!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание

деятельности. Государственное управление здравоохранением связано именно с этой специализированной деятельностью государства.

Государство гарантирует охрану здоровья в соответствии с внутрен­ ним законодательством и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Законодательство в сфере охраны здоровья основывается на Кон­ ституции РФ, а его система непосредственно соотносится с понятием охраны здоровья. Оно состоит из Закона об охране здоровья, прини­ маемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нор­ мативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Особое место среди них отводится Закону об охране здоровья. По содержанию и соотношению с другими нормативными правовыми актами он представляет собой основы законодательства в сфере охраны здоровья. Такой вывод следует из того, что нормы об охране здоровья, содержащиеся в других нормативных правовых актах, не должны противоречить его нормам. В случае их несоответствия нормам данного Закона применяются его нормы.

Установлено также, что органы местного самоуправления в пределах своей компетенции имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья в соответствии с Законом об охране здоровья и другими нормативными правовыми актами РФ и ее субъектов.

Охрана здоровья граждан базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ и упомянутым Федеральным законом об охране здоровья.

Кним относятся: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья

иобеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет пациента при оказании медицинской помощи; приоритет охраны здоровья детей; социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов государственной власти и ор­ ганов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обес­ печение прав граждан в сфере охраны здоровья; доступность и качество медицинской помощи; недопустимость отказа в оказании медицинской помощи; приоритет профилактики в сфере охраны здоровья; соблюде­ ние врачебной тайны. Содержание нормативно-правового регулирова­ ния каждого из этих принципов раскрывается в предписаниях закона, направленных на их практическую реализацию (ст. 5-13). Например, принцип доступности и качества медицинской помощи раскрывается (конкретизируется) в восьми позициях статьи 10 и т. п.

Общие вопросы здравоохранения относятся к совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов (п. «д», «е», «ж» ст. 72 Конституции РФ). Полномочия федеральных органов государственной

власти и органов государственной власти ее субъектов, а также органов местного самоуправления закреплены в Законе об охране здоровья.

Перечень полномочий упомянутых федеральных органов дан в ст. 14, а в ст. 15 перечень полномочий, осуществление которых передано Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ. Полномочия, непосредственно принадлежащие этим же органам субъектов РФ, т. е. в силу их разграничения с Российской Федераций, закреплены в статье 16 Закона.

Определены также полномочия органов местного самоуправления, в том числе и те, которые могут быть переданы субъектами РФ органам местного самоуправления городских округов и муниципальных образо­ ваний, за исключением оказания медицинской помощи населению ад­ министративно-территориальных образований, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в соответствующий перечень, работникам организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасны­ ми условиями труда, а также особенности финансового обеспечения оказания им медицинской помощи устанавливаются Правительством РФ (ст. 42).

В Законе об охране здоровья выделяются полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку государ­ ственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере охраны здоровья, именуемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в этой сфере.

Сорганизационно-правовой точки зрения охрана здоровья граждан

вРФ представляет собой неоднородную систему. Выделяются государ­ ственная, муниципальная и частная системы здравоохранения, каждая из этих систем имеет свою структуру, закрепленную в Законе об охране здоровья. Государственную систему составляют федеральные органы исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальные органы. Российская академия медицинских наук; исполнительные ор­ ганы государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья, органы управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти, за исключением вышеназванных; подведом­ ственные федеральным органам исполнительной власти, государствен­ ным академиям наук и исполнительным органам государственной власти субъектов РФ медицинские организации и фармацевтические

организации, организации здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебно­ экспертные учреждения, иные организации и их обособленные под­ разделения, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья. Муниципальную систему здравоохранения составляют: органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, осу­ ществляющие полномочия в сфере охраны здоровья; подведомственные органам местного самоуправления медицинские организации и фарма­ цевтические организации.

Частную систему здравоохранения составляют создаваемые юри­ дическими и физическими лицами медицинские организации, фар­ мацевтические организации и иные организации, осуществляющие деятельность в сфере охраны здоровья.

Допускается народная медицина, под которой понимаются методы оздоровления, утвердившиеся в народном опыте, в основе которых лежит использование знаний, умений и практических навыков по оценке и восстановлению здоровья. К народной медицине не относится оказание услуг оккультно-магического характера, а также совершение религиозных обрядов.

Разрешение на занятие народной медициной выдается органом исполнительной власти субъекта РФ в сфере охраны здоровья. Им же определяется и порядок занятия такой медициной.

Народная медицина не входит в программу государственных гаран­ тий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Граждане РФ имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения в соот­ ветствии с действующими правовыми актами.

