!Экзамен зачет учебный год 2023 / Административное право России. 4-е издание

Р А З Д Е Л I X

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ

СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРОЙ

Глава 40

Управление образованием

§ 1. Организационно-правовые основы образования в РФ: общие положения

Понятие образования и его социальная функция. Образование - весьма сложный по своему содержанию и целям вид социальной деятельности, различной по своему характеру и значимости для человека, общества и государства. Оно сопутствует человеку всю жизнь и, строго говоря, никогда не может быть завершенным. Без него не может быть прогрес­ са, и потому его развитие должно быть приоритетным в деятельности государства.

Поэтому вполне понятно, что лаконичное научное, методологически безупречное определение его понятия подменено в ФЗ об образовании включением в его редакцию терминов, нуждающихся в их научном толковании.

Согласно ФЗ об образовании образование — единый целенаправлен­ ный процесс обучения и воспитания, являющийся общественно значи­ мым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества

игосударства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно­ нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей

иинтересов. Закон от образования отличает обучение, под которым понимается целенаправленный процесс организации деятельности обучающихся по овладению знаниями, навыками и компетенцией, при­ обретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у об­ учающихся мотивации получения образования в течение всей жизни.

Формы образования в РФ. В РФ право на образование является

конституционным. В соответствии с Конституцией РФ общедоступным и бесплатным являются дошкольное, основное общее и среднее профес­

сиональное образование. При этом основное общее образование является

обязательным. Право на бесплатное высшее образование может быть реализовано только на конкурсной основе.

Соответствующее образование обеспечивается в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

Вместе с тем Конституция РФ провозглашает поддержку различных форм образования и самообразования (ст. 43) и, следовательно, не ис­ ключает получение образования в негосударственных образовательных учреждениях. ФЗ «Об образовании в РФ» предусматривает различные

частные формы образования и обучения, а также разрешает сочетание

различных форм образования.

Государственная политика РФ в области образования разрабаты­ вается и проводится Правительством РФ. Важнейшей составляющей такой политики является достижение единообразия в коренных вопро­ сах образования в сочетании с его региональными (национальными, демографическими и др.) условиями, а также развитием частных форм образования. Российская Федерация устанавливает федеральные госу­ дарственные образовательные стандарты, а также допускает их другие виды.

Правовые основы образования. Отношения в сфере образования в соответствии с Конституцией РФ регулируются законодательством об образовании, под которым понимается ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - ФЗ об

образовании); другие федеральные законы; иные нормативные правовые акты РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, со­ держащие нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

В случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены ФЗ об образовании, приме­ няются правила международного договора.

Действие законодательства об образовании распространяется на все организации, осуществляющие образовательную деятельность (далее также — образовательные организации) на территории РФ. В отношении Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, а также органи­ заций, расположенных на территории инновационного центра «Скол­ ково», Севастополя и осуществляющих образовательную деятельность,

оно применяется с учетом особенностей, установленных специальными законами.

В настоящее время базовым комплексным правовым актом, регулиру­ ющим различные аспекты деятельности в области образования, является упомянутый ФЗ об образовании. Принципиально важно иметь в виду,

что в Законе для его целей даны определения и трактовки ключевых понятий и категорий, знание которых необходимо для понимания, в частности, административно-правового регулирования управления образованием. Так, необходимо уяснить понятие образования, образо­ вательной деятельности, различие между такой деятельностью и обуче­ нием, отграничение образовательных отношений от отношений в сфере образования и т. д.

Кроме ФЗ об образовании образовательная деятельность оснащена другими правовыми актами, например, приняты федеральные законы от 10 ноября 2009 г. № 259-ФЗ «О Московском государственном универси­ тете им. М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском университете» и др.; акты Правительства РФ, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по различным вопросам образования. Среди них утвержденные постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа развития образо­ вания на период 2011-2015 годов; распоряжением Правительства РФ от 29.12.2014 г. № 2765-р Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы; постановлениями Правитель­ ства РФ утверждены: от 15 мая 2010 г. № 337 (ред. от 9 августа 2013 г.) Положение о Министерстве образования и науки РФ; от 15 июля 2013 г. № 594 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования. Нормативные правовые акты по различным вопросам образовательной деятельности принимает Минобрнауки РФ, а также иные федеральные органы, имеющие в своем ведении профильные образовательные организации (Минобороны РФ, Минздрав РФ, МВД РФ и др.). Например, приказом Министерства образования и науки от 14 июня 2013 г. № 464 утвержден Порядок организации и осуществле­ ния образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования и др.

