- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
Однако ряд уже принятых решений по реализации административной реформы отличаются новизной, некоторые их положения не имеют концептуальных аналогов в отечественном государственном строительстве. Каковы будут их последствия, покажет время. К тому же итоговые критерии административной реформы также не установлены
Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
усложняет задачу изучения административного права как науки, отрасли законодательства и правовой системы. Основные причины в том, что: во-первых, остаются неизвестны конечные результаты административной реформы. Идут поиски ее оптимального осуществления. Необходимость критической переоценки уже принятых в процессе осуществления реформы мер признают их инициаторы
Административная реформа была концептуально подготовлена и декретирована в О1раниченном варианте: лишь применительно к федеральным органам исполнительной власти, и включала обновление их системы и структуры, рационализацию их функций и порядка их осуществления, в том числе путем освобождения от избыточных функций, совершенствование внутренней организации сохранявшихся и вновь создаваемых федеральных органов исполнительной власти. Под этим углом зрения административная ра- форма в главном была осуществлена: юридически определены воды функций федеральных органов исполнительной власти, на основе их разграничения созданы федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, в результате было сокращено число видов д анных органов; проведены иные мероприятия, направленные на сокращение управленческого аппарата и упорядочение его работы. Утверждены положения о калу\ом федеральном Органе исполнительной власти При этом уместно особо отметить, что уже Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649) предусмотрено, что фед еральные службы и федеральные агентства не могут в сфере своей деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование (оно отнесено к функциям федерального министерства), кроме случаев, установленных указами Президента рф или постановлениями Правительства РФ. Такие случаи не стали редким исключением. Их распространенность, а также последующая практика изменения правового положения отдельных органов, системы федеральных органов исполнительней власти подтверждают то, что принцип дифференциации федеральных органов по функциональному критерию не может быть последовательно реализован. Существенные отступления от него предусмотрены в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федералыгах органов исполнительной власти». В частности, этим Указом функции ряда упраздненных федеральных агентств переданы соответствующим федеральным министерствам.
Надежды на сокращение структуры федеральных органов исполнительной власти, сокращение управленческого аппарата не подтвердились. Строго говоря, данный критерий сам по себе и не может быть безусловным показателем совершенства системы государственного управления. Процесс проведения реформы уже характеризуется нестабильностью структуры федеральных органов исполн1ггельной власти и их правового статуса: создаются новые органы, изменяется подведомственность уже созданных органов. Оторванным от управленческой практики оказалось решение о сокращении числа заместителей Председателя Правительства РФ до одного (теперь их семь), заместителей федеральных министров — от одного до двух (теперь, например, федеральный министр обороны имеет 7, Минэкономразвития—6 заместителей)
Однако административная реформа, как в указанном выше ограниченном варианте, так и в возможном более широком ее понимании, те. неограниченной преимущественно организационной сферой федеральных органов исполнительной власти, еще не завершена. Формально ее срок для этого истекает в 2010 г.
В настоящее время осуществляется анализ законодательства и всей системы подзаконных актов в части исключения препятствий для предпрпнимательсю)!] деятельности; внедряются регламенты исполнения государственных функций и предоставления услуг населению и предпринимательскому сообществу: реализуется программа внедрения около 500 административных регламентов в работе почти всех федеральных органов исполнительной власти1.
Во-вторых, современное правовое обеспечение исполнительной власти (государственного управления) далеко от совершенства. В связи с административной реформой внесены разные по своему характеру и значению (вплоть до изменения, замены и исключения отдельных слов, знаков препинания и т. д,) изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», во
' См интервью «(Российской га^те» Заместителя Прфрдагеля Правительства РФ, руи»»(^1гителя Комиссии по здиинистрапшной реформе С. Е. Нарышкина «Вице-премьер — Сергей Нарышкин —о российском присутствии на Шпицбергене административной реформе и партийно? 1 правительстве» // Российская газета. 2007 16 окт
Следует напомнить, что термины «премьер», «вице-премьер», «кабинет министров», используемые б публикациях для обозначения соответственно Председателя Правительства, етоЗаместителей, Правительства РФ, являются неконституционнымI, продуманными в основном журналистам» и не могут быть обиходнып для специалистов в области права.
многие федеральные законы; отменены акты либо внесены изменения и дополнения во многие противоречащие реформе нормативные правовые акты Презцдента РФГ Правительства РФ( иных федеральных органов исполнительной власти. Поскольку изменения и дополнения не всегда либо по истечении значительного времени отражаются в текстах первоначальных актов, публикуемые в прежней редакции, они могут вводить в заблуждение. Правильные решения и ответы на интересующие вопросы в таких случаях, а также в случаях встречающихся в актах неоднозначных либо неопределенных норм можно найти лишь методами системного сравнительного анализа правовых актов по данному вопросу. Частной иллюстрацией последних является норма Типового регламента, устанавливающая, что «Виды принимаемых федеральным министерством актов устанавливаклся федеральным законодательством». Если под этим законодательством подразумеваются только законы, то должны быть признаны утратившими силу нормы утвержденных положений о федеральных министерствах, в которых даны (судя по формулировкам положений) перечни самостоятельно издаваемых министерствами актов. Возможно ли распространение указанной нормы на министерства, подведомственные Президенту РФ не только в Этом, но и при допустимом широком понимании законодательства, включающего акты Президента РФ и Правительства РФ? Означает ли данная норма реализацию Правительством РФ его координационной функции в отношении министерств, подведомственных Президенту РФ? Норма касается принципиального вопроса, на который должен быть однозначный легальный ответ.
Отпечаток пресса ускорения административной реформы несут положения, регламентирующие правовой статус федеральных органов исполнительной власти. В них полное пренебрежение к выработанным правовой наукой и востребованным правотворческой практикой прошлого таким понятиям, как цели, задачи, функции и полномочия органов управления. Порой они просто не различаются
Версии положений, устанавливающих основы правового статуса федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их функциями, не решают проблемы противодействия конфликтам интересов во взаимоотношениях меаду органами, действующими в одной и той же сфере. В том числе и поэтому постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N° 30 утвержден специальный «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (выше и далее — Типовой регламент)1.
Предусматривается еще принятие административных регламентов по осуществлению функций этими органами, должностных регламентов гражданских служащих. Эти регламенты вместе с регламентом данного федерального органа исполнительной власти составляют его административный регламент. Если учесть, что при этом сохраняется и положение о нем, то очевидна многочисленность нормативных правовых актов, непосредствено относящихся к его правовому статусу.
С точки зрения назначения и юридического содержания теперь надо различать положение о данном федеральном органе исполнительней власти, его а) регламент, б) административный регламент.
При изучении тематики, соотносимой с административной реформой, важно проникнуться пониманием того, что познавательную и поучительную ценность имеют и конструктивные, и возможные поспешные и ошибочные решения, в том числе и не адекватные конкретным условиям. Учит, как известно, не только положительный, но и отрицательный опыт.
Уместно особо подчеркнуть, что независимо оттого, продиктована ли административная реформа объективными потребностями общества и тенденциями его развития либо она приобретает уродливые формы, обусловленные волюнтаризмом и субъективизмом, административное право всегда востребовано. Его изучение во всех значениях данного понятия оказывает прямое влияние на уровень подготовки юриста.
Под влиянием подготовки и проведения административной реформы на федеральном уровне аналогичные реформы проводится в субъектах РФ. Иначе говоря, в нашем современном государстве успешной может быть лишь системная административная реформа. Но это также означает, что субъекты РФ в соответствии с общей идеологией административной реформы самостоятельно осуществляют меры по совершенствованию системы органов исполнительной власти и распределяют функции между ними, определяют формы и методы их деятельности, не противоречащие федеральному законодательству Административная реформа не должна трансформироваться в самоцель.
1 Для специалиста понятно, что данный учебник подготовлен в экстремальных условиях. По определению его содержание не могло быть абстрагировано от реальных отношений в обществе и состояния системы регулирующих их нормативных правовых актов.
