- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
Раздел I
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
Глава 1 Государственное управление и административное право
§1-0 понятии государственного управления
Административное право является фундаментальной отраслью публичного права Российской Федерации. Его возникновение, формирование и развитие связаны с публичным и, прежде всего, с государственным управлением. В современных условиях особой разновидностью пу^\ичного управления в РФ выступает функционирование исполнительной власти на уровне ^1уници пальных образований. Указанные составляющие публичного управления служат объектом исследования различных наук, в науке административного права они изучаются главным образом в аспекте административно-правового обеспечения их организации и осуществления.
На бесспорную связь административного права с управлением указывает ключевой термин в его названии «административное». производный от латинского «администрациям, обозначающий в переводе на русский управление как вид деятельности, а также субъекта, его осуществляющего. В теории административного права они обычно соотносятся с /осударствшным управлением, которое в понятийном отношении также является многозначным Между тем предмет административного права сопряжен не с государственным управлением вообще, а с его определенной концепцией, утвердившейся в основном в науке администраггив- ного права. Поэтому предварительное получение хотя бы самого общего представления о нем является необходимым условием для понимания сущности отношений, составляющих предмет здми- нистративно-правового регулирования, и его пределов.
С позиций науки административного права государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова, причем также в нескольких значениях
В широком смысле государственное управление — вод социального управления, субъектом которого выступает государство в целом. В этом смысле данное управление в самом общем вцде может быть определено как целенаправленное организующее воздействие государства в лице всех его органов на развитие общества. Разумеется, что государственные органы {законо/отельной власти, исполнительной власти, судебной власти и др.) влияют на общественные процессы в соответствии с возложенными на них задачами и функциями, свойственными метод ами и в присущих им формах. Но независимо от этого все они причастны, хотя и в разной степени, к осуществлению государственной власти, которая не может функционировать вне рамок общественных отношений и не влиять на них. Подобным вариантом широкого понимания государственного управления является сведение его к управлению делами государства, организующей и распоря- дител!лоп деятельности государственных органов. Третий вариант расширительной трактовки государствшного управления заключается в признании им организующей деятельности государства, содержанием которой не охватывается непосредственное выполнение конституционных функций законотворчества, отправление правосудия, прокурорского надзора. В таком случае под государственным управлением подразумевается деятельность: а) Президента РФ; представительных (законодательных), судебных органов, органов прокуратуры. Они решают многие организационные, управленческие по своему характеру вопросы. В частности, ряд таких вопросов, например, связанных с формированием органов государственной власти, назначением должностных лиц, Конституция РФ прямо относит к ведению Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 102, 103). Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ В рамках указанных органов формируется также аппарат, выполняющий вспомогательные задачи по отношению к их основной деятельности. Руководство таким аппаратом и его деятельность также носят управленческий характер; б) органов исполнительной власти и других государственных органов.
В узком смысле государственное управление — это организующая деятельность органов исполнительной власти. Им следует признать также аналогичную деятельность как органов исполнительной власти, так и других исполнительных государственных органов, т. е. всех органов государственного управления (см. главу 6) В таком понимании государственное управление представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности. Разумеется, что его основу составляет организующая деятельность органов исполнительной власти, которая использует в своем механизме управляющего воздействия и другие исполнительные органы, как обладающие властными полномочиями, так и совещательные. консультативные, координационные органы. Поскольку сущность государственного управления в узком смысле обусловлена исполнительной властью, то с допуском малой погрешности его следует определять как организующую деятельность по практическому осуществлению зэдач и функций этой власти (или формой ее осуществления)1. Именно дднный вид государственного управления является основным объектом административного права.
Необходимо специально подчеркнуть, что после принятия Конституции РФ относительно термина «государственное управление» продекларированы, но не получили широкого распространения, мнения двоякого рода. Первое сводится к тому, что от него надо отказаться, ибо в Конституции РФ теперь его нет, а введено понятие «исполнительная власть» С догматических позиций это так. Однако действующая Конституция РФ, не употребив термин «(государственное управление», вовсе не является юридическим препятствием обозначения им вида государственной деятельности. С Конституцией РФ вполне сообразуется то, что уже после ее принятия он употребляется в различных федеральных законах и подзаконных актах применительно именно к виду государственной деятельности2. Призыв отказаться от термина «государственное управление» на том основании, что его нет в Конституции РФ, не воспринят всерьез наукой' он широко используется в публикациях специалистов в области государства, права, экономики, философии, социологии, политологии и др. Существуют специальные вузы и факультеты государственного управления либо государственного и муниципального управления. Указанное мнение ущербно прежде всего с методологической точки зрения, ибо абстрагировано от: а) сущности социального управления, важнейшим субъектом которого выступает государство в целом; б) назначения и сущности деятельности исполнительной власти в ее соотношений с другими видами государственной деятельности. Закрепляя принцип осуществления госудаственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), Конституция РФ терминологически выражает соотношение между ними, но при этом вовсе не отрицает роль государства как субъекта государственного управления. Употребление в контексте ст. 10 Конституции РФ вместо термина «исполнительная власть» термина «государственное управление» было бы менее удачным, ибо, во всяком случае в научном отношении, создавало бы иллюзию, будто бы законодательная власть и судебная власть не выполняют функцию управляющего воздействия на развитие общества (хотя несомненно, что делают они это присущими им специфическими методами и в специфических формах).