В РФ введено обязательное медицинское страхование, порядок

иусловия которого установлены ФЗ от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

По закону страховая организация выдает застрахованному лицу полис, удостоверяющий его право на бесплатное оказание ему меди­ цинской помощи медицинскими организациями при наступлении стра­ хового случая в любом регионе РФ, а не только по месту регистрации гражданина, в любом медицинском учреждении, ставшем участником программы обязательного медицинского страхования, а не только в го­ сударственном или муниципальном. Гражданин вправе самостоятельно выбрать страховую медицинскую компанию, медицинское учреждение

иврача, которые будут его обслуживать.

Граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основании программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законодательством.

Законодательством РФ гарантируется медицинская помощь граж­ данам. Основным, доступным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского обслуживания является первичная медико-сани­ тарная помощь. Она состоит в лечении наиболее распространенных заболеваний, неотложных состояний (травм, отравлений); в проведе­ нии санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, медицинской профилактики важнейших заболеваний; проведении мер по охране семьи, материнства, отцовства и детства, мероприятий, свя­ занных с оказанием медико-санитарной помощи по месту жительства. Первичная медико-санитарная помощь оказывается учреждениями

муниципальной системы здравоохранения и санитарно-эпидемиоло­ гической службы.

Система органов исполнительной власти и основы их компетенции в области здравоохранения определены Конституцией РФ, Законом об основах охраны здоровья. Важное значение для их деятельности имеют федеральные законы: от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (ред. от 31 декабря 2014 г.) «О предупреждении распространения в РФ заболевания, вы­ зываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 29 декабря 2014 г.) «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»; от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ (ред. от 22 октября 2014 г.) «Об обращении лекарственных средств»; Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (ред. от 14 октября 2014 г.) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (см. постановление Конституционного Суда РФ от 27 фев­ раля 2009 г. № 4-П) и другие нормативные правовые акты.

§2. Организационно-правовые формы управления здравоохранением

Общее руководство здравоохранением осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ государственной политики в области здравоохранения. Оно утверждает и финансирует федеральные программы по развитию здравоохранения; в пределах, предусмотренных законодательством, координирует в области охраны здоровья граждан деятельность органов государственного управления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благопо­ лучия.

Непосредственное управление здравоохранением возложено на Министерство здравоохранения РФ (Минздрав России). Оно является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере охраны здоровья граждан, действует на основе Положения о Мини­ стерстве здравоохранения РФ, утвержденного постановлением Прави­ тельства РФ от 19 июня 2012 г. № 608. В нем оно в прямой форме на­ звано таким органом в данной сфере, хотя в Законе об охране здоровья определены основы правового статуса и полномочия принципиального

значения в сфере охраны здоровья именно уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а не Минздрава России.

В Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636, в котором обозна­ чены функции Министерства здравоохранения РФ, оно не названо фе­ деральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере

здравоохранения.

164Раздел IX. Административное право и управление социально-культурной сферой

Всвязи с этим важно определиться в том, являются ли идентичными понятия Министерство здравоохранения РФ и федеральный орган, упол­ номоченный в сфере здравоохранения. Вопрос возникает в связи с тем,

что, в частности, их функции, определенные в Законе, Указе Президента РФ и Положении о Министерстве здравоохранения, не совпадают. Не определенным остается также соотношение понятий «охрана здоровья граждан» (термин Закона) и «здравоохранение» (термин Указа, По­ ложения). Принимая во внимание то, что в Положении здравоохра­ нение обозначено самостоятельной сферой, определившей профиль министерства, здравоохранение возможно рассматривать в качестве понятия в собственном (узком специальном) смысле слова, то есть самостоятельной социальной отрасли государственного управления.

Всоответствии с Законом об охране здоровья к полномочиям феде­ рального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку

государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения (уполномоченного федерального органа ис­ полнительной власти), относятся: проведение единой государстве иной политики в сфере здравоохранения, разработка и реализация программ формирования здорового образа жизни и других программ в сфере охраны здоровья, реализация мер по развитию здравоохранения, про­ филактике заболеваний, санитарно-эпидемиологического благопо­ лучия, оказанию медицинской помощи, санитарно-гигиеническому просвещению; установление требований к размещению медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муници­ пальной системы здравоохранения, иных объектов инфраструктуры здравоохранения, координация деятельности в сфере охраны здоровья федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов фонда местного самоуправления, субъек­ тов государственной системы здравоохранения, муниципальной систе­ мы здравоохранения и частной системы здравоохранения; утверждение: порядка создания и деятельности врачебной комиссии медицинской организации; номенклатуры в сфере охраны здоровья медицинских организаций, коечного фонда по профилям медицинской помощи, медицинских услуг, должностей медицинских работников и фарма­ цевтических работников, специальностей специалистов, имеющих медицинское и фармацевтическое образование; типовых положений об отдельных видах медицинских организаций, включенных в номен­ клатуру медицинских организаций; порядка организации и проведения экспертизы качества, эффективности и безопасности медицинских из­ делий; порядка аттестации специалистов, имеющих высшее и среднее медицинское и (или) фармацевтическое образование для присвоения им квалификационной категории; порядка организации направления граждан РФ на лечение за пределы территории РФ за счет средств феде­ рального бюджета; порядка проведения медицинских осмотров; перечня

