§ 2. Полномочия прокурора

Надзор за законностью мер, связанных с ограничением прав и свобод граждан, имеет целью исключение незаконных действий со стороны органов дознания и предварительного следствия, касаю­ щихся права на свободу и личную неприкосновенность, права на не­ прикосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, пра­ ва на неприкосновенность жилища, свободы передвижения, права частной собственности и др.

§ 2. Полномочия прокурора

Характерными особенностями полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, являются: 1) их очевидно властный ха­ рактер; 2) способность оперативно выявлять и устранять наруше­ ния законов; 3) непосредственность действия; 4) возможность осу­ ществлять надзор постоянно, непрерывно и независимо от внеш­ них поводов; 5) обязательность исполнения указаний Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам дознания, не требу­ ющим законодательного регулирования. Данные свойства полномо­ чий прокурора полностью сохраняются в современных условиях, не­ смотря на существенные изменения в законодательном определении правового статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судо­ производства. Правда, сейчас они не воспринимаются с той очевид­ ностью, как это было до вступления в силу Федерального закона от 5 июня 2007 г., поэтому, и нередко, о них приходится напоминать, а при необходимости и доказывать должностным лицам следственных органов. В таких случаях прокурор прежде всего как орган надзора, не должен мириться с любыми попытками умаления его прав и пре­ секать их, от кого бы они ни исходили.

Осуществляя надзор, прокурору целесообразно иметь представ­ ление о причинном комплексе нарушений законности на стадии возбуждения уголовных дел, и, в особенности, на стадии рассле­ дования преступлений. В нем наблюдается практически стабиль­ ное соединение факторов объективного и субъективного характера. В числе факторов объективного характера существенное значение имеют сложность установления обстоятельств совершения престу­ плений в условиях неочевидности, динамизм следственных ситуа­ ций, индивидуальный в большинстве случаев характер почерка пре­ ступника, ограничивающий возможности использования типовых

208 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

методик, и др. В качестве связанных с личными качествами следо­ вателя, дознавателя субъективных факторов могут выступать недо­ оценка последствий применения не согласующихся с законом ме­ тодов преодоления обстоятельств объективного характера, стремле­ ние к раскрытию преступления любой ценой, ложное представление о возможностях утверждения личного профессионального престижа путем фальсификации показателей работы, игнорирование цепной связи нарушений закона, когда первое отступление от закона неми­ нуемо влечет за собой цепочку последующих, и др.

Полномочия прокурора учитывают особенности нарушений зако­ на, которые в силу своих опасных и часто необратимых последствий нуждаются в незамедлительном устранении. Характер нарушений закона органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, диктует необходимость обращения требований прокурора непосредственно к субъектам расследования преступлений. Непре­ рывность осуществления прокурорского надзора, его независимость от внешних поводов обусловлены спецификой задач соблюдения за­ конности в практике расследования преступлений, повышенной ве­ роятностью нарушения прав и свобод человека и гражданина при его производстве. Надзор за законностью расследования отдельных ка­ тегорий преступлений (совершенных несовершеннолетними, ино­ странцами и др.) осуществляется с учетом свойственных им установ­ ленных законом процессуальных особенностей.

Полномочия прокурора подразделяются на две основные группы: 1) полномочия по выявлению нарушений закона и 2) полномочия по устранению нарушений (реальных или возможных) закона. Назван­ ные виды полномочий характеризует тесная взаимосвязь, часто одно полномочие несет в себе признаки другого, поэтому их разделение на две группы во многом условно. Наряду с достижением своих не­ посредственных целей реализация полномочий прокурора одновре­ менно позволяет решать задачи предупреждения нарушений закон­ ности органами расследования преступлений.

Полномочия по выявлению нарушений закона. Постоянной, регу­ лярной формой работы прокурора является проверка исполнения требований закона о приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Ука­ занные заявления и сообщения поступают в основной массе теперь в полицию, а также в другие правоохранительные органы и непос­ редственно в прокуратуру. Несмотря на обязательность приема и ре­ гистрации всех без исключения сообщений о совершенных или гото­

вящихся преступлениях, установленный законом строгий норматив­ ный порядок их рассмотрения (ст. 144 УПК Российской Федерации), должностные лица правоохранительных органов под различными предлогами нередко это правило не соблюдают. Прокурор должен уделять постоянное внимание данному участку работы.

В соответствии с общей установкой проверки исполнения требо­ ваний законов о приеме, регистрации и разрешении заявлений и со­ общений о совершенных или готовящихся преступлениях должны проводиться не реже одного раза в месяц. Более эффективные ре­ зультаты дало бы, как показывает практика, сокращение этого срока вдвое. Проверки осуществляются путем ознакомления с журналами, в которых отражаются учет информации, полученной по телефону, иным путем, сведения о регистрации письменных заявлений и уст­ ных сообщений граждан, учет происшествий и др. Применяется по­ лучение объяснений должностных лиц, ответственных за прием, ре­ гистрацию и направление для рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях. Генеральной про­ куратурой Российской Федерации рекомендуется также использо­ вать в ходе проверок органов внутренних дел сигналы средств мас­ совой информации, обращения граждан, сведения медицинских учреждений, страховых компаний и т.п. Особое внимание уделяется проверке законности и обоснованности вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, так называемых «отказных» постановлений. Близко к этой деятельности стоит оценка прокуро­ ром законности объявляемого руководителями органов ФСБ России предостережения конкретным лицам в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 238-ФЭ.