Правовые акты, содержащие нормы об образовании, издаются также в пределах предоставленной компетенции государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, органами образо­ вательных организаций.

Законодательство об образовании и прежде всего его основной ФЗ об образовании содержат нормы различных отраслей права (консти­ туционного, финансового, международного), но основной их массив образуют нормы административного, гражданского и трудового права. Это предопределяется спецификой отношений в сфере образования, в том числе существенными особенностями его организации, процесса осуществления, статуса обучающихся и педагогических работников.

Разграничение предметов ведения и полномочий между РФ. Одной и важнейших методологических предпосылок формирования целостного представления об организации и осуществлении образования в РФ является уяснение основ разграничения предметов ведения и полномочи

в этой области между РФ и субъектами РФ, а также полномочий органов местного самоуправления.

Конституцией РФ общие вопросы образования отнесены к совмест­ ному ведению РФ и ее субъектов (п. «е» ст. 72). В соответствии с ФЗ об образовании к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относятся: разработка и проведение единой государственной политики; организация предоставления высшего об­ разования, включая право на получение на конкурсной основе бесплат­ ного высшего образования; организация и предоставление дополнитель­ ного профессионального образования в федеральных образовательных организациях; разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация целевых программ, реализация международных программ в сфере образования; создание, реорганизация, ликвидация федераль­ ных государственных образовательных организаций; осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных об­ разовательных организаций; утверждение федеральных государственных образовательных стандартов; установление федеральных государст­ венных требований; лицензирование и государственная аккредитация определенных образовательных организаций; осуществление иных полномочий в сфере образования, установленных в соответствии с ФЗ об образовании.

Федеральным государственным органам предоставлено право обе­ спечивать в федеральных государственных образовательных организа­ циях предоставление общедоступного и бесплатного общего и среднего профессионального образования.

В ФЗ об образовании определен перечень полномочий РФ в сфере образования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 7). В нем же определены полномочия феде­ ральных органов управления и высших должностных субъектов РФ, связанные с реализацией переданных полномочий в субъектах РФ. В частности, к переданным относятся полномочия: государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ (исключая полномочия, обозначенные в ст. 6).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере образования относятся: разработка и реализация региональных про­ грамм развития образования с учетом региональных социально-эконо­ мических, экологических, демографических, этнокультурных и других особенностей субъектов РФ; создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов РФ; осуществление функций и полномочий учредителей образовательных организаций субъектов РФ; обеспечение государственных гарантий реализации прав на полу­ чение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муни-

ципальных дошкольных организациях; общедоступного и бесплатного

дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего

образования в муниципальных общеобразовательных организациях;

организация предоставления среднего профессионального образования,

дополнительного образования детей в государственных образовательных организациях субъектов РФ, дополнительного профессионального об­ разования в государственных образовательных организациях субъектов РФ (ст. 8) и др.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе обеспечи­ вать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в образовательных организациях высшего образования субъектов РФ.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных р нов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся: организация предоставления общедоступного и бесплатногодошкольного начального школьного, основного общего, среднего общего образования по основным образовательным програм­ мам в муниципальных образовательных организациях; организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях; создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных об­ разовательных организациях; создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением соз­ дания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования); осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций; учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, ос­ новного общего и среднего общего образования, закрепление муници­ пальных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа.

В субъектах РФ - городах федерального значения Москве, СанктПетербурге, Севастополе — полномочия органов местного самоуправле­ ния внутригородских муниципальных образований в сфере образования, в том числе по закреплению образовательных организаций субъектов РФ за конкретными территориями, устанавливаются законами субъек­ тов РФ — городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Органы местного самоуправления городских округов вправе обе­ спечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.

Система образования в РФ. Образование в Российской Федерации

представляет собой определенную систему. В соответствии с ФЗ об об-

разовании она включает в себя: 1) федеральные государственные об­ разовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности; 2) организации педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся; организации, обеспечивающие образовательную деятельность; 3) федеральные государственные орга­ ны и органы государственной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы; организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятель­ ности, оценку качества образования; 5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Образование подразделяется на общее образование, профессиональ­ ное образование, дополнительное образование и профессиональное об­ учение. обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).

