!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

муниципальными ценными бумагами — ценные бумаги, выпущенные от имени муниципального образования.

Вст. 3 названного закона конкретизируется, что государственные

имуниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Согласно п. 1 ст. 114 БК РФ предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг РФ по их номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ. При этом Правительство РФ должно учитывать верхний предел государственного долга РФ, ежегодно устанавливаемый федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Другими словами, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг России не должны выходить за рамки установленного законом о бюджете верхнего предела государственного долга России.

Всвою очередь, п. 2 ст. 114 БК РФ установлены аналогичные требования относительно предельных показателей выпусков государственных ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг.

Так, предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ по их номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Стоит заметить, что полномочие по установлению предельных объемов выпуска муниципальных ценных бумаг в соответствии с комментируемым пунктом возложено не на исполнительнораспорядительный орган муниципального образования (как в отношении федерального и регионального долга), а на представительный орган муниципального образования.

Указанные органы власти при осуществлении названных полномочий должны исходить из верхнего предела государственного долга субъекта РФ (муниципального долга), ежегодно утверждаемого законом (решением) о соответствующем бюджете. Напомним, что верхний предел государственного долга субъекта РФ (муниципального долга) устанавливается в соответствии с положениями ст. 107 БК РФ.

411

Примером реализации рассматриваемых положений может служить постановление правительства Москвы от 21.12.2011 № 593-ПП «О выпуске государственных ценных бумаг города Москвы в 2012, 2013 и 2014 годах», которым установлен предельный объем выпуска государственных ценных бумаг г. Москвы — облигаций Городского облигационного (внутреннего) займа в 2012 году — до 39 853 400 000 руб. по номинальной стоимости, в 2013 году — до 142 435 718 000 руб. по номинальной стоимости, в 2014 году — до 153 752 300 000 руб. по номинальной стоимости. При этом, как следует из ст. 1 Закона г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов», верхний предел государственного внутреннего долга г. Москвы на 1 января 2013 г. установлен в сумме 184 555 330,0 тыс. руб., на 1 января 2014 г. — в сумме 339 280 440 тыс. руб., на 1 января 2015 г. — в сумме 442 121 710 тыс. руб.

Содержащаяся в п. 3 ст. 114 БК РФ норма отсылает при регулировании процедуры эмиссии государственных ценных бумаг России, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг к положениям Закона № 136-ФЗ.

Сферой регулирования названного закона, как определено в ст. 1, выступают:

порядок возникновения в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и исполнения обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований;

процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения;

порядок раскрытия информации эмитентами указанных ценных бумаг в части, не регламентированной законодательством РФ.

В частности, требования к эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг урегулированы гл. II данного закона.

Правовой регламентации другого вида долговых обязательств, формирующего государственный (муниципальный) долг, а именно государственной (муниципальной) гарантии, посвящены положения ст. 115–117 БК РФ.

Напомним, что в соответствии с изменениями, внесенными в БК РФ Законом № 63-ФЗ, государственная (муниципальная) га-

412

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

рантия была исключена из определения понятия «государственные (муниципальные) заимствования» ввиду разного экономического и правового содержания указанных категорий1.

При этом ст. 6 была дополнена легальной дефиницией государственной (муниципальной) гарантии, под которой понимается вид долгового обязательства, в силу которого, соответственно, Россия, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Как следует из постановления Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», в силу того что к правоотношениям с участием публично-правовых образований согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ подлежат применению гражданско-правовые нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, соответственно, к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных (муниципальных) гарантий, помимо норм ст. 115–117 БК РФ применяются также общие положения ГК РФ о способах обеспечения исполнения обязательств (ст. 329), а также в связи со сходством данных правоотношений с отношениями, урегулированными нормами § 5 гл. 23 ГК РФ, — нормы ГК РФ о договоре поручительства (п. 1 ст. 6).

Вместе с тем ст. 115–117 БК РФ в соответствии с Законом № 63-ФЗ были изложены в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2008 г. Содержащиеся в них положения более полно регулируют рассматриваемые отношения. На это обращает внимание и ВАС РФ, указывая арбитражным судам, что этим

1Статьи 89 «Государственные заимствования Российской Федерации», 90 «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования» утратили силу с 1 января 2008 г. Новое легальное определение государственных (муниципальных) заимствований содержится в ст. 103 БК РФ.

413

обстоятельством существенно сужается сфера применения норм § 5 гл. 23 ГК РФ о договоре поручительства в порядке аналогии закона к правоотношениям, возникающим в связи с государственными (муниципальными) гарантиями, выданными после 31 декабря 2007 г.

Так, в частности, права публично-правового образования, исполнившего государственную или муниципальную гарантию, выданную после 31 декабря 2007 г., определяются в зависимости от того, предусматривалось ли гарантией право требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару (регрессное требование), и было ли обусловлено исполнение государственной или муниципальной гарантии уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу (п. 5 и 12 ст. 115 БК РФ).

Отметим, что ранее (до внесения соответствующих изменений

вБК РФ) ВАС РФ указывалось, что права публично-правового образования, исполнившего государственную или муниципальную гарантию, определяются по аналогии с положениями ст. 365 ГК РФ, применяемыми к договору поручительства.

Вновой редакции п. 1 ст. 115 БК РФ устанавливается, что государственной или муниципальной гарантией может обеспечиваться как надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства), так и возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера. В последнем случае речь идет, например, о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами, порядок предоставления которых определен постановлением Правительства РФ от 26.05.2005 № 333 «О порядке предоставления государственных гарантий Российской Федерации по обязательствам страхования военных рисков, рисков угона и других подобных рисков ответственности авиаперевозчиков перед третьими лицами».

Также п. 1 названной статьи, равно как положениями ст. 361 ГК РФ, предусматривается возможность предоставления государственной или муниципальной гарантии для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут

вбудущем.

414

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

Одностороннее изменение гарантом условий государственной или муниципальной гарантии в силу п. 2 ст. 115 БК РФ запрещено, для этого требуется согласие бенефициара.

Также согласно общему правилу, содержащемуся в п. 2 ст. 115, принадлежащее бенефициару по государственной или муниципальной гарантии право требования к гаранту не может быть передано другому лицу. Исключения из этого общего правила могут быть установлены самой гарантией.

Кроме того, п. 2 ст. 115 БК РФ законодатель устанавливает требование, согласно которому право отзыва государственной или муниципальной гарантии гарант может реализовать исключительно по основаниям, указанным в гарантии. В случае отсутствия в гарантии условий ее отзыва она признается безотзывной. Поэтому, как следует из п. 5 ст. 115 БК РФ, в государственной или муниципальной гарантии в числе обязательных сведений должно быть, в частности, указано на безотзывность гарантии или условия ее отзыва.

Законодатель устанавливает обязанность соблюдения письменной формы государственной или муниципальной гарантии. В противном случае сделка по предоставлению государственной или муниципальной гарантии признается недействительной (ничтожной).

Согласно п. 1 ст. 160 ГК РФ сделка в письменной форме должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами, совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Несоблюдение простой письменной формы сделки, как следует из п. 3 ст. 162 ГК РФ, влечет ее недействительность. Недействительности сделок (в том числе ничтожных) и ее последствиям посвящен § 2 гл. 9 ГК РФ.

Типовые формы Государственной гарантии Российской Федерации и договора о предоставлении Государственной гарантии Российской Федерации по заимствованиям юридических лиц утверждены приказом Минфина России от 31.07.2003 № 233.

Характер ответственности по гарантии определен в п. 4 ст. 115 БК РФ, в соответствии с которым государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала. Стоит заметить, что в ранее действовавшей редакции данной статьи устанавливалась субсидиарная ответственность гаранта дополнительно к ответственности должника по гарантированному

415

им обязательству. Солидарная ответственность гаранта допускалась только в отношении обязательств, составляющих государственный внешний долг РФ.

Так, ВАС РФ в вышеупомянутом постановлении Пленума указал, что арбитражным судам следует учитывать названные положения п. 4 ст. 115 комментируемого кодекса при рассмотрении споров, связанных с государственными или муниципальными гарантиями, предоставленными после 31 декабря 2007 г. При этом суд отметил, что если предоставленная после указанной даты государственная или муниципальная гарантия не содержит условия о характере ответственности гаранта, то применительно к п. 1 ст. 363 ГК РФ ответственность гаранта является солидарной.

Субсидиарной и солидарной ответственности посвящены, соответственно, нормы ст. 399 и 323 ГК РФ.

Так, согласно п. 1 ст. 399 ГК РФ до предъявления требований

клицу, которое в соответствии с законом, иными правовыми актами или условиями обязательства несет ответственность дополнительно

кответственности другого лица, являющегося основным должником (субсидиарную ответственность), кредитор должен предъявить требование к основному должнику. Если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность.

Согласно ст. 323 ГК РФ при солидарной обязанности должников кредитор вправе требовать исполнения и от всех должников совместно, и от любого из них в отдельности, притом как полностью, так и в части долга. В случае если кредитор не получил полного удовлетворения от одного из солидарных должников, он имеет право требовать недополученное от остальных солидарных должников. Солидарные должники остаются обязанными до тех пор, пока обязательство не исполнено полностью.

Предыдущая редакция БК РФ практически не определяла предъявляемые к условиям гарантии требования, которые должны содержаться в ее тексте. Закон № 63-ФЗ восполнил эти пробелы, и теперь п. 5 ст. 115 определен достаточно широкий перечень обязательных сведений, подлежащих указанию в государственной или муници-

416

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

пальной гарантии. Данный перечень является открытым, и включению в государственную гарантию подлежат иные условия и сведения, определенные БК РФ, правовыми актами гаранта, актами органа, выдающего гарантию от имени гаранта. В частности, как указывалось в п. 2 ст. 115 комментируемого кодекса, для передачи принадлежащего бенефициару по государственной или муниципальной гарантии права требования к гаранту другому лицу в гарантии должно быть предусмотрено условие такой передачи. Следует добавить, что указанные требования фактически служат дополнительной гарантией сохранения бюджетных средств.

Показательным в этом плане является постановление ФАС Се- веро-Западного округа от 01.02.2010 по делу № А66-3556/2009, из которого следует, что в кассационном порядке судом было отказано закрытому акционерному обществу «ЦРТС УИС „Ав- токомплект-Комплекс“» в удовлетворении иска о взыскании с муниципального образования «Молоковский район» Тверской области в лице финансового отдела Администрации района за счет средств казны муниципального образования задолженности по заключенному с муниципальным унитарным предприятием «Молоковские коммунальные системы» договору поставки мазута, поскольку из анализа гарантийного письма Администрации от 23.05.2008 № 424 не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, что обществу была выдана муниципальная гарантия, по своей форме и содержанию соответствующая требованиям БК РФ (ст. 115–117). В выданном Администрацией гарантийном письме, указывающем на внесение в расходную часть бюджета района погашение убытков предприятия в сумме 6 735 598 руб., являющейся задолженностью перед поставщиками мазута, с последующим погашением долга до 1 августа 2008 г., в частности, отсутствовали такие обязательные сведения, предусмотренные п. 5 ст. 115 БК РФ, как: определение гарантийного случая; безотзывность гарантии или условия ее отзыва; основания для выдачи гарантии; вступление в силу (дата выдачи) гарантии; срок действия гарантии; порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией; наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной

417

или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс).

Пунктом 6 ст. 115 БК РФ установлен порядок вступления в силу

исрок действия государственной или муниципальной гарантии. Так, вступление в силу государственной или муниципальной гарантии может быть определено календарной датой или наступлением события (условия), которое может произойти в будущем (в частности, возникновение обязательства в будущем). Срок действия государственной или муниципальной гарантии, т.е. срок, в течение которого бенефициар вправе представить гаранту к удовлетворению требование об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии, определяется условиями гарантии. Соответственно, вступление в силу (дата выдачи) гарантии и срок ее действия являются сведениями, подлежащими согласно п. 5 ст. 115 БК РФ обязательному включению в условия государственной или муниципальной гарантии.

Порядок и условия удовлетворения гарантом требований бенефициара об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии установлены п. 7–9 ст. 115 комментируемого кодекса.