Основной формой реализации полномочий прокурора по уста­ новлению нарушений требований закона в ходе расследования пре­ ступлений выступает проверка уголовных дел. В отличие от ранее действовавшего порядка возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела предоставляется про­ курору по его письменному мотивированному запросу. Несмотря на некоторый дискриминационный оттенок данного полномочия про­ курора как должностного лица, уполномоченного осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного су­ допроизводства и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, его нужно исполь­ зовать, не относясь к нему предвзято, в полном объеме по каждому делу, по которому у него есть все основания полагать о наличии допу­

210 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

щенных в процессе расследования нарушениях закона либо вероят­ ности нарушения закона. По смыслу предусматривающей указанную возможность частью 2.1 статьи 37 УПК Российской Федерации, она является безальтернативной в плане обязательности удовлетворения обращения прокурора для следователя, руководителя следственного органа при наличии единственного условия — направления проку­ рором письменного запроса. В аналогичном порядке производится истребование прокурором отдельных документов, справок, ведом­ ственных нормативных актов.

Бесспорно, нужно учитывать интересы органов расследования преступления. Нельзя, без надобности, даже на короткое время ли­ шать их возможности работы с материалами уголовного дела. На­ правление письменного запроса прокурора, позволяющего ему зна­ комиться с материалами уголовного дела, желательно использовать таким образом, чтобы не нарушать плана расследования, который должен составляться по каждому делу и копию которого полезно иметь прокурору. Вместе с тем и следователь и руководитель след­ ственного органа должны понимать, что без ознакомления с матери­ алами уголовных дел прокурор не в состоянии обеспечить полноцен­ ное выполнение своих профессиональных обязанностей.

Ознакомление с материалами уголовного дела необходимо для решения широкого круга задач, связанных с выявлением нарушений закона на стадии расследования преступлений. Прежде всего доступ к материалам уголовного дела позволяет оценить полноту соблюде­ ния установленного процессуальным законом порядка производства следственных действий, доказательственную ценность полученной с их помощью информации. Прокурор изучает протоколы допросов, очных ставок, осмотров, заключения экспертов, другие процессуаль­ ные документы как с точки зрения их содержания, так и соблюдения порядка их оформления. Материалы уголовного дела дают возмож­ ность с необходимой полнотой проверить законность и обоснован­ ность процессуальных решений следователя — о привлечении в ка­ честве обвиняемого, об избрании меры пресечения, о производстве обыска и др. При этом прокурор фиксирует достаточность или не­ полноту оснований для принятия решений, процессуальную досто­ верность и обоснованность содержащихся в постановлениях выво­ дов, другие обстоятельства. Особо следует сказать о практически не встречавшихся ранее фактах фальсификации процессуальных до­ кументов, которые сейчас уже становятся не редкими. Они требуют обязательного изучения материалов уголовных дел.

Проверка уголовных дел, документов и других материалов может предприниматься в связи с поступившими прокурору жалобами, за­ явлениями, обращениями, указаниями вышестоящих прокуроров, либо по инициативе осуществляющего надзор прокурорского ра­ ботника. Проверка может осуществляться по всему кругу вопросов законности следственных действий и процессуальных решений, но может иметь строго целевую направленность. Проверка уголовных дел и материалов в связи с поступившими в прокуратуру жалобами и обращениями не ограничена предметом жалоб и, как правило, про­ водится по всему кругу вопросов процессуальной деятельности орга­ на дознания или следователя. В связи с этим, помимо уголовных дел и материалов, могут рассматриваться иные документы. В плановом порядке производится изучение уголовных дел, прекращенных или' приостановленных производством, и материалы, по которым отка­ зано в возбуждении уголовного дела.

Поскольку ныне согласия прокурора на возбуждение перед судом следователем ходатайства об избрании меры пресечения в виде со­ держания под стражей, домашнего ареста, залога, о продлении сро­ ка содержания под стражей либо об отмене, изменении названных мер пресечения, ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения, не требуют­ ся, прокурору необходимо, и это подчеркивается в организационно­ распорядительных документах Генеральной прокуратуры Россий­ ской Федерации, в обязательном порядке принимать участие в судеб­ ных заседаниях, в которых рассматриваются такого рода ходатайства. Участие в заседании позволяет ему получить исчерпывающую ин­ формацию и определить принципиальную позицию, касающуюся оценки законности и обоснованности возбуждения ходатайств, на­ личия соответствующих материалов, соблюдения установленного за­ коном порядка оформления и представления ходатайства в суд, до­ пущенных при этом нарушениях законов.

Особую значимость в современных условиях имеет роль проку­ рора в обеспечении законности избрания в качестве меры пресече­ ния содержания под стражей. Здесь необходим учет в полном объ­ еме по возможности всех обстоятельств субъективного и объектив­ ного характера, влияющих на принятие соответствующего решения. Как указано в приказе Генерального прокурора Российской Федера­ ции от 2 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного след­ ствия», прокурору при изложении своего мнