой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кредитора (заимодавца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как правило, всегда является государство4 либо муниципальное образование.

И если отношения банковского кредита имеют своим следствием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то ре-

1См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.

2Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).

3См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

4Отметим, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ государство в отношениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, например, государством предоставлялись казначейские ссуды предприятиям и организациям, деятельность которых имела важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Президента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.) Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муниципальному кредиту).

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

зультатом госкредитных операций выступает внутренний и внешний государственный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите формируется муниципальный внутренний долг (правом внешних заимствований муниципальные образования не обладают).

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский и др.) выделяли и другие,,, актуальные и сейчас различия между государственным и банковским кредитом. Эти

различия заключаются в следующем:

1.В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство является заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2.Учитывая особую роль государства, оно заключает долгосрочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога.

3.При банковском кредите договор банковской ссуды заключается, как и любой гражданскоправовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регулировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовместимо с элементом

принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа»1.

Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский ученый финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «...Бла-' годаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, —

подчеркивал автор, — принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства»2. Эти отличительные признаки характерны и для муниципального кредита.

С. 69.

Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

• Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894.

^7•

516 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Чем обусловлена необходимость использования государственного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов1.

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущими, порой непредвиденными расходами на регулирование экономики страны, на выполнение социальных программ и функций по обороне страны.

Известные американские экономисты К. Р. Макконелл и Л. С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время»2.

Естественно, что для реализации операций по государственному (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно свободных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль государственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник пополнения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как государственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами и гражданами. У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещение ущерба, наследства и т.п.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

517

1М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщенно определить причину государственного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (См.: СлуЦ кий М.И. Указ. соч. С. 68).

2См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и политика: В 2-х т. Т. 1. М., 1993. С. 368.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, временно свободные денежные средства образуются из-за сезонного характера производства, длительного производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств. Функционирование государственного (муниципального) кредита предполагает наличие не только временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и объективных эко-"" комических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств государством и муниципальными образованиями в качестве кредитных ресурсов.

Государственный и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансовоправовыми категориями, как государственный и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации — внешний) государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется

капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представляет собой общую сумму задолженности муниципального образования по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Правовое понятие государственного долга РФ, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ, первоначально было закреплено в ст. 1 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»)1. В связи с введением в действие БК РФ вышеуказанный Закон утратил свою силу с 1 января 2000 г.2 В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Кодекс

впервые закрепляет не только

1ВВС. 1993. № 1. Ст. 4.

2СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3492.

518 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

общее понятие государственного долга, но и обособленно выделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ.

Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяется в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг субъекта РФ (далее — госдолг субъекта РФ) определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а госдолг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономической и финансовой сферах, обусловленным перестроечным периодом в развитии страны. Так, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. При верхнем пределе (т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе) в 10 трлн руб. в 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб., при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. в 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб. (в неденоминированных рублях). На 1 января 2002 г. эта сумма уже равнялась 610,7 млрд руб. На 1 января 2003 г. верхний предел государственного внутреннего долга РФ увеличен до 652,1 млрд руб.1 Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых

налоговых платежей, ведь основной источник погашения госдолговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства

закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой.

Т1

1 Данные взяты из законов о федеральном бюджете на соответствующий год-См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. №51. Ст. 4826. .

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

519

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме государственного (муниципального) кредита. Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первоначально резко отрицательно относились к развитию государственного кредита. В государственных долгах они видели

лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо

.'для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах населения ».

Представители дореволюционной российской финансово-правовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказывания о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм»1.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубежной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-правовых теорий государственного и муниципального кредита занимались ученые М. Алексеенко, А. Исаев, Залшупин, Л. Ходский, М. Слуцкий, М. Орлов и др.2 При этом М.Ф. Орлов в своем специ-

1Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

2См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Государственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории государственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Популярные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государственный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.

520Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

альном исследовании «О государственном кредите» в 1832 г. дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства т.е. налоги и кредит таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»1.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные стороны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муниципального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмиссионном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муниципальными расходами, а также для совершенствования организации денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хозяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль состоит в том, что использование кредита ведет к росту непроизводительных расходов государства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве

кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконнелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование которых делает практически невозможным невыполнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефинансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использовать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций.

Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга.

В-третьих, это полномочия по эмиссии денег. ^t.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконнелл и С.Л. Брю отмечают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнительных денег конечно может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь вопрос, — отмечают авторы, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок»1. Учитывая наличие аналогичных полномочий в области госкредитных отношений у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес. Правовые основы государственного кредита в РФ закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых до принятия БК РФ долгое время был Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. До этого ни в РСФСР, ни в бывшем Союзе ССР специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита РФ (далее — госкредита РФ), не было.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов РФ и местного самоуправления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства РФ.

Среди основных источников правового регулирования муниципального кредита помимо БК РФ, особо следует выделить федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в ред. от 9 июля 1999 г. с изм.2, «О рынке ценных бумаг» от

1Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 369—371.

2СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 23. Ст. 3492; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; №53(ч. 1). Ст. 5030.

522Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

22 апреля 1996 г. в ред. от 7 августа 2001 г.1, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.2 Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г. Важное значение среди правовых источников принадлежит Федеральному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. в ред. от 30 декабря 2001 г.3 Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъектов РФ и муниципального

кредита регулируются также конституциями, уставами и законами субъектов Федерации4, и уставами конкретных муниципальных образований.