- •15Вм 978-5-94373-196-9 © а. П Алехин, а а. Кармолицкий, 2006
- •Алехин Алексей Петрович,
- •Административное право россии первая часть Учебник
- •Весьма важно иметь в виду, что процесс административной реформы, с одной стороны, обусловливает повышение требований к изучению административного права, с другой — дополнительно
- •Раздел I
- •Глава 1 Государственное управление и административное право
- •§ 2. Исполнительная власть и государственное управление
- •§ 3. Механизм государственного управления
- •Глава 2
- •§ 1. Общественные отношения, регулируемые административным правом
- •Главный признак — это основания их возникновения; организация и осуществление государственного управления. Все другие признаки от него производим.
- •Органов государственного управления с:
- •Государственных служащих между собой и муниципальными служащими.
- •§ 2. Метод административно-правового регулирования
- •§ 3. Основные функции административного права
- •§ 4. Принципы административного права
- •Глава 3 Административно-правовые нормы
- •§ 1. Понятие и особенности административно-правовых норм
- •§ 2. Структура административно-правовых норм
- •§ 3. Виды административно-правовых норм
- •Глава 4 Административные правоотношения
- •§ 1. Понятие и основные признаки административных правоотношений
- •§ 2, Предпосылки возникновения административных правоотношений
- •§ 3. Виды административных правоотношении
- •По основаниям возникновения вЕзделяются административные правоотношения, возникающие, изменяющиеся и пре
- •По структуре объекта надо различать простые и сложные административные правоотношения, имеющие в качестве своей общей предпосылки организационные отношения.
- •Раздел II
- •Глава 5
- •§ 1, Понятие и основы административно-правового положения граждан рф
- •§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
- •§ 3. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
- •3 Право гра-ждан проводить соиранияг митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, т. Е. Публичное мероприятие (акцию) (см. § 4 данной главы).
- •Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (см. § 5 данной главы).
- •Право на передвижение. Каждый, кто законно находится на территории рф. Имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.
- •§ 4. Право граждан рф на проведение публичных мероприятий
- •§ 5» Основные гарантии прав 1раждан
- •§ 6. Обращения граждан рф
- •§ 7. Основы административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства
- •Глава 6 Органы исполнительной власти
- •§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
- •§ 2. Понятие и правовое положение органов исполнительной власти
- •§ 3. Виды органов исполнительной власти
- •§ 4. Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти
- •§ 5. Правительство рф
- •§ 6. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •См.Г например, Определение Конституционного Суда рф от 28 ноября 2000 г. № 225-0.
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- •§ 9. К вопросу о государственных услугах как функции органов исполнительной власти
- •Глава 7 Органы местного самоуправления
- •Глава 8 Государственные служащие
- •§ 1. Понятие государственной службы
- •§ 2, Должности государственной службы
- •§ 3, Система государственной службы
- •Государственная служба может быть подразделена на виды в зависимости от федеративного устройства рф, принципа разделения властей, особенностей отраслей и сфер государственной деятельности.
- •§ 4. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
- •Профессионализм и компетентность государственных служащих
- •§ 5. Правовые основы государственной службы
- •61 Замещает государственную должность в государственном органе;
- •§ 7. Основы административно-правового статуса государственных служащих
- •§ 8. Основы административно-правового регулирования поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения
- •§ 9. Стимулы деятельности государственных служащих
- •§ 10.0 Муниципальной службе и ее служащих
- •Несоблкадение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, установленных фз о муниципальной службе.
- •Глава 9
- •§ 1. Понятие, принципы и основные виды и правовые основы 1ражданской службы
- •§ 2, Должности гражданской службы
- •§ 3. Понятие и виды гражданских служащих
- •§ 4. Основы административно-правового статуса гражданских служащих
- •§ 5. Поступление на государственную гражданскую службу
- •Февраля 2005 г. № 112).
- •§ 6, Прохождение гражданской службы
- •Классного чина в порядке, установленном законодательством рф
- •§ 8. Д исциплинарная ответственность государственных гражданских служащих
- •Глава 10 Основы правоохранительной службы
- •§1.0 Правовых основах правоохранительной службы
- •§ 2. Понятие и принципы правоохранительной службы
- •§ 3. Должности правоохранительной службы
- •§ 4. Основы правового положения сотрудников правоохранительных органов
- •§ 5. Поступление на правоохранительную службу и ее прохождение
- •Соответствует: а) замещаемой должности правоохранительной службы; б) замещаемой должности и подлежит включению в кадровый резерв для замещения вышестоящей должности правоохранительной службы;
- •Не соответствует замещаемой должности правоохранительной службы и подлежит: а) направлению на переподготовку или повышение квалификации; б) переводу; в) увольнению.
- •О переносе аттестации на срок до одного года с предложение устранить недостатки и упущения в служебной деятельности, указанные в отзыве непосредственного руководителя.
- •7 Ристических мероприятии, ликвидацию по-
- •§ 6. Прекращение службы в правоохранительных органах
- •§ 7. Дисциплинарная ответственность сотрудников правоохранительных органов
- •Глава 11 Основы военной службы
- •§ 1. Понятие военной службы и ее принципы
- •§ 2. Воинские должности: понятие и виды
- •§ 3. Основы правового положения н виды военнослужащих
- •§ 4. Прохождение военной службы
- •§ 5. Увольнение с военной службы
- •§ 6. Основы дисциплинарной ответственности военнослужащих
- •Глава 12
- •§ 1. Понятие и виды предприя тий, учреждений
- •§ 2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений
- •§ 3. Создание, реорганизация и ликвидация предприятий и учреждений
- •§ 4, Административно-правовые гарантии самостоятельности предприятий, учреждений
- •§5. Фонды
- •Глава 13
- •§ 1. Понятие и виды общественных объединений
- •§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединен™
- •§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений
- •Раздел III
- •Глава 14
- •§ 1. Понятие и основы классификации форм деятелыюсти органов исполнительной власти
- •В специальной литерат /ре предложены различные варианты классификации форм управления либо деятельности его органов (аппарата управления).
- •В зависимости от последствий правомерных действий органов исполнительно! власти их формы делятся на правовые и неправовые
- •§ 2. Правовые акты органов управления: понятие и юридическое значение
- •Этом различаю! правовой акт как одностороннее юридически- властное действие государственного органа (должностного лица)
- •§ 3. Классификация правовых актов органов управления
- •§ 4. Условия законности и эффективности правовых актов органов управления
- •Правовой акт подлежит изданию не только уполномоченным органом, но и в установленном порядке.
- •С согласия (разрешения) уполномоченного государственного органа, например, антимонопольного органа о реоргани-
- •§ 5. Опубликование, вступление в силу и действие правовых актов управления
- •§ 6. Действие правового акта управления
- •§ 7. Утрата силы правовыми актами управления
- •§ 8. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции
- •§ 9. Административный договор
- •Глава 15
- •§ 1. Понятие н виды методов деятельности органов исполнительной власти
- •В данном случае под указанными методами следует понимать способы достижения целей государственного управления в процессе осуществления органами исполнительной власти его задач и функций.
- •Исходя из содержания управляющего воздействия различают административные и экономические методы, находящиеся во взаимосвязи, и должны применяться в органическом сочетании.
- •В методах управления выражаются связи, характерные для взаимоотношений между различными видами субъектов (объектов).
- •В современных условиях вновь возрастает внимание к методам планирования. Речь идет не о возврате к системе государственного директивного централизованного планирования, ха-
- •9. В настоящее время широко применяется такой специфический метод, как государственные заказы.
