ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ

ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Участие в правотворческой деятельности

Согласно ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Фе­ дерации» прокурор в ходе осуществления своих полномочий при установлении необходимости совершенствования действующих нор­ мативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы

иорганы, обладающие правом законодательной инициативы, пред­ ложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов

ииных нормативных правовых актов. Содержание данной статьи указывает на то, что возложение на прокуратуру функции участия

вправотворческой деятельности связано главным образом с реше­ нием задач совершенствования правовой базы государства. Упоми­ нание об иных нормативных правовых актах, исходя из системно­ го анализа положений Конституции Российской Федерации, Закона «О прокуратуре Российской Федерации», правового статуса органов прокуратуры, имеет в виду подзаконные акты, обеспечивающие ре­ ализацию законов, — постановления Государственной Думы, ука­ зы Президента Российской Федерации, принятие которых связано с регулированием вопросов полномочий, порядка и организации дея­ тельности прокуратуры.

Основными направлениями реализации функции участия в пра­ вотворческой деятельности выступают:

•оказание помощи законодательным органам в определении приоритетов и общей стратегии законотворческой деятель­ ности;

•оказание помощи законодательным органам в подготовке за­ конопроектов, обеспечении профессионального уровня их рассмотрения;

•разработка проектов законов и других нормативных пра­ вовых актов и представление их в установленном порядке субъектам права законодательной инициативы для внесения на рассмотрение органов, в компетенцию которых входит их принятие;

•направление обращений в Конституционный Суд Россий­ ской Федерации при установлении фактов несоответствия Конституции Российской Федерации конституций и уставов субъектов Российской Федерации;

•подготовка заключений для Конституционного Суда Рос­ сийской Федерации по вопросам оценки конституционности федеральных законов;

•базирующийся на материалах прокурорского надзора систе­ матический анализ действующего законодательства в целях выявления пробелов, противоречий и иных проявлений не­ совершенства правового регулирования различных видов об­ щественных отношений.

Все направления деятельности, характеризующие участие про­ куратуры в правотворческой деятельности, находятся между собой в органичной взаимосвязи. Наиболее тесные связи прослеживают­ ся между направлением аналитического характера с другими назван­ ными направлениями. Систематический анализ действующего зако­ нодательства и практики прокурорского надзора за его исполнением фактически является одним из главных источников данных, иници­ ирующих работу прокуратуры на всех направлениях деятельности, связанной с совершенствованием законодательства, и потому дан­ ное направление может рассматриваться в качестве обеспечивающе­ го работу прокуратуры на этом участке в целом.

Предложения прокуроров по совершенствованию законодатель­ ства могут относиться как к федеральным законам и другим норма­ тивным правовым актам федерального характера, так и к законам субъектов Российской Федерации.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности определяются их компетенцией, в зависимости от наличия или от­

сутствия у них права законодательной инициативы. Поскольку пра­ вом законодательной инициативы Генеральный прокурор Россий­ ской Федерации в настоящее время не обладает, он может вносить законопроекты в законодательные органы, прибегая к посредниче­ ству и помощи тех лиц и органов, которые наделены правом зако­ нодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы при­ надлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Пра­ вительству Российской Федерации, законодательным (представи­ тельным) органам субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения право законодательной инициативы также принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации. Судя по составу субъектов, обладающих правом законо­ дательной инициативы, Генеральный прокурор Российской Федера­ ции, безусловно, в данном перечне может быть представлен.

Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, вхо­ дят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации, который ежегодно пред­ ставляется Генеральным прокурором Российской Федерации пала­ там Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации. Определенные возможности активного уча­ стия в правотворческой деятельности дает Генеральному прокурору Российской Федерации, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, законодательных (представительных) ор­ ганов субъектов Российской Федерации. Рамки возможностей воз­ действия органов прокуратуры существенно раздвинуло данное Конституционным Судом Российской Федерации в названном выше Постановлении от 18 июля 2003 г. истолкование права обращения Генерального прокурора Российской Федерации в Конституцион­ ный Суд Российской Федерации при установлении фактов противо­ речивости конституций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации.

Значительный вклад в процесс повышения качества законотвор­ ческой продукции вносит Генеральная прокуратура Российской Фе­ дерации, выполняя большой объем работы по осуществлению пра­ вовой экспертизы законопроектов, нормативных актов органов ис­

полнительной власти. Это направление получило наиболее полное претворение в деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Правовое управление Генеральной прокуратуры Рос­ сийской Федерации, на которое приходится основной объем рабо­ ты, связанной с участием Генеральной прокуратуры Российской Фе­ дерации и подчиненных ей органов, учреждений в правотворческой деятельности, в пределах их компетенции проводит всестороннее изучение поступающих нормативных правовых документов и гото­ вит заключения об их соответствии Конституции Российской Феде­ рации, действующим на территории Российской Федерации зако­ нам, как по существу содержащихся в них положений, так и с точки зрения соблюдения процедур их реализации в правоприменитель­ ной практике. Ответы (заключения) органам по поступившим от них проектам правовых документов направляются Генеральным проку­ рором Российской Федерации или его заместителями. Помимо под­ готовки заключений по законопроектам, сотрудники органов проку­ ратуры принимают участие в различных рабочих комиссиях, занима­ ющихся разработкой проектов законов.

