!Учебный год 2023-2024 / Сильвестров С.Н. - Экономическая безопасность России
.pdfПовышение уровня регулирующего воздействия документов стратегического планирования в сфере социально-экономического развития Российской Федерации достигается за счет нормативного, административного и организационного влияния иных участников стратегического планирования:
–Федерального Собрания Российской Федерации – в части законодательного регулирования в сфере стратегического планирования, обсуждения стратегии социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации;
–Совета Безопасности Российской Федерации – в части гармонизации документов стратегического планирования в области обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации;
–Счетной палаты Российской Федерации – в части мониторинга
ианализа системы целевых показателей социально-экономического развития Российской Федерации при разработке и реализации документов стратегического планирования, оценки эффективности использования федеральных и иных ресурсов для достижения запланированных целей;
–Центрального банка Российской Федерации – в части анализа
ипрогнозирования состояния экономики Российской Федерации, выработки основных направлений единой государственной денежнокредитной политики и разработки прогноза платежного баланса Российской Федерации.
Для координации усилий и консолидации ресурсов государства и гражданского общества на достижение стратегических целей и решение приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации, на реализацию государственной политики в сфере социаль- но-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений, необходимо тесное взаимодействие с общероссийскими («Российский союз промышленников и предпринимателей», «Деловая Россия» и «Опора России») и региональными объединениями работодателей.
При этом в процессе выработки решения о развитии механизмов регулирующего воздействия документов стратегического планирования федерального, отраслевого и регионального уровней в отношении деятельности органов корпоративного управления, бизнес-сообщества
иинститутов гражданского общества, необходимо принимать во внимание общий тренд на снижение уровня необоснованного регулятивного и контрольно-надзорного вмешательства в экономическую деятельность.
151
Аналогичная деятельность должна быть развернута в рамках реализации принимаемой в 2017 году «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации». Координация и взаимодействие различных субъектов должны быть проработаны и организованы, чтобы избежать исчезновения тех или иных функций из системы государственного управления или дублирования функций.
§ 2. Организация системы научного и экспертного обеспечения экономической безопасности
Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение стратегического управления (в т.ч. и в особенности будущего) – это целостный комплекс. Лишь в такой целостности этот комплекс способен обеспечивать выполнение своих функций в интеллектуальном обеспечении управления будущим, отвечать ожиданиям общества и запросам со стороны системы управления. Иллюзией является концепция, что можно обойтись без такого комплекса либо заменить его более простым («из трех человек»). Иллюзией является и то, что создание такого комплекса – простое и быстрое дело. Фактом является то, что эффективный комплекс научного, экспертно-аналитического и информационного обеспечении стратегического управления – это сложная и большая развивающаяся система и в ином виде такой комплекс существовать не может.
При формировании систем интеллектуального обеспечения систем управления рисками необходимо исходить из следующих базовых позиций организации системы научного и экспертного обеспечения.
Научное познание необходимо делить на два основных типа – фундаментальное и прикладное.
Фундаментальные исследования призваны исследовать:
–элементную базу развивающихся объектов и совокупность существующих и потенциальных конфигураций элементной базы;
–природу и закономерности причинно-следственных, функциональных, генетических, системных и иных взаимосвязей и взаимодействий (компонентов объекта между собой, объекта с внешней средой, различных состояний объекта во времени) преимущественно для типов объектов, смежных и сопряженных с ними объектов, их классификации, типологии и базовые модели относительно фундаментальных взаимодействий, осуществляют исследования природы времени и темпоритмов бытия, теоретически разрабатывают и апробируют на практике методы исследования будущего, а также исследуют взаимодействие будущего и человека и т.д.
152
Фундаментальное исследование и его результаты могут и должны носить достаточно общий характер, допуская и предполагая распространение на различные индивидуальные объекты данного и иного типов113. Фундаментальные социально-гуманитарные науки – история (включая археологию), социология, культурология, психология, экономика, статистика, правоведение, политология.
В отношении развивающихся объектов, процессов развития и управления ими фундаментальными направлениями научных исследований являются теория развития (в особенности в отношении конкретных объектов и процессов), теория стратегического управления (и кибернетика), теория предвидения и прогнозирования, теория планирования и программирования, теория социально-культурного проектирования, синергетика, теория катастроф, фундаментальные исследования в области методологии научной, экспертной и аналитической деятельности в социально-гуманитарной сфере, способы ее эффективного использования применительно к конкретным задачам, разработка методов, развитие человеческого интеллектуального потенциала когнитивной деятельности.
Практика показывает, что истощение результатов фундаментальных исследований через небольшой промежуток времени (измеряемый 5–15 годами по различным направлениям) резко снижается потенциал прикладных исследований. Кроме того, за этот же период снижается потенциал экспертных коллективов, если в них нет специалистов фундаментальных наук, непосредственно осуществляющих новейшие разработки.
Прикладные исследования – это объектоориентированное познание, которое предназначено для исследования элементной базы, конфигурации элементов, комбинаций связей и отношений в конкретном индивидуальном объекте и/или процессе и состоянии, в том числе – это исследование поведения (деятельности, поступков) конкретных объектов. Спектр задач здесь разнообразен – от организации системы текущего мониторинга и решения отдельных ситуационных задач про-
113 Однако этой общностью недопустимо спекулировать, то есть рассматривать ее как неизбежность и атрибутивность фундаментальных исследований. В конечном счете, все зависит также от качественного состояния того или иного фундаментального раздела науки и от че- ловека-исследователя, в связи с чем науки (разделы наук), претендующие на фундаментальность, могут являться таковыми, а могут оказаться в тот или иной период не оказаться таковыми в сущности своей и тогда их результаты и общность результатов будет лишь не обоснованной претензией. Например, прикладные экономические разработки американских исследователей 50-80-х годов (с их теорией и эмпирией) необоснованно провозглашены отечественными сторонниками либерализма общетеоретическими положениями экономики, не являясь таковыми.
153
блемного свойства – до осуществления прогнозов, конструкторских разработок стратегических проектов, (социальной) инженерии, проектирования и конструирования будущего, выработки государственных политик, формирования программ и планов (и т. д.) применительно к индивидуальному объекту, процессу, состоянию и т. д.
Прикладные исследования осуществляются на основе фундаментального знания элементной базы, законов и закономерностей взаимосвязей и взаимодействий путем формирования различных моделей поведения конкретного объекта на основе сочетания теории, эмпирии и экспертно-аналитической деятельности путем «челночного» взаимодействия теории и эмпирии в ходе практики, на основе постоянно обновляемой эмпирической информации относительно конкретного объекта, что призвано вносить дополнения и корректировать фундаментальные (теоретические и эмпирические) знания в связи с индивидуальными особенностями конкретного объекта, динамикой конкретной ситуации, динамикой внешней среды и внутреннего состояния объекта. На этой основе осуществляется формирование знания о поведении объектов в конкретных ситуациях, накопление знаний о динамике и траекториях трансформации индивидуальных объектов во времени, их классификация.
Кроме того, необходимо выделять три уровня научного познания – теоретический, эмпирический, экспертно-аналитический. Во всех фундаментальных и прикладных исследованиях (науках и разделах наук) используются теоретические, эмпирические и экспертноаналитические методы исследований. Существуют определенные методологические различия теоретического в фундаментальных науках от теоретического в прикладных, эмпирического в фундаментальных – от эмпирического в прикладных, экспертно-аналитического в фундаментальных науках – от экспертно-аналитического в прикладных.
Эмпирический уровень научного познания основывается на наблюдении, измерении, эксперименте, классификациях, закономерностях.
Теоретический уровень основывается на абстрагировании, идеализации, типологии, движении от абстрактного к конкретному, моделировании, формировании теории, формулировке законов.
Экспертно-аналитические (точнее – экспертные и аналитиче-
ские) исследования используются как в фундаментальных, так и в при-
кладных науках. Они, основываясь на научном знании и являясь научным знанием по своему характеру и содержанию, включают в себя не только теорию и эмпирию, научно-рациональные расчеты, но и способности живого человека как носителя иных (внерациональных) ком-
154
понентов познания мира, в том числе таких, как рациональная интуиция, эстетическая интуиция, метафора и т. д., то есть всего комплекса познания, кроме системного знания – использование научного знания как индивидуальных умений и навыков, как научного ремесла как сово-
купности практических знаний и умений («ноу-хау»), жизненного опыта (личного и предшествующих поколений), причудливо сочетающего в себе собственно научные знания, умения (ремесло), интуицию и обыденные знания, то есть весь тот комплекс знаний и умений, который на данный момент времени не получил систематического научного воплощения, в части своей не поддающийся научной систематизации114. На этом уровне резко усиливается личностные характеристики умений и навыков в применении знания, использования инструментов обработки новой информации. Перерабатываемая информация входит в индивидуальное сознание как «пространство переработки информации» с его набором инструментов обработки информации: метафизических «матриц», мировоззренческих установок, научных и аналитических принципов, методов, контекстов, умений и навыков работы с информацией. Это «пространство» с набором работает эффективнее, если осуществляется переработка одной информации, решение одной задачи – то есть, для повышения эффективности нужна «пустая голова», не загруженная иными информационными задачами и эмоциями, для того, чтобы обеспечить наиболее полный контакт инструментов переработки информации с самой информацией.
