ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ

СЛУЖБА В ОРГАНАХ И УЧРЕЖДЕНИЯХ

ПРОКУРАТУРЫ

§1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры

Служба в органах прокуратуры как один из видов государственной службы обладает всеми присущими ей свойствами. В то же время служба в органах прокуратуры имеет несомненные особенности, об­ условленные спецификой организации и деятельности правоохра­ нительных органов в целом и спецификой организации и деятель­ ности органов прокуратуры Российской Федерации. В силу данных обстоятельств условия службы и правовое положение прокурорских работников устанавливаются законодательством о государственной службе Российской Федерации, законодательством о правоохрани­ тельной службе, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Прохождение службы в органах военной прокуратуры регламентируется, кроме того, федеральными законами «О воин­ ской обязанности и военной службе» и «О статусе военнослужащих». В систему правовых актов о службе в органах прокуратуры помимо законов входит также и ряд нормативных подзаконных актов Рос­ сийской Федерации.

Базовое значение для понимания сущности, определения по­ рядка и условий прохождения службы в органах прокуратуры име­ ют конституционные положения. В соответствии с Конституцией Российской Федерации граждане Российской Федерации обладают

правом равного доступа к государственной службе (ч. 4 ст. 32), они вправе распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37). Применительно к рассматри­ ваемому виду государственной службы это означает наличие у каж­ дого гражданина Российской Федерации равных возможностей для поступления на службу в органы прокуратуры. Несмотря на специ­ фический характер своей деятельности, прокуратура отнюдь не яв­ ляется закрытой системой. В ней могут работать все профессиональ­ но пригодные граждане Российской Федерации. Важное значение для определения ведущих параметров службы в органах прокуратуры имеют конституционные нормы, закрепляющие верховенство Кон­ ституции Российской Федерации и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, осуществление государствен­ ной власти на основе ее разделения на законодательную, исполни­ тельную и судебную.

Необходимость последовательного учета влияния законодатель­ ства о государственной службе и законодательства о правоохрани­ тельной службе на порядок правового регулирования службы в ор­ ганах прокуратуры обусловлена принципиальным характером со­ держащихся в них положений. Имеются в виду в первую очередь положения, раскрывающие содержание понятий государственной службы, государственного служащего, устанавливающие принципы государственной службы, квалификационные требования, права и основные обязанности государственного служащего, его ответствен­ ность за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, ограничения, связанные с государственной службой, регламентируемые законом гарантии правовой защиты, материаль­ ного и социального обеспечения государственных служащих и не­ которые другие. Особо следует отметить содержащееся в Федераль­ ном законе «О системе государственной службы в Российской Фе­ дерации» понятие правоохранительной службы, определяющее ее как «вид федеральной государственной службы, представляющей профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах, учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопас­ ности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, за­ щите прав и свобод человека и гражданина».

К деятельности органов прокуратуры определенное отношение имеет Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. Им устанавливаются пра­

вовые, организационные и финансово-экономические основы рабо­ ты в системе прокуратуры Российской Федерации федеральных го­ сударственных служащих, занимающих соответствующие должности во всех ее звеньях — Генеральной прокуратуре Российской Федера­ ции, прокуратурах субъектов Российской Федерации, прокуратурах городов (районов). Однако, имея в виду, что условия их службы яв­ ляются общими для всех гражданских служащих вне зависимости от ее места (вида государственного органа), вопросы деятельности фе­ деральных государственных гражданских служащих в учебнике не рассматриваются.

Будучи одной из подсистем государственной правоохранитель­ ной службы Российской Федерации, обладая всеми присущими ей признаками, служба в органах прокуратуры вместе с тем отличает­ ся достаточно широким диапазоном своих специфических черт, учет которых необходим для обеспечения оптимальной организационной структуры, эффективного выполнения системой органов прокурату­ ры возложенных на нее функций.

В качестве особенностей службы в органах прокуратуры, опреде­ ляемых исходя из законодательства о государственной службе Рос­ сийской Федерации, о правоохранительной службе, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», необходимо прежде всего иметь в виду следующие ее отличительные признаки.

Во-первых, служба в органах прокуратуры, как это следует из на­ званных выше законов, есть самостоятельный вид федеральной госу­ дарственной службы, она находится в ведении Российской Федера­ ции и не может относиться к государственной службе субъектов Рос­ сийской Федерации. Это, безусловно, важная особенность, имеющая в своей основе государственно-правовую природу прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, обеспечи­ вающих выполнение функции надзора от имени государства за со­ блюдением Конституции Российской Федерации, исполнением дей­ ствующих на территории Российской Федерации законов.