Как известно, то и другое, мягко говоря, вызывает к себе критическое отношение Что касается нормативных правовых актов, то их обилию нередко сопутствовали нестабильность, внутренняя противоречивость, невысокое качество, неисполнимость, отвлеченность от действительности, Верно, что состояние законодательства не может препятствовать развитию науки, достижения которой и должны главным образом составлять основу учебника. Но наука отрасли права, в свою очередь, не может не опираться на анализ позитивного права, он безусловно необходим в содержании учебника. В дозированном объеме *десь обязательна характеристика содержания институтов данной отрасли права. Сделать это в учебнике в ряде случаев оказалось весьма сложным, ибо, решая указанную задачу, нельзя было основывать анализ на заведомо временных актах, на актах с отложенным сроком введения в действие либо когда очевидно, что они не могут бьггь исполнены, идет перманентный процесс внесения в них изменений и дополнений, причем в акты, в большинстве случаев содержащие и нормы административного права и т п В период написания учебника подобные акты постоянно «преследуют». Много проблем возникло в связи с эдминистративной реформой, напрямую касающейся административного права как науки, отрасли законодательства и отрасли права. Ситуация осложнена тем, что отвергнута, во всяком случае, на федералыюм уровне, ранее бывшая система госуд арственного управления, б основном ушло в прошлое ее непосредственное административно-правовое обеспечение, а перспективы их обновления туманны и далеки от завершения1
В порядке провед ения административной реформы приняты отдельные решения, новизна которых уязвима с позиций теории системы управления, представления о законности и здравого смысла Отсюда возникла задача не перегружать содержание учебника полемикой по вопросам, жизненность решений по которым может быть под вопросом либо несовместимой с требованиями законности, и потому их пропаганда нецелесообразна.
Однако, хотя бы за рамками основного текста, о некоторых из них надо иметь представление.
а) Небезосновательны мнения о том, что лишение федеральных министерств права контроля в установленных им сферах противоречит теории целостных систем управления, предусматривающей информационную связь между субъектом и объектом управления. Основным каналом получения достоверной информации субъектом является его контрольная деятельность. Федеральные министерства — важнейшие звенья механизма исполнения законов. Концентрируя внимание на выработке государственной политики и нормативном правовом регулировании, они должны знать, как исполняются относящиеся к ним законы, а также принимаемые ими нормативные правовые акты, какие они влекут последствия. Ссмнатеши), что министерства всегда могут получить необходимую информацию, ограничиваясь контролем деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств. Это, кроме того, не исключает также возникновения ме>кду ними конфликта интересов Поэтому цели, формы, методы, пределы, периодичность осуществления федеральными министерствами контроля в установленных сферах должны быть четко определены в их административных регламентах.
б) С позиций законности трудно признать совершенным решение о предоставлении Правительству РФ права перераспределять функции федеральных органов исполнительной власти вопреки действующим законам. Оно не согласуется со ст 15 Конституции РФ. В частности, данное право предвосхищает обязательное принятие законов об изменении законов, вопреки которым перераспределены функции Но ведь в их изменении может бьггь отказано на конституционном основании. Конституционный статус
Федерального Собрания позволяет ему сделать это, и оно не является исполнителем воли Правительства РФ. Изменение федерального закона подзаконным федеральным органом исполнительной власти, хотя бы и временное, многозначно по своим последствиям. Его можно рассматривать как вторжение в компетенцию законодательного органа, нарушение принципа разделения властей, негативного примера, ослабляющего уважение к требованиям принципа законности.
в) Отношения в системе государственного управления могут усложниться наличием в одной и той же установленной данному федеральному министерству сфере нескольких федеральных органов исполнительной власти с разведенными функциями. Оказалось, что в сфере соответствующего федерального министерства нет органа, непосредственно ответственного за функционирование соответствующей сферы. Помимо сложностей отношений, связанных с этим обстоятельством на федеральном уровне, они еще в большей степени усложняются для отношений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральными органами. Это связано еще и с тем, что, как известно, системы органов субъектов РФ не являются копией системы федеральных органов.
г) Со стороны псевдолибералов идет б е с п ар дон ная критика государства, при этом сущность и объективные функции государства нередко подменяют функционированием отдельных государственных органов
Все это, а также непопулярные реформы в ряда конкретных сфер и отраслей и некоторые другие факторы обусловили трудности в формулировании юридически обоснованных и определенных выводов и положений не имеющих при этом конъюнктурного характера
д) Имеется понимание того, что работа над совершенствованием учебников по административному праву не может быть когда-либо навсегда завершенной, тем более в ближайшей перспективе Следовательно, эта участь не минует также данное издание учебника.
Профессор А* П. АЛЕХИН
ПЕРВАЯ ЧАСТЬ
ОСНОВНЫЕ понятия И ИНСТИТУТЫ