- •§ 2. Административное принуждение: понятие и виды
- •Раздел IV
- •Глава 16 Административная ответственность
- •§ I»Понятие и основные черты административной ответственности
- •§ 2. Законодательные основы административной ответственности
- •§ 3. Административное правонарушение
- •§ 4, Освобождение от административной ответственности
- •§ 5. Ограничение адшшисгративной ответственности
- •§ 6. Понятие и виды адмшгасгративных наказании
- •§ 7. Наложение административного наказания
- •§ 8* Административная ответственность юридического лица
- •Глава 17 Дисциплинарная ответственность
- •Глава 18
- •Раздел V
- •Глава 19
- •Глава 20
- •§ 1. Основы производства
- •§ 2. Участники производства
- •§ 3. Доказательства
- •§ 4* Меры обеспечения производства
- •§ 5. Возбуждение дела
- •§ 6. Рассмотрение дела
- •§ 7. Пересмотр постановлений и решений
- •§ 8. Исполнение постановлений
- •1 Установление о назначении административного штрафа может быть исполнено добровольно, а при отказе от добровольной его уплаты — в принудительном порядке.
- •Глава 21 Дисциплинарное производство
- •Глава 22
- •Раздел VI
- •Глава 23 Законность в сфере управления
- •§ 1. Законность, дисциплина, целесообразность
- •§ 2. Понятней система способов обеспечения законности и дисциплины в сфере управления
- •Глава 24
- •§ 1. Контрольные полномочия Президента Российской Федерации
- •§ 2. Контроль органов законодательной (представительной) власти
- •§ 3. Контроль органов исполнительной власти
- •Полномочия по предупреждению правонарушений.
- •Полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц
- •Полномочия го нормотворчеству.
- •§ 5. Органы судебной власти и законность в управлении
- •§ 6. Общий надзор органов прокуратуры
- •2. Правовые акты органов управления
- •471 Глава 23 Законность в сфере управления
- •1 Сапп рф 1994. № 10. Ст 775 // Российская газета 1999.26 янв.
- •1 Сорокин в. Д Адмшшстрагпюно-процессуальное право. М., 1972.
- •2 Саиицева и. Г Административный прпцесс в ссср м , 1964
§ 2. Виды и структура административно-правового положения гражданина рф
Административно-правовой статус граждан Российской Федерации в своей основе является одинаковым, получающим, од-
наког свою конкретизацию применительно к их отдельным группам» отражающую различия в объеме их прав и обязанностей, обусловленные во*растом, состоянием здоровья, фактической реализацией их субъективных прав и другими факторами. Чаще всего эти различия предусматриваются текушим законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами, иногда отражающими наступление фактических обстоятельств.
С учетом чтого в специальной литературе по административному праву выделяют различные виды административно- правиьипо положения граждан РФ Предсшаляелся более соот- ветствующим логике действующего законодательства выделение обшего, специального, индивидуального административно-правового положения граждан РФ.
Общее — равное для всех гражд ан РФГ специальное — характерное для определенных групп гражд ан РФ. наделенных дополнительно специальными правами и обязанностями (пенсионеры, инвалиды, студенты 1 осударственны* иу^оь и т. д.), индивидуальное — присущее лишь данному конкретному гражданину, персонально наделенному теми или иными пр^вдми б данном конкретном случае, административно-правовое положение. Разумеется, что специальное и индивидуальное правовое положение гражданина могут совмещаться с общим, а индивидуальное может также дополнять и специальное правовое положение. Специальное и ицдпвцдуальное правовое положение приобретается нередко на основании специальных правовых норм и в порядке реализации субъективного права или обязанности (б случае оформления выхода на пенсию и т. д.), на основании иных юридических фактов (например, достижения возраста, необVодимого для призыва в Вооруженные Силы РФ).
Структура административно-правового положения гражданина РФ включает: а) его административную правосубъектность. б) систему его прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами ал,министративного прапя; в) их политические и социально-экономические гарантии; г) организационно-пра- вовые гарантии прав и свобод граждан РФ, а также исполнение ими возложенных на них нормами административного права обязанностей.
Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют ал^м^^^раггииндя правоспособность и дееспособность.
Под административной правоспособностью гражданина понимается признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Объем и содержание названной правоспособности устанавливаются и изменяются при помощи норм административного права. В основных чертах они закреплены в Конституции РФ. В соответствия с Конституцией РФ изданы многочисленные федеральные акты, а также акты субъектов РФ, регламентирующие те или иные стороны административно-правового положения гражд ан в целом и в отдельных сферах общества. Так, права и обязанности граждан в области защиты Отечества детализируются в Федеральном законе от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»1.