То, что деятельность исполнительной власти по своей сути является видом государственного управления, теоретически убедительно обосновал Ю. М Козлов1. Принципиально также осмыслить то, что во многих случаях критика современного государственного управления, относящиеся к нему заблуждения связаны с темг что его понятие, сущность, функции и методы по- прежнему преподносятся в варианте, характерном для советского государственного управления, который был обусловлен социально-экономическим, политическим и государственным устройством советского общества. А происшедшие принципиальные изменения государственного управления, его роли в современных условиях не становятся при этом предметом глубокого анализа. Необходимо иметь в виду по крайней мере следующие обстоятельства- а) огульная критика ради критики советского государственного управления, которая иногда проскальзывает в печати, выглядит конъюнктурно, следовательно, не имеет научной ценности; б) как негативный, так и позитивный (он, несомненно, был) его опыт представляет историческую ценность, а его учет может оказаться полезным при организации и осуществлении исполнительной власти, их совершенствовании; в) свойственные государственному управлению начала «власти-подчинения» могут иметь различные варианты выражения и закрепления, в том числе и в зависимости от особенностей сфер его функционирования. Ошибочно их сводить к административному подчинению конкретных объектов субъекту управления при котором субъект управления всесторонне руководит подведомственными ему объекгами, осуществляя непосредственное распорядительство по вопросам их основной деятельности. Такого рода отношения в системе государственного управления уже в советское время подвергались критике и осуществлялись меры по их смягчению и изменению, например, по расширению прав предприятии и др. В настоящее время для них в основном нет экономико-правовых оснований (возникли объекты негосударственной собственности, обрели значительную самостоятельность объекты государственной собственности и Т.Д.), значительно сужены для них и организационно-правовые сферы (возникло местное самоуправление, исполнительные органы субъектов РФ административно не подчинены федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим соответствующие однопрофильные функции, и т.д. В этих условиях, не исключая традиционных методов административно-правового регулирования и деятельности исполнительных органов, приобретают важное знамение нормативно-правовое обеспечение реализации функций управления и различных вцдов деятельности; общие императивные правила взаимодействия между субъектами и объектами управления ограничивающие административное распорядительство в отношении объектов; партнерские отношения между исполнительной властью и предпринимателями; методы ее взаимодействия с образованиями гражданского общества, саморегулируемыми организациями в процессе государственно-управленческой деятельности и т.д. Большое внимание уделяется научно обоснованному использованию в управлении налогов, тарифов, кредита, а также целевых программ, приоритетных национальных проектов. Иными словами, исполнительная власть, сохраняя свою сущность, проявляет себя в разнообразных по своему характеру отношениях, а не только основанных на прямом административном подчинении объектов субъектам управления. Необходимо также учесть, что объектами государственного управления признаются общество в целом, отрасли, сферы деятельности и другие порой весьма специфические объекты. Следует также признать, что имеются еще значительные потенциальные возможности для совершенствования методов государственного управления. Укрепление гражданского общества и местного самоуправления может повлечь расширение использования метода рекомендаций, уведомительного метода совершения физическими и юридическими лицами правомерных действий, начал диспозитивного едминистративно-правового регулирования при непременном соблюдении требований законности. А в механизме ее обеспечения должен сохраниться приоритет государства.
Другое мнение близко смыкается с первым и сводится к томуг что под государственным управлением сейчас следует понимать лишь деятельность государства в целом, субъектами которого выступают все его органы. Трактовка же государственного управления в узком смысле не имеет конституционных оснований. Но такое понимание государственного управления обосновывалось и в трудах советского периода. Кроме того, оно также отсутствует в действующей Конституции РФ. хотя с научной точки зрения и имеет право на существование.