Эффективной и активно используемой формой участия прокура­ туры Российской Федерации в правотворческой деятельности следу­ ет назвать ее действия, направленные на разработку законопроектов, получивших в прокурорском окружении наименование инициатив­ ных. Они готовятся на основе материалов общенадзорных проверок, аналитических документов, других материалов прокуратуры. В прак­ тику органов прокуратуры все шире внедряется идея правового мо­ ниторинга, позволяющего своевременно выявлять потребности

вподготовке нужных законов и решать вопросы совершенствова­ ния законодательной базы страны на системной основе. Постоянное внимание в деятельности Генеральной прокуратуры уделяется во­ просам совершенствования законодательства о прокуратуре, связан­ ным с укреплением правовой защиты прокурорских работников, их материального и социального обеспечения, с внесением изменений

всистему правового регулирования полномочий прокуроров.

Существенное место в деятельности прокуратуры России занима­ ет участие в формировании регионального законодательства. В на­ стоящее время большая часть прокуроров субъектов Российской Федерации обладает правом законодательной инициативы в соот­ ветствии с основными законами субъектов Федерации — их кон­ ституциями и уставами. Благодаря наличию данного права проку­ роры субъектов Российской Федерации имеют возможность само­

стоятельно вносить законопроекты и проекты других нормативных правовых актов на рассмотрение соответствующих органов. Проку­ роры субъектов Российской Федерации ведут систематический, по­ стоянный надзор за законностью правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Россий­ ской Федерации, принимая необходимые меры прокурорского ре­ агирования в случае их расхождения с нормами, установленными Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Практика прокурорского надзора является источником сведений не только о нарушениях законов, но и вместе с тем о широком спектре причин и условий, к ним приводящих. Высокая распространенность однотипных правонарушений, устойчивая повторяемость их основ­ ных признаков отнюдь далеко не всегда свидетельствуют о предна­ меренности, «злой воле» правонарушителей, но в не меньшей степе­ ни говорят о дефектности правового регулирования, несовершенстве закона, регламентирующего соответствующие виды общественных отношений. В таких ситуациях глубокий анализ причин правона­ рушений всегда дает прокурору содержательные материалы, позво­ ляющие ему выступать с инициативой об изменении, дополнении, отмене тех или иных правовых норм, введении новых правил регу­ лирования определенных сфер общественных отношений. Обеспе­ чению надлежащего уровня правотворческой деятельности прокура­ тур субъектов Российской Федерации способствует методическая и иная помощь, регулярно оказываемая им Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Реализация функции участия в правотворческой деятельности обеспечивается действиями не только Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Российской Федерации, но также и усилиями прокуратур городов и районов. Имеющиеся в их распоряжении ма­ териалы, свидетельствующие о необходимости внесения изменений в действующее законодательство, направляются прокурорами горо­ дов и районов вышестоящему прокурору, а если речь идет о феде­ ральных законах, то непосредственно в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Помимо названных, используются и другие формы реализации рассматриваемой функции, такие, как участие сотрудников Гене­ ральной прокуратуры Российской Федерации, научных и педагоги­ ческих работников учреждений прокуратуры в рабочих группах, соз­ даваемых в Государственной Думе и других органах для разработ­ ки проектов законодательных актов, участие прокуроров субъектов

Федерации в обсуждении законопроектов на пленарных заседани­ ях законодательных (представительных) органов. Работа по совер­ шенствованию апробированных, постоянный поиск новых форм организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры в настоящее время ведется достаточно активно. Вместе с тем имею­ щиеся резервы используются не в полной мере. В частности, более заметной могла бы быть помощь прокуратуры в формировании пла­ нов законопроектной деятельности Президента Российской Федера­ ции, палат Федерального Собрания, органов власти субъектов Рос­ сийской Федерации.

Практика выполнения органами прокуратуры Российской Фе­ дерации функции участия в правотворческой деятельности идет по пути обеспечения единства правовой политики всех звеньев проку­ рорской системы, установления централизованного порядка направ­ ления в законодательные и иные органы подготовленных прокуро­ рами законопроектов, заключений по поступающим проектам нор­ мативных актов законодательных и исполнительных органов власти. Исходя из особенностей организации правотворческой деятельности

ворганах прокуратуры серьезное значение придается формированию необходимой для этого информационной базы. Опыт работы Право­ вого управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации позволяет считать, что

вэтих целях эффективно могут быть использованы возможности вве­ дения мониторинга законодательства и правоприменительной дея­

тельности по актуальным направлениям обеспечения законности, создание банка данных о наиболее распространенных нарушениях закона, их причинах и способствующих им условиях, привлечение материалов всех надзорных структурных подразделений Генераль­ ной прокуратуры Российской Федерации. Не заслуживают забвения и традиционные средства накопления нужной информации, связан­ ные с ведением сплошного учета и систематизацией поступающих законов, иных нормативных актов, поддержанием в контрольном состоянии законов, определяющих ведущие направления деятельно­ сти прокуратур, периодической подготовкой на постоянной основе аналитических обзоров по ключевым проблемам укрепления закон­ ности. Вместе с тем нельзя не отдавать отчет в том, что в современ­ ных условиях в качестве непреложного условия эффективной работы все большее и большее значение приобретает использование передо­ вых информационных технологий на всех направлениях работы ор­ ганов прокуратуры. В первую очередь соблюдение данного условия