!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

ния из источников финансирования бюджета, осуществляется их балансирование и составляется проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Основы составления проектов бюджетов бюджетной системы РФ определяются БК РФ, а порядок их составления устанавливается, соответственно, Правительством РФ, высшими органами исполнительной власти субъектов РФ, местными администрациями и их финансовыми органами. Составление проектов бюджетов — компетенция исполнительной власти.

Началом стадии составления проектов бюджетов бюджетной системы РФ можно назвать направление Президентом РФ в марте года, предшествующего году, на который составляется бюджет, Бюджетного послания Федеральному Собранию (ст. 170 БК РФ). Таким образом, начало составления проектов бюджетов можно определить по дате (март предшествующего года) и по юридическому факту (получение Федеральным Собранием Бюджетного послания). Однако непосредственной связи между Бюджетным посланием и появлением проектов бюджетов не существует, поэтому фактически составление бюджета стартует с установленной соответствующим нормативным правовым актом даты начала работы в этом направлении финансовых органов, которая наступает задолго до появления бюджетного послания.

Окончание стадии составления проекта федерального бюджета и бюджета определяется фактом направления проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год в законодательный (представительный) орган.

Согласно Положению о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010, работа по составлению проекта федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов начинается еще до ноября года, предшествующего текущему, т.е. ранее чем за год до начала финансового года. Внесение проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Государственную Думу должно произойти не позднее 20 августа текущего финансового года.

Помимо Президента РФ, высших органов исполнительной власти и финансовых органов, участниками стадии составления проекта бюджета являются главные распорядители и главные админи-

621

страторы бюджетных средств, направляющие в финансовый орган в установленные сроки проекты подведомственных им расходов, доходов или источников финансирования дефицита бюджета1.

Ответственность за составление проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов лежит на Правительстве РФ, за составление бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов — на высших органах исполнительной (исполнительнораспорядительной) власти субъектов РФ и муниципальных образований. Составляют проекты бюджетов финансовые органы.

В составлении проекта федерального бюджета помимо Минфина России активно участвуют Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегион России.

Минэкономразвития России разрабатывает прогноз социальноэкономического развития Российской Федерации, сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, сводный финансовый баланс Российской Федерации, программу приватизации государственного имущества, а также основные направления тамо- женно-тарифной политики (совместно с ФТС России и Минфином России), иные документы, необходимые для принятия и исполнения бюджетных обязательств по федеральным целевым программам.

Минздравсоцразвития России определяет размер минимальной оплаты труда, порядок индексации заработной платы федеральных государственных служащих и работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий; проектирует ассигнования бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Минрегион России (совместно с Минфином России) готовит правила распределения субсидий и субвенций, рассматривает проекты и концепции, иные предложения, связанные с бюджетными инвестициями из федерального бюджета.

Основные этапы стадии составления проекта бюджета можно выделить в зависимости от перехода ответственности за состояние проекта бюджета от одного участника бюджетного процесса к другому.

1В подзаконных нормативных правовых актах содержится упоминание о таком участнике бюджетного процесса на стадии составления проекта бюджета, как субъект бюджетного планирования. Это все министерства, агентства и службы, непосредственно подчиненные Президенту РФ или Правительству РФ. На практике, однако, с финансовым органом взаимодействуют непосредственно все главные администраторы бюджетных средств.

622

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Начинает работу по составлению проекта бюджета финансовый орган, который представляет на утверждение в Правительство РФ или высшие исполнительные органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления график подготовки и рассмотрения проектов законов, документов и материалов, разрабатываемых при составлении проектов бюджетов. Должны быть представлены на рассмотрение также проект основных направлений налоговой и таможенно-тарифной политики, прогноз социально-экономического развития соответствующей территории, концепции долгосрочных целевых программ.

Следующий этап составления проекта бюджета связан с главными администраторами бюджетных средств (субъектами бюджетного планирования), направляющими в финансовый орган предложения по бюджетным инвестициям, проекты докладов о результатах и основных направлениях деятельности, предложения по изменению объема и (или) структуры расходных обязательств РФ, планы поступления доходов, источников финансирования дефицита бюджета.

После проверки финансовый орган передает материалы на утверждение и одобрение в высший исполнительный орган власти — Правительство РФ (для федерального бюджета).

Правительству РФ, высшим исполнительным органам власти субъектов РФ, органам местного самоуправления следует одобрить представленные ранее и, возможно, скорректировать сценарные условия и основные параметры прогноза социально-экономического развития территории, предложения по изменению действующих расходных обязательств, предложения по реализации бюджетных инвестиций, не включенных в долгосрочные целевые программы. Они же должны утвердить основные характеристики бюджета, одобрить распределение общего (предельного) объема бюджетных ассигнований, долгосрочные целевые программы, принять иные решения, необходимые для подготовки проектов законов (решений) о бюджете.

Возможно несколько кругов согласования каких-либо документов с учетом сделанных поправок. Итогом всего становится составление проекта бюджета финансовым органом, который одобряется Правительством РФ (высшим исполнительным органом власти) и направляется в орган законодательной (представительной) власти на утверждение.

Так как бюджет составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств, для его составления нужны перечень действующих и принимаемых расходных обязательств и расчет необходимого

623

для их исполнения объема средств. Такие сведения должен содержать реестр расходных обязательств публично-правового образования, который ведется финансовым органом в порядке, установленном Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ или администрацией местного самоуправления. Средства, необходимые для реализации долгосрочных целевых программ, адресных инвестиционных программ, ведомственных программ, являются расходными обязательствами, которые установлены правовыми актами об утверждении программ, и включаются в реестр расходных обязательств.

Для составления федерального бюджета важен сводный финансовый баланс РФ, который показывает удельный вес бюджетного сектора (сектора государственного управления) среди других секторов экономики.

Проекты бюджетов всех уровней бюджетной системы составляются в России ежегодно, но применяется среднесрочное (на три года)

имноголетнее бюджетное планирование (определяются основные направления бюджетной политики государства на более длительный срок). Формирование проекта бюджета осуществляется на основе действующих и принимаемых обязательств.

Правительством РФ в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах была заявлена необходимость перехода к модели бюджетирования, ориентированного на результат, что получило закрепление в БК РФ и серии законов (решений) и подзаконных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней. Бюджетирование, ориентированное на результат, на уровне составления проекта бюджета заключается в организации планирования результатов деятельности, а также распределения объемов бюджетных ассигнований с учетом ожидаемых и фактических результатов.

На региональном и муниципальном уровнях в целях повышения публичности составления проекта бюджета предусматривается проведение публичных слушаний проектов бюджетов субъектов РФ

имуниципальных образований.

Влитературе и подзаконных актах выделяются и противопоставляются два способа составления бюджета (бюджетного планирования) — сметное и программно-целевое планирование1.

1См.: Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. С. 20.

624

Глава 20. Основы составления проектов бюджетов

Сметное планирование состоит в индексации параметров бюджета прошлого года и их корректировки исходя из предложений главных администраторов бюджетных средств (в деталях) и позиции финансового органа (по макропоказателям).

Сутью программно-целевого планирования является ориентация на цели и количественно измеримые результаты деятельности, которые являются основой для исчисления бюджетных расходов и необходимых для их покрытия доходов и источников финансирования дефицита бюджета (см.: Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).

Врамках бюджетной деятельности государства применение данного метода основано на обеспечении взаимосвязи бюджетных расходов и достигаемых с их помощью конечных социально-экономи- ческих результатов. При этом используются такие управленческие приемы, как персонификация ответственности за достижение результатов, определение сроков выполнения плановых показателей, а также всего комплекса необходимых для этого ресурсов (не только бюджетных) и мероприятий.

Проблема, связанная с реализацией и внедрением программноцелевого планирования, — установление целей и результатов бюджетных расходов происходит вне бюджетного процесса, в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных органов власти, выступающих в качестве администраторов бюджетных средств.

Целостные, подробные планы хозяйственной и социально-эко- номической деятельности (народно-хозяйственные планы) публич- но-правового образования (на три года, пять лет и др.) не публикуются, сам механизм составления таких планов в Российской Федерации утрачен вместе с упразднением Госплана СССР1.

1В частности, согласно постановлению Совмина СССР от 29.08.1946 № 1913 начиная с 1947 года Совмин СССР по представлению Госплана СССР, министерств и ведомств в установленном порядке рассматривал и утверждал годовой народнохозяйственный план и бюджет, а также годовые балансы и планы распределения материальных средств и поставок, предусматривая в них поквартальную разбивку основных показателей годового плана. Этим же постановлением были установлены порядок и сроки предоставления планов.

625

Раздел VII

Рассмотрение и утверждение бюджетов

Глава 21

Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

Статья 184.1. Общие положения

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1.В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета.

2.В законе (решении) о бюджете должны содержаться нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

3.Законом (решением) о бюджете устанавливаются: перечень главных администраторов доходов бюджета; перечень главных администраторов источников финансиро-

вания дефицита бюджета; распределение бюджетных ассигнований по разделам,

подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде);

626

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 процента общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 процентов общего объема расходов бюджета;

источники финансирования дефицита бюджета, установленные статьями 94 (в случае принятия федерального бюджета с дефицитом), 95 и 96 настоящего Кодекса на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); верхний предел государственного (муниципального) внутреннего долга и (или) государственного внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела

долга по государственным или муниципальным гарантиям; иные показатели федерального бюджета и бюджетов госу-

дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно настоящим Кодексом, законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

4. В случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период проект закона (решения) о бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета.

Изменение параметров планового периода федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом.

Изменение параметров планового периода бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда осуществляется в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, изменение параметров планового периода местного бюджета осуществляется в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

627

Изменение показателей ведомственной структуры расходов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета осуществляется путем увеличения или сокращения утвержденных бюджетных ассигнований либо включения в ведомственную структуру расходов бюджетных ассигнований по дополнительным целевым статьям и (или) видам расходов соответствующего бюджета.

5.Под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования.

6.Законом (решением) о бюджете может быть предусмотрено использование доходов бюджета по отдельным видам (подвидам) неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года, на цели, установленные законом (решением) о бюджете, сверх соответствующих бюджетных ассигнований и (или) общего объема расходов бюджета.

Статья 184.2. Документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета

(введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического разви-

тия соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-эконо- мического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

628

Глава 21. Основы рассмотрения и утверждения бюджетов

пояснительная записка к проекту бюджета; методики (проекты методик) и расчеты распределения меж-

бюджетных трансфертов; верхний предел государственного (муниципального) долга

на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

абзац утратил силу с 1 января 2010 года. — Федеральный закон от 17.12.2009 № 314-ФЗ;

оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

иные документы и материалы.

Статья 185. Внесение проекта закона (решения) о бюджете на рассмотрение законодательного (представительного) органа

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1. Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представи-

629

тельного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные настоящим Кодексом, проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года, проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 № 216-ФЗ)

2. Одновременно с проектом бюджета в законодательный (представительный) орган представляются документы и материалы в соответствии со статьей 184.2 настоящего Кодекса.

Статья 186. Утратила силу. — Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ.

Статья 187. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете, бюджете

государственного внебюджетного фонда и их утверждения

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

1. Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для:

федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — настоящим Кодексом; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов — законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса; (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответ-

630