Общее образование и профессиональное образование реализуются по уровням образования.

ВРФ устанавливаются следующие уровни общего образования: до­

школьное образование; начальное общее образование; основное общее образование; среднее общее образование.

ВРФ устанавливаются следующие уровни профессионального образования: 1) среднее профессиональное образование; 2) высшее образование - бакалавриат; 3) высшее образование - специалист, магистратура;4) высшее образование - подготовка кадров высшей

квалификации.

Дополнительное образование включает в себя такие подвиды, как

дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное про­ фессиональное образование.

Система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных и различных дополнительных об­ разовательных программ, предоставления возможности одновременного

освоения нескольких образовательных программ, а также учета имею­ щихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

Лицам, не завершившим образование данного уровня, не про­ шедшим государственной (итоговой) аттестации или получившим на государственной (итоговой) аттестации неудовлетворительные результаты, выдается справка установленного образца об обучении в образовательном учреждении. Высшее профессиональное обра­ зование может быть получено в образовательных учреждениях про-

фессионального образования (высших учебных заведениях). Цели, достижение которых преследует каждый уровень образования, опре­

делены ФЗ об образовании.

Целями высшего профессионального образования являются подготов и переподготовка специалистов соответствующего уровня, удовлетворен потребностей личности в углублении и расширении образования. Под­ готовка лиц с высшим профессиональным образованием для получения

квалификации (степени) «бакалавр» и квалификации (степени) «специ­ алист» осуществляется на базе среднего (полного) общего, среднего про­

фессионального образования, а для получения квалификации (степени) «магистр» — на базе бакалавриата.

В реализации единой государственной политики в сфере образо­ вания важная роль отводится федеральным государственным образо­

вательным стандартам и федеральным государственным требованиям,

образовательным программам. Указанные стандарты и требования обе­ спечивают единство образовательного пространства РФ; преемствен­ ность основных образовательных программ; вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования; возможность формирования образовательных программ различных уровня сложности и направленности с учетом образовательных по­ требностей и способностей обучающихся; государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных тре­ бований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.

Федеральные государственные образовательные стандарты, за ис­ ключением федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, являются основой объективной оценки со­ ответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки обучающихся, освоивших образовательные программы соответствующего уровня и соответствующей направленности, неза­

висимо от формы получения образования и формы обучения.

Федеральные государственные образовательные стандарты включа­ ют в себя требования к структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образователь­ ной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему; условиям реализации основных образова­ тельных программ, в том числе кадровым, финансовым, материаль­ но-техническим и иным условиям; результатам освоения основных образовательных программ.

Порядок разработки, утверждения федеральных образовательных стандартов и внесения в них изменений устанавливаются Правитель­ ством РФ.

Московский и Санкт-Петербургский государственные университеты, образовательные организации высшего образования категорий «федер

ный университет», «национальный исследовательский университет», а так­ же государственные образовательные организации высшего образования, перечень которых утверждается Президентом РФ, вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования. Требования к условиям реализации и результатам освоения образовательных программ высшего образования, включенные в такие стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов.

Образовательные программы определяют содержание образования. Оно должно содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности; учитывать разнообразие мировоззренческих подходов; способствовать реализации права об­ учающихся на свободный выбор мнений и убеждений; обеспечивать развитие способностей каждого человека, формирование и развитие его личности в соответствии с принятыми в семье и обществе духовно­ нравственными и социоально-культурными ценностями. Содержание

профессионального образования и профессионального обучения должно обеспечивать получение квалификации.

По уровням общего и профессионального образования, по про­ фессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию — дополнительные образовательные программы. Перечни видов соответствующих про­ грамм, полномочия организаций, осуществляющих образовательную деятельность, по их разработке и утверждению определены законом. Им же предусмотрено, что примерные основные образовательные про­

граммы разрабатываются с учетом их уровня и направленности на основе федеральных государственных образовательных стандартов, если иное не установлено ФЗ об образовании.

Образовательные программы дошкольного, начального общего, основ­ ного общего и среднего общего образования являются преемственными.