Экспертная работа основана на вовлечении в процессы интеллектуальной деятельности комплексной духовности, поскольку в особенности в отношении развивающихся и творческих объектов рацио-
114 Так, известно, что обыденное знание представляет собой набор сведений, мнений, правил деятельности и поведения, назиданий, часто включает в себя приметы, поверья, убеждения. Оно опирается на жизненный повседневный опыт людей, складывается стихийно, чаще всего методом проб и ошибок. Имеет неупорядоченный и разрозненный характер, хотя порой прочный и устойчивый. Базируясь на здравом смысле и житейской логике, оно не отличается глубиной и широтой взгляда на вещи и происходящие процессы. Обыденное знание закрепляется в традициях, обычаях, преданиях, нравах, некоторых характеристиках деятельности и поведения и т. д. Сфера действия обыденного знания ограничена. Однако, несмотря на все это, оно зачастую помогает ориентироваться человеку в мире, в котором он живет, в том числе – в мире науки, мире научного знания, деятельности.
Естественно, этот набор таких практических знаний и умений также, во-первых, культурно и исторически обусловлен, а во-вторых, претерпевает определенную эволюцию, трансформирующую те или иные его элементы, уничтожая некоторые из них и создавая новые. Именно поэтому деятельность, основанная на этих знаниях и умениях, также порой оказывается не адекватной ситуации, требуя трансформации, формирования новых умений, изменения стереотипов поведения, оснований для принятия решений и т.д., а порой возвращает к актуальному использованию некоторые из них, порой, казалось бы, безнадежно устаревшие и забытые.
155
нальная истина является неполной, не позволяющей вполне понимать и объяснять их, адекватно взаимодействовать с объектами и субъектами такой природы, прогнозировать их развитие, поведение, характер процессуальности. К экспертно-аналитическому обеспечению относятся такие разработки, которые несут в себе сочетание научных знаний, интуиций и опыта специалистов.
Однако – это принципиальная позиция – в конечном итоге экспертные и аналитические знания обладают критериями научности, проверяются в научной практике рационально-научными (теоретическими и эмпирическими) методами на предмет достоверности, включаются в контекст научного знания (либо вписываясь в прежний концептуальный контекст, либо создавая новый концептуальный контекст), а также проверяются в ходе всей практической деятельности по внедрению научного знания.
Экспертиза – высший уровень развития аналитической деятельности. Экспертом может быть далеко не каждый научный или аналитический работник, не каждый профессионал-практик (в своей сфере, в том числе чиновник в сфере управления), хотя именно из этих сфер черпаются эксперты. Для этого исследователь (практик) должен не только быть носителем научного знания и практического опыта в данной сфере, но также обладать некоторыми дополнительными личностными качествами и характеристиками мышления, владеть аналитическими технологиями, быть непосредственным участником постоянно проводимых научных исследований в сфере его компетенции либо участником практической деятельности в этой сфере. Лишь сочетание трех параметров – профессионализм, персональные мыслительные качества и научно-прикладная активность, включенность в исследовательский и практический процесс в отношении конкретного объекта – позволяют говорить о квалификации конкретного научного работника или практика как эксперта. Причем, квалификация эксперта приобретает решающее значение в степени эффективности его деятельности. Важными (а порой ключевыми) компонентами в деятельности аналитика и эксперта (особенно в сфере управления) являются мировоззренческие основания его мыследеятельности и система ценностных ориентаций.