Так, бенефициар должен представить требование об уплате денежной суммы по государственной или муниципальной гарантии гаранту в письменной форме с приложением указанных в гарантии документов. Гарант, в свою очередь, по получении требования бенефициара обязан уведомить об этом принципала и передать ему копии требования со всеми относящимися к нему документами. Далее гарант рассматривает требования бенефициара с приложенными к нему документами в срок, определенный в гарантии, для того чтобы установить, соответствуют ли это требование и приложенные к нему документы условиям гарантии. В случае если требование бенефициара или приложенные к нему документы не соответствуют условиям государственной или муниципальной гарантии, то согласно п. 9 ст. 115 требование бенефициара признается необоснованным

игарант отказывает бенефициару в удовлетворении его требования. В указанном п. 9 содержатся и иные основания для отказа бенефициару в удовлетворении его требований. Их перечень является закрытым. В случае принятия решения об отказе в удовлетворении требований гарант должен в обязательном порядке уведомить об

418

Глава 14. Государственный и муниципальный долг

этом бенефициара. В случае же признания требования бенефициара обоснованным гарант обязан исполнить обязательство по государственной или муниципальной гарантии в срок, установленный в соответствующей гарантии.

Стоит заметить, что подобный порядок удовлетворения (неудовлетворения) требования бенефициара об уплате денежной суммы по гарантии предусмотрен положениями ст. 374–376 ГК РФ в отношении банковской гарантии.

Кроме того, п. 9 ст. 115 БК РФ аналогично нормам ст. 364 ГК РФ о договоре поручительства закреплено право гаранта выдвигать против требования бенефициара возражения, которые мог бы представить принципал, если иное не вытекает из условий гарантии. При этом гарант не теряет право на эти возражения даже в том случае, если принципал от них отказался или признал свой долг.

Законодатель устанавливает предел обязательства гаранта по выданной государственной или муниципальной гарантии, что является важным фактором сохранения бюджетных средств. Так, предусмотренное гарантией обязательство гаранта перед бенефициаром ограничивается уплатой суммы не исполненных на момент предъявления требования бенефициара обязательств принципала, обеспеченных гарантией. При этом верхним пределом выступает сумма, на которую выдана гарантия. Объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии в соответствии с п. 5 ст. 115 БК РФ в обязательном порядке указываются в государственной или муниципальной гарантии.

В п. 11 ст. 115 комментируемого кодекса установлен перечень случаев, при которых обязательство гаранта перед бенефициаром по государственной или муниципальной гарантии прекращается. Данный перечень, в отличие от перечня случаев, установленного п. 1 ст. 378 ГК РФ в отношении банковской гарантии, является открытым, и гарантией могут быть установлены и иные основания прекращения обязательств гаранта перед бенефициаром.

Прекратившиеся долговые обязательства по государственным (муниципальным) гарантиям (за исключением случая прекращения обязательства исполнением гаранта) списываются с государственного (муниципального) долга в соответствии с положениями ст. 98.1, 99.1 и 100.1 комментируемого кодекса.

Также законодателем в вышеуказанном п. 11 установлено, что удержание бенефициаром государственной или муниципальной га-

419

рантии после прекращения обязательств гаранта по ней не сохраняет за бенефициаром каких-либо прав по этой гарантии. Подобная норма содержится и в п. 1 ст. 378 ГК РФ, регламентирующей вопросы прекращения банковской гарантии.

Пунктом 12 ст. 115 БК РФ определен новый по сравнению ранее действовавшим порядок отражения в соответствующем бюджете исполнения публично-правовым образованием обязательства по предоставленной государственной или муниципальной гарантии.

Так, в случае если исполнение гарантом государственной или муниципальной гарантии ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, исполнение таких гарантий учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета1. В обратном же случае — в составе расходов соответствующего бюджета.

Средства же, полученные гарантом в счет возмещения гаранту в порядке регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по гарантии, а также в счет исполнения обязательств, права требования по которым перешли от бенефициара к гаранту, отражаются как возврат бюджетных кредитов.

Так, согласно приказу Минфина России от 21.12.2011 № 180н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» операции по исполнению государственных и муниципальных гарантий в валюте РФ в случае, если исполнение гарантом государственных и муниципальных гарантий ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, отражаются по коду 000 01 06 04 00 00 0000 800 классификации источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетные ассигнования, направляемые на исполнение государственных гарантий РФ, в случае если исполнение гарантом государственных гарантий не ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо не обусловлено уступкой гаранту прав требования к принципалу, отражаются по целевой статье

1Уступке прав требования посвящены положения § 1 гл. 24 ГК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 382 ГК РФ право (требование), принадлежащее кредитору на основании обязательства, может быть передано им другому лицу по сделке (успупка требования) или перейти к другому лицу на основании закона.

420