профессиональных заболеваний; порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов, медицинских изделий, форм рецептурных бланков на лекарственные препараты, медицинские изделия, порядка оформления этих бланков, их учета и хранения. На него возложено установление общих требований к структуре и штатному расписанию медицинских организаций, входящих в государственную и муници­ пальную системы здравоохранения; порядка организации и проведения медицинских экспертиз, а также организация медицинской эвакуации

граждан федеральными государственными организациями.

В рамках концепции Закона РФ об охране здоровья в Указе Прези­ дента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 сформулированы функции Министер­ ства здравоохранения РФ, которые ему поручено осуществлять: по выра­ ботке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, обращения лекарственных средств, обеспечения их качества и безопасности, медицинской по­ мощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, медикосанитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической

ихимической природы, а также по управлению государственным иму­ ществом в сфере здравоохранения, оказанию государственных услуг, включая оказание высокотехнологичной медицинской помощи, про­ ведение судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз.

Со сферой здравоохранения связаны его функции по разработке

иреализации современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, организа­ ции судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз и др.

Аналогичные по смыслу функции Минздрава России (с незначитель­ ными редакционными отличиями) обрисованы в Положении о нем,

вкотором при их перечислении вслед за здравоохранением названа такая же его функция в сфере обязательного медицинского страхования. Ибо взаимодействие этих сфер в рамках действующего права является необходимым условием получения бесплатной медицинской помощи

вобъемах, сроках и условиях, надлежащего качества в медицинских организациях, участвующих в реализации программ обязательного медицинского страхования.

Министерство координирует и контролирует деятельность подве­ домственных ему Федеральной службы по надзору в сфере здравоохра­ нения, Федерального медико-биологического агентства, федеральных государственных организаций и федеральных государственных унитар­ ных предприятий, а также координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему

организации во взаимодействии с другими федеральными органами ис­ полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, общественными объединениями и другими общественными организациями.

Минздрав России наделен обширным полномочиями, связанны­ ми прежде всего со специфическими его функциями и прежде всего с осуществлением им самостоятельного правового регулирования в по­ рученных ему сферах.

В порядке нормативно-правового регулирования министерство принимает акты, которые с точки зрения регулируемых им вопросов делятся на две группы: акты, самостоятельно принимаемые министер­ ством, их перечень дан в положении о нем, и акты по другим вопросам,

не включенные в этот перечень.

Обращаясь к актам первой группы, необходимо иметь в виду, что в Положении нет научно обоснованного и основанного на действую­ щем праве разграничения нормативных правовых актов и вопросов, по которым они издаются. Необходимость разграничивать эти по­ нятия вытекает из п. 5.2, содержащего перечень нормативных актов, и п. 5.2.208, в котором констатируется, что Минздрав России принимает

нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной ему сфере деятельности.

Акты (вопросы, по которым они принимаются) первой группы весьма разнообразны по своей тематике. В соответствии с принятой классифи­ кацией министерство утверждает положения о территориальных органах федеральной службы и федерального агентства, подведомственных ему; квалификационные требования к работникам и номенклатуру специальностей в сфере, отнесенной к его компетенции; номенклатура медицинских услуг; номенклатура медицинских организаций; типовые положения об отдельных видах медицинских организаций, включенных в номенклатуру медицинских организаций; порядок прохождения обя­ зательного психиатрического освидетельствования работниками, осу­ ществляющими отдельные виды деятельности, связанной с источником повышенной опасности; перечень медицинских противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и дея­ тельности, связанной с источниками повышенной опасности; порядок оказания медицинской помощи, в том числе первичной медико-сани­ тарной помощи, скорой медицинской помощи, специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной; по вопросам, связанным с обращением лекарственных средств; о порядке фарма­ цевтической деятельности. Его актами определяются стандарты меди­ цинской помощи, стандарты оснащения организаций здравоохранения медицинским оборудованием и другие федеральные стандарты в сфере здравоохранения; порядок применения новых методов диагностики и лечения; порядок дачи информированного добровольного согласия

на медицинское вмешательство и отказа от медицинского вмешатель­ ства в отношении определенных видов медицинского вмешательства.

К сфере самостоятельного нормативно-правового регулирования относятся многие другие вопросы, связанные с диагностикой заболе­ ваний, оказанием специализированной медицинской помощи, профи­ лактическими прививками, обязательными медицинскими осмотрами определенных категорий лиц, донорством, трансплантацией органов и тканей и др. К этой сфере относится регулирование организации деятельности по установлению причинной связи заболевания, инва­ лидности или смерти с воздействием радиации; по установлению связи заболевания с профессией и т. д.