Хотя в России в систематическом научно-технологическом формате методы экспертной работы практически не используются115, од-
115 В отличие от других стран, где эксперты используются очень широко, хотя каждая страна имеет собственный опыт взаимодействия с экспертным сообществом. Например, в политической экспертной деятельности «американский президент пользуется услугами сразу несколь-
156
нако сами методы экспертной работы, их теория и практика, процедуры отбора экспертов и другие аспекты практики организации таких исследований давно и хорошо известны российскому научному сообществу116. Основные методы: анкетирование, интервьюирование, метод комиссий, метод суда, дискуссия, мозговой штурм (мозговая атака), метод «Дельфи», метод провокаций, метод решающих матриц, метод прогнозного графа, сценарный метод и другие – перечень методов постоянно расширяется, их использование постоянно совершенствуется. В практике применяются как индивидуальные, так и групповые (коллективные) экспертные опросы. Известны формы организации сложных экспертиз, способы эффективного использования формализованных и неформализованных процедур и т. д. Выбор того или иного вида опроса определяется целями экспертизы, сущностью решаемой проблемы, полнотой и достоверностью исходной информации, располагаемым временем и затратами на проведение опросов. Экспертноаналитические разработки различаются по срокам проведения, масштабам целей и задач, количеству привлекаемых экспертов. Общая цель экспертных методов – не столько точное (буквальное) предсказа-
ких сотен экспертно-аналитических центров, во Франции экспертную деятельность рассматривают, скорее, как возможность получения справочной информации, в Великобритании с экспертным сообществом сотрудничают, в Германии в них видят полноправных помощников, а в Австрии – социальных партнеров», поскольку «экспертная деятельность снижает риски в принятии решений, делает управленческие решения более оригинальными и устойчивыми к внешнему воздействию, а цели более обоснованными и зримыми» [Райков А.Н. «Экспертократия» как инструмент лоббирования// Труды XV Байкальской Всероссийской конференции «Информационные и математические технологии в науке и управлении». Ч.3. – Иркутск: ИСЭМ СО РАН, 2010. С. 121-122.].
116 По теории и практике экспертной работы наибольшего внимания заслуживают работы: Тюрин Ю.Н., Литвак Б.Г., Орлов А.И., Сатаров Г.А., Шмерлинг Д.С. Анализ нечисловой информации. М., 1981. Литвак Б.Г. Экспертная информация: Методы получения и анализа. М., 1982. Сидельников Ю.В. Теория и организация экспертного прогнозирования. М., 1990. Литвак Б.Г. Экспертные оценки и принятие решений. М., 1996. Литвак Б.Г. Экспертные технологии в управлении: Учебное пособие. 2-е изд. М., 2004. Рождение коллективного разума. О новых законах сетевого социума и сетевой экономики и об их влиянии на поведение человека. Великая трансформация третьего тысячелетия: сборник/ Под ред. Б.Б. Славина. – М.: ЛЕНАНД, 2013. – 288 с. – С. 149-152, 178-184. Орлов А.И. Допустимые средние в некоторых задачах экспертных оценок и агрегирования показателей качества// Многомерный статистической анализ в социально-экономических исследованиях. – М.: Наука, 1974. – С. 388-393. Панкова Л.А., Петровский А.М., Шнейдерман М.В. Организация экспертиз и анализ экспертной информации. – М.: Наука, 1984. – 120 с. Китаев Н.Н. Групповые экспертные оценки. – М.: Знание, 1975. – 64 с. Статистические методы анализа экспертных оценок. – М.: Наука, 1977. – 384 с. Экспертные оценки // Вопросы кибернетики. Вып. 58. – М.: Научный совет АН
СССР по комплексной проблеме «Кибернетика», 1979. – 200 с. Экспертные оценки в системных исследованиях. Сборник трудов. Вып. 4. – М.: ВНИИСИ, 1979. – 120 с. Абаев Л.Ч. Экспертные методы в исследовании проблем международных отношений: теоретические и практический аспекты // Проблемы национальной стратегии. – 2012. № 6 (15). – С. 29-45.
157
ние будущего как совокупности событий, сколько разработка возможных сценариев (качества новых состояний), сбор информации для принятия решений, определение вероятности наступления тех или иных событий, формулировка системы целей, разработка технологий их достижения, подготовка проектов эффективных управленческих решений с оценкой их исполнимости, прогнозом и оценкой результатов и т.д.
Во многих случаях экспертные оценки являются единственным средством решения многих задач, особенно при ограниченных возможностях применения точных математических методов относительно объекта или ситуации, из-за отсутствия достаточно точной статистической и другой информации (в т.ч. о надежностных показателях и технических характеристиках системы), отсутствия адекватных математических моделей, описывающих реальное состояние системы. Степень эффективности экспертных методов определяется научнометодическим характером организации этих исследований, регулярностью и систематичностью.
Важно выделить два уровня использования экспертных оценок: качественный и количественный. Применение оценок на качественном уровне (определение возможного развития опасной ситуации из-за отказа системы, выбор окончательного варианта решения и др.) не вызывает сомнения, тогда как возможность применения количественных и балльных экспертных оценок нередко оспаривается, а результаты подвергаются сомнению. Кроме того, в большинстве методик экспертных опросов не уделяется достаточно внимания обоснованию выбранной схемы интегрирования оценок, полученных на основе использования нескольких критериев, по которым ведется оценка состояния исследуемого объекта.