Административная правоспособность не тождественна субъективным административно-правовым правам и обязанностям, реально принадлежащим гражданину РФ. Равенство административной правоспособности характеризует ее потенциальные возможности иметь указанные права и обязанности, составляющие ее содержание и служащие предпосылкой приобретения гражданином РФ тех или иных конкретных субъективных прав и обязанностей Например, право на управление транспортным средством как элемент административной правоспособности может быть предоставлено не каждому гражданину РФ, препятствием для его приобретения гражданином могут быть медицинские противопоказания для управления им транспортным средством.
Однако в подобных случаях имеются в виду права, которые приобретаются в результате реализации административной правоспособности, что само по себе не колеблет принципа ее равенства д ля всех граждан Данный принцип сохраняется, когда момент возникновения входящих в нее прав связывается с достижением определенного возраста либо ограничивается установленными требованиями к состоянию здоровья, уровню образования и т. п., поскольку все это относится не к конкретным лицам, а имеет общее значение.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем изменяется лишь
законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и в порядке, определяе- мыл законодательством, например. в сьлзи с совершением уголовного или административного правонарушения, за которые закон предусматривает санкиии в виде лишения свободы, лишения специальных прав и других правоограничений. Так, "V РФ устанавливает в качестве меры наказания возможность лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 441
А^министратиьние право исключи
тельные случаи временного лишения или ограничения отдельных граждан прав за некоторые правонарушения. Так, КоАП РФ предусматривает возможность лишения гражданина специ ально предоставленного ему права управления транспортным средством, права охоты (ст. 3.8). Режим чрезвычайного положения предполагает возможность введения в соответствии с федеральным конституционным шконом ^граничении прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия
Конституцией РФ обозначены вцды прав и свобод, не подлежащих ограничению [право на жизнь, на неприкосновенность частной жизни, свобода совести и др.). Административная правоспособность граждан характеризуется неразрывной связью прав и обязанностей! выражающей сочетание интересов каждого гражданин* с интересами других граждан. Права граждан сочетаются с их определенными обязанностями перед обществом в целом.
Основной особенностью административной правоспособности является то, что ее осуществление предполагает различные условия и характер взаимодействия с системой исполнительной власти. Если раньше особенность административной нравоспособнои ш усматривалась в ограничении ее рамками государственного управления, то теперь указанное взаимодействие должно строиться на иных концептуальных подходах. Административная правоспособность может быть реализована в сфере взаимодействия
а) с системой исполнительной власти;
б) с системой местного самоуправления;
в) с государственными предприятиями, учрежд* *иями и организациями;
г) с негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и их представителями, правда, в достаточно ог
раниченных случаях. Например, при участии в осуществлении общественного контроля.
Система исполнительной власти остается важнейшей сферой реализации административной правоспособности граждан, связанной с определенными правами граждан на участие в государственном управлении, т е. с возможностью вступать в административные правоотношения. При этом другой стороной в таких правоотношениях являются орган исполнительной власти (должностное лицо) либо организация или ее представитель, обладающие полномочиями административно-правового характера.
На осуществление административной правоспособности влияют разнообразные фактические обстоятельства, наличие которых порождает у граждан соответствующие субъективные права и обязанности. Например, законом предусмотрены условия, при наличии которых гражданин приобретает право на альтернативную гражданскую службу. Подобные обстоятельства влияют и на содержание административной правоспособности. Например, студенты негосударственных вузов могут не иметь права на отсрочку от призыва в армию
Связь реализации администреггивной правоспособности с теми или иными реальными обстоятельствами обусловлена необходимостью обеспечения общественной безопасности, охраны здоровья, наиболее правильного использования способностей и активности гражд ан в социальной деятельности.