Актами данной группы устанавливается также порядок организа­ ции и практической подготовки по основным программам среднего, высшего и послевузовского медицинского или фармацевтического образования и дополнительным профессиональным программам; по­ рядок и сроки совершенствования медицинскими работниками и фар­ мацевтическими работниками профессиональных знаний и навыков путем обучения по дополнительным профессиональным программам

вобразовательных и научных организациях и др.

Спомощью нормативных правовых актов второй группы реализуются многие и разнообразные полномочия Минздрава РФ, как связанные, так и не связанные с видами деятельности медицинского характера, например, осуществляются утверждение и введение в действие госу­ дарственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, государственная регистрация лекарственных препаратов для медицинского применения; осуществляется экономический анализ подведомственных федеральных государственных унитарных предпри­ ятий и утверждаются экономические показатели их деятельности и т. д.

Министр здравоохранения РФ издает приказы, имеющие норматив­ ный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам - приказы ненормативного характера.

Важные функции в сфере охраны здоровья возложены на Феде­

ральную службу по надзору в сфере зашиты прав потребителей и благо­ получия человека (Роспотребнадзор). Правовые основы ее деятельности установлены ФЗ от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 29 декабря 2014 г.)

офедеральной службе по надзору в сфере зашиты прав потребителей

иблагополучия человека утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от 27 декабря 2014 г.). Руководство ее дея­ тельностью осуществляет Правительство РФ. Она выполняет некоторые функции, относящиеся к функциям федеральных министерств. Так, Согласно Положению данная Служба - федеральный орган исполни-

тельной власти, осуществляющий функции: а) по выработке и реализации

государственной политики и нормативно-правовому регулированию в с защиты прав потребителей, б) разработке и утверждению государствен­ ных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативо

Наряду с ними на нее возложены функции, характерные именно для федеральных служб: по организации и осуществлению в данном случае:

а) федерального государственного санитарно-эпидемиологического на ра, б) федерального надзора в области защиты прав потребителей. Одна очевидно, что зашита прав потребителей не ограничивается сферой охраны здоровья граждан.

В сфере здравоохранения к специфическим функциям Роспотребнад зора отнесены федеральный государственный санитарно-эпидеми­ ологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к его компетенции; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ; прием и учет уведомлений о начале осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпри­ нимателями отдельных видов работ и услуг, за исключением осущест­ вляющих деятельность на территориях, подлежащих обслуживанию Федеральным медико-биологическим агентством.

Служба регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготов­ ляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, представ­ ляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ; лиц, пострадавших от радиацион­ ного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в в резуль­ тате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов.

Служба устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекци­ онных заболеваний (отравлений); информирует органы государственной власти РФ и субъектов РФ, органы местного самоуправления и насе­ ление о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Она готовит предложения о введении и об отмене на терри­ тории РФ, субъектов РФ ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством РФ; организует ведение социально-гигиенического мониторинга. К ее полномочиям относится проверка деятельности юридических лиц, индивидуальных предпри­ нимателей и граждан по выполнению требований санитарного зако­ нодательства. На нее возложена организация деятельности системы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Роспотребнадзор, в пределах установленной компетенции, вы­ полняет функции государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. Его основная задача — установление санитарно-эпи­ демиологических требований, обеспечивающих безопасность для здо­ ровья человека среды обитания. Требования устанавливаются санитар­ но-эпидемиологическими правилами, содержащими гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпи­ демиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, обуче­ ния и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; опти­ мальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания и др. К каким сферам, условиям, видам деятельности, продуктам, веществам и т. д. они относятся санитарноэпидемиологическими правилами (санитарными правилами), опреде­ лено в Положении о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденном Правительством РФ от 24 июля 2000 г.

№554 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 сентября 2005 г.

№569). В частности, требования к планировке и застройке городских и сельских поселений; пищевым продуктам; организации питания на­ селения; водным объектам; условиям труда и т. д.

Установлено, что на территории РФ действуют федеральные сани­ тарные правила. При необходимости учета особенностей санитарной обстановки и здоровья населения на территории субъекта РФ могут действовать федеральные санитарные правила, установленные для этой территории.

Необходимо также иметь в виду, что санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляет не только Роспотребнадзор. Согласно упомянутому Положению оно осуществляется также федеральными органами государственной власти и федеральными государственными организациями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.

Утвержденные санитарные правила и нормы обязательны для вы­ полнения на всей территории страны всеми государственными орга­ нами, государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.

Роспотребнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право организовывать проведение необ­ ходимых исследований по вопросам осуществления надзора в уста­ новленной сфере деятельности; давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции; за­ прашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам; пресекать факты нарушения законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством РФ меры огра-