Типичное заблуждение, широко распространенное в современных управленческих структурах России, состоит в том, что можно компенсировать отсутствие постоянно действующей интеллектуальной экспертной системы по выработке и сопровождению управленческих решений посредством привлечения отдельных экспертов, создания рабочих групп на случайной либо бюрократической основе, разовых научных разработок. Экспертная система возможна лишь как действующая на регулярной основе структура. Она не может быть эффективной без и вне самостоятельного развития научных и экспертных структур, постоянных исследований, естественной ротации и омоложения кадрового состава, подготовки кадров высшей квалификации, научных школ, учебных заведений. Это условие является базовым.
Экспертное сообщество может формироваться и организовываться субъектом управления (государством, корпорациями, общественными
158
структурами). Однако оно должно иметь механизмы самоорганизации, в том числе для того, чтобы развивать и диверсифицировать направления подготовки кадров, разрабатывать набор формализуемых критериев отбора экспертов, присвоения такой квалификации уполномоченным общественным либо государственным органом. Причем, необходима эффективная организация и управление деятельностью экспертного сооб-
щества, которое является специальной управленческой задачей, в которой должны быть определены цели будущей деятельности экспертного сообщества, это определит количественный и качественный состав экспертного сообщества и методы формирования экспертных групп.
Важнейшим связующим звеном в деятельности научного и экспертного сообщества в деле обеспечения экономической безопасности России должна являться деятельность Научного совета при Совете Безопасности РФ. Предложенные выше штатное подразделение в аппарате СБ РФ, кроме отмеченных выше задач, могло бы также заниматься системной планомерной научной проработкой тематики организации и ведения экспертных исследований в интересах национальной безопасности и, в частности, экономической безопасности.
§ 3. Проблема оценки эффективности деятельности органов государственной власти на федеральном
ирегиональном уровне
Вусловиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов повышение эффективности государственного управления связано с формированием открытых механизмов принятия решений и реализации государственных функций, предполагающих общественный контроль и оценку деятельности ФОИВ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основные цели и принципы «открытого правительства» изложе-
ны в Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти117:
–повышение прозрачности и подотчетности государственного управления;
–расширение участия гражданского общества в разработке и экспертизе решений, принимаемых Правительством Российской Федерации и ФОИВ;
–развитие механизмов общественного контроля за деятельностью ФОИВ.
117 См. распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р.
159
Правительство Российской Федерации приняло ряд нормативных правовых актов, устанавливающих организационно-правовые механизмы вовлечения граждан и общественных объединений в процесс формирования и реализации государственной политики, в том числе путем общественного обсуждения документов стратегического планирования, разрабатываемых (принимаемых) ФОИВ, а также посредством оценки гражданами эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Разработаны и введены в эксплуатацию государственные информа- ционно-аналитические системы, обеспечивающие участие граждан в рассмотрении общественных инициатив, проектов нормативных правовых актов и документов стратегического планирования и решений ФОИВ.
Вкачестве практического примера можно отметить активное участие институтов гражданского общества в подготовке долгосрочной стратегии социально-экономического развития Российской Федерации. Разработка стратегии осуществляется уполномоченными ФОИВ в соответствии с закрепленной сферой ведения, при тесном взаимодействии с заинтересованными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, Экспертным советом и Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации. В разработке стратегии принимают активное участие эксперты рабочей группы Экономического совета при Президенте Российской Федерации, представители общероссийских объединений работодателей (РСПП, «Деловая Россия», «Опора России»), общественных организаций, институтов РАН, научных и экспертных организаций (РАНХиГС при Президенте Российской Федерации, НИУ «Высшая школа экономики», МГУ имени М.В. Ломоносова, Фонд «Центр стратегических разработок», Леонтьевский центр и др.).
Создан профильный информационный ресурс Минэкономразвития России для проведения общественных консультаций по разработке стратегии на платформе Государственной автоматизированной системы «Управление» (gasu.gov.ru/strategy-2035), в рамках которого можно пройти опрос по видению перспективного облика страны, представить конкретную идею для отражения в проект стратегии, а также ознакомиться с базой данных Федерального государственного реестра документов стратегического планирования (более 51,0 тыс. документов).
Всоответствии с принципами «открытости правительства» осуществляется комплексная оценка эффективности ФОИВ, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (по отдельным направлениям деятельности и в целом) с использованием различных механизмов и показателей.
160