Во-вторых, служба в органах прокуратуры, относясь к разряду правоохранительной службы, имеет в своей основе отчетливо вы­ раженную всеобщую правоохранительную направленность профес­ сиональной деятельности ее сотрудников. В данном случае имеет­ ся в виду, что вся деятельность прокурорских работников подчине­ на служению закону, обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражда­ нина, охраняемых законом интересов общества и государства. Пра­

воохранительная сущность службы в органах прокуратуры обуслов­ ливает повышенные требования к деловым и моральным качествам ее сотрудников, требует от них во всех случаях подходить к оценке ситуаций, связанных с применением правовых норм, прежде всего с позиций законности.

В-третьих, представляется необходимым указать высокую сте­ пень нормативной урегулированное™ службы в органах прокура­ туры. Полномочия прокуроров, порядок их применения достаточно детализированно устанавливаются законодательством о прокура­ туре, процессуальным законодательством, приказами и указания­ ми Генерального прокурора Российской Федерации. Кто-то может усмотреть известную ущербность положения прокурорских работни­ ков, низведение их роли до уровня лишенных инициативы испол­ нителей установленных нормативных предписаний. Конечно, объ­ емность нормативного регулирования прокурорской деятельности влечет определенные издержки. Но нельзя не видеть очевидной за­ кономерности такого подхода. Высокая степень нормативной уре­ гулированное™ служебной деятельности прокурорских работников необходима для исключения ошибок, вольностей и тем более про­ извола в выполнении прокурорских обязанностей, поскольку при­ ходится иметь дело с живыми людьми, судьбами людей, причем и та­ ких, которые сами неспособны защитить свои права.

Правовая урегулированность отнюдь не лишает прокурорских ра­ ботников свободы выбора оптимальных решений, не исключает их самостоятельности в определении линии поведения в самых слож­ ных правовых ситуациях. Совершенное правовое обеспечение слу­ жебной деятельности прокурорских работников не имеет ничего об­ щего с мелочной или чрезмерной нормативной регламентацией тех вопросов, которые в этом не нуждаются либо нуждаются в ограни­ ченном объеме.

В-четвертых, службу в органах прокуратуры отличает абсолют­ ная властность характера полномочий прокуроров, выражающаяся в обязательности исполнения основанных на них требований. Безу­ словность исполнения требований прокуроров связана со специфи­ кой их профессиональной деятельности, направленной на укрепле­ ние законности и правопорядка в стране.

Свойственные службе в органах прокуратуры особенное™ со­ ставляют единый комплекс, действующий только при наличии всех компонентов. Главным в определении их сущности является гене­ тическая связь, их обусловленность функциональными и организа­

ционными основами деятельности прокуратуры как государственно­ правового института.

Опираясь на высказанные положения, службу в органах прокура­ туры можно рассматривать как профессиональную деятельность по выполнению возложенных на прокуратуру функций прокурорскими работниками, составляющими особую категорию государственных федеральных служащих, правовое положение и условия службы ко­ торых устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Рос­ сийской Федерации» с учетом положений законодательства о госу­ дарственной службе Российской Федерации, государственной пра­ воохранительной службе Российской Федерации. Соответственно служба в органах прокуратуры может быть определена как самосто­ ятельный вид федеральной государственной правоохранительной службы, представляющей собой профессиональную деятельность работников учреждений и органов прокуратуры, осуществляющих от имени государства надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также выполняющих другие предусмотренные законом функции, порядок и условия осуществления которой уста­ навливаются федеральным законодательством.

В качестве дополнения к представленной характеристике служ­ бы в органах прокуратуры следует отметить повышенную сложность исполнения прокурорскими работниками возложенных на них пол­ номочий. Уголовные и гражданские дела, в рассмотрении которых судами участвуют прокуроры, разрешаемые прокуратурой жалобы и заявления граждан, конкретные надзорные ситуации всегда индиви­ дуальны. Обусловленная этим необходимость поддержания нужной «профессиональной формы» (спортсменам сохранять спортивную форму значительно легче) оборачивается для прокурорских работ­ ников трудовой деятельностью в состоянии постоянного высокого умственного и физического напряжения, нередко граничащего со стрессовыми ситуациями. Отсюда — нервные перегрузки, повышен­ ная вероятность ошибок, ускоренность процессов профессиональ­ ной деформации. Учет данных факторов, своевременная их нейтра­ лизация имеет серьезное значение для оптимального функциониро­ вания службы в органах прокуратуры.

И еще следует сказать о такой немаловажной особенности, как повышенная степень риска для личной безопасности, здоровья и в известной степени для жизни сотрудников прокуратуры. Активи­ зация криминалитета, несколько снизившаяся в последние годы, но