Образовательные программы увязаны с целями, направленностью каждого уровня образования (ст. 64-66, 68, 69 ФЗ об образовании). В частности, целью высшего образования является обеспечение подготовки высококвалифицированных кадров по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, удовлетворение потреб­ ностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, углублении и расширении образования, научно-педагоги­ ческой квалификации.

Допускаются к освоению программ лица: бакалавра или специалиста, имеющие среднее общее образование; магистратуры, имеющие высшее образование любого уровня; подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре, ассистентуре-стажировке, име-

ющие образование не ниже высшего образования; ординатуре, имеющие высшее медицинское и (или) высшее фармацевтическое образование.

Как получение второго высшего образования рассматривается об­ учение за счет бюджетных ассигнований по программам: а) бакалавриата или специалитета - лицами, имеющими диплом бакалавра, диплом спе­ циалиста или диплом магистра; б) магистратуры - лицами, имеющими диплом специалиста или диплом магистра; ординатуры или ассистентур стажировки лицами, имеющими диплом об окончании ординатуры, или

диплом об окончании ассистентуры, или диплом об окончании ассистен туры-стажировки; по программам подготовки научно-педагогических кадров лицами, имеющими диплом об окончании аспирантуры (адъюн­

ктуры) или диплом кандидата наук.

Определены формы получения образования и формы обучения. Об­ разование может быть получено в образовательных организациях; вне образовательных организаций (в форме семейного образования и са­ мообразования). Обучение в образовательных организациях (с учетом потребностей, возможностей личности и в зависимости от объема обязательных занятий педагогического работника с обучающимися) осуществляется в очной, очно-заочной или заочной форме.

Обучение в форме семейного образования и самообразования осу­ ществляется с правом последующего прохождения промежуточной и итоговой аттестации в образовательных организациях.

Государственная регламентация образовательной деятельности вклю чает в себя: лицензирование образовательной деятельности; государст­ венную аккредитацию образовательной деятельности; государственный контроль (надзор) в сфере образования. В ФЗ об образовании определя­ ются основное содержание данных видов деятельности и потенциальные органы осуществления(без конкретизации их организационных форм). Так, согласно ФЗ об образовании каждый вид деятельности осуществ­ ляется федеральным органом исполнительной власти по контролю и на

зору в сфере образования или органом исполнительной власти субъект РФ, осуществляющим переданные полномочия РФ в сфере образования.

Независимо от формы получения образования и обучения образо­ вательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с за­ конодательством РФ о лицензировании отдельных видов деятельности с учетом особенностей, установленных ФЗ об образовании (ст. 91). Его осуществление регламентируется утвержденным Правительством РФ

Положением о лицензировании образовательной деятельности. Лицензи рование осуществляется по видам образования, по уровням образова­ ния, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного об­ разования. Соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели.

за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Лицензирование возложено на федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в сфере об­ разования (ныне - Федеральная служба по контролю и надзору в сфе­ ре образования), или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия РФ в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными ФЗ об образовании

(ст. 6 и 7).

Государственная аккредитация образовательной деятельности про­ водится по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, за исключением образовательных программ дошкольного образования, а также по основным образовательным программам, реа­ лизуемым в соответствии с образовательными стандартами.

Цель аккредитации — подтверждение соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной дея­ тельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осущест­ вляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно.

Аккредитация проводится аккредитационным органом — федераль­ ным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные РФ полномочия в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленны­ ми статьями 6 и 7 ФЗ об образовании, по заявлениям образовательных

организаций.

Государственная аккредитация образовательной деятельности про­ водится по результатам аккредитационной экспертизы, которая осно­ вана на принципах объективности ее проведения и ответственности экспертов за качество ее проведения.

Предметом аккредитационной экспертизы является определение соответствия содержания и качества подготовки обучающихся в обра­ зовательной организации, по заявленным для государственной аккре­ дитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам.

Положение о государственной аккредитации образовательной дея­ тельности утверждается Правительством РФ; требования к его содер­ жанию установлены ФЗ об образовании (ст. 92). В частности, в нем установлен порядок приостановления, возобновления, прекращения и лишения государственной аккредитации. Действующее Положение, как уже сказано, утверждено Правительством РФ.