Административная правоспособность граждан служит основой их административной дееспособности, являющейся необходимым условием реализации этой правоспособности, а также субъективных прав и обязанностей граждан в конкретных административных правоотношениях.
Административная дееспособность гражданина — признанная за ним способность своими личными действиями:
а) приобретать права и обязанности административно-правового характера; б) осуществлять их. Такая дееспособность включает также способность гражданина лично нести ответственность за совершенные правонарушения в соответствии с действующими правовыми актами. Момент возникновения административной дееспособности гражданина единообразно и четко не определен законодательством. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18-летнего возраста. Согласно
Конституции РФ гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет (ст. 60). Однако момент возникновения административной дееспособности остается неопределенным. Б различных сферах частичная дееспособность может возникать до достижения 18-летне- го возраста. Так, субъектами административных правонарушений признаются лица, достигшие 16 лет; определенные меры дисциплинарного воздействия, вплоть до исключения из школы, могут применяться к учащимся образовательных учреждений, возраст которых не уточняется.
Не все граждане РФ обладают одинаковой административной дееспособностью. Это во многом определяется особенностями управленческих отношений, в которых приобретение и осуществление соответствующих прав и обязанностей своими личными действиями предполагает наличие определенного состояния здоровья, уровня умственного и психического развития жизненного опыта, способности разумно предвидеть. отдавать отчет пос \едстви5ш своих действий и т. д.
В административном праве отсутствуют правовые нормы, которые бы определяли возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также каким органом и в какой форме мог бы решаться данный вопрос. Несомненно, однако, что общие основания ограничения дееспособности граждан служат таковыми и для ограничения их административной дееспособности. Так, некоторые из граждан по состоянию здоровья могут быть признаны частично или полностью недееспособными (душевная болезнь, слабоумие) Например, согласно КоАП РФ не являются субъектами административных правонарушений лица, совершившие их в состоянии невменяемости (ст. 2.8).
Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена Законом РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»1. Согласно Закону гражданин РФ может бьпь временно, на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидетельствования, признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Решение об этом принимается врачебной комиссией, уполномо-
ченной на то органом здравоохранения, на основании оценки
состояния психического здоровья гражданина, в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано в суд.
Закон РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации», определяя требования к гражданам, претендующим на замещение государственных должностей, устанавливает. что кандидаты на соответствующие должности должны удовлетворять определенному состоянию здоровья*.
На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. В таких отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-пра- вовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц (например, обязанность соблюдать правила дорожного движения); стороной, вступающей в правоотношения. связанные с реализацией принадлежащих ей законных прав (например, с заявлением о назначении пенсии) или их охраной (подача жалобы)
Различаются административные правоотношения, складывающиеся в связи с.
а) реализацией 1ражданами принадлежащих им по закону прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на жилище и др.);
б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (сохранять природу, защищать Отечество и др.);
в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (например, решением по жалобе);
г) нарушением 1ражданами их административно-правовых обязанностей (например, ответственность за административные правонарушения).
Указанные правоотношения возникают в процессе реализации гражданами своих субъективных прав и юридических
обязанностей как по собственной инициативе, так и в порядке одностороннего волеизъявления органа исполнительной власти, честною самоуправления или его должностною лица. При этом в осуществлении субъективных прав инициатива преимущественно принадлежит гражданам.
В случаях, установленных законсдагельством. субъективные права и обязанности могут приобретаться гражданами через своих законных представителей (родителей, опекунов, специально уполномоченных представителей). Но имеются также права и обязанности, которые могут приобретаться и реализовываться только лично гражданами {право на участие в государственном управлении, воинская обязанность и др.) г т. е. без участия третьих лиц
В целом вопрос о реализации прав и обязанностей граждан, закрепленных административным правом через представи телей, не получил должного разрешения в российском законодательстве. Во всяком случае, это понятие нетождественно представительству по гражданскому праву.
Об этом свидетельствуют и отдельные случаи его использования в соответствии с нормами административного права, например, в качестве участников производства по делам об административных правонарушениях (ст. 25.3,25.4,25,5 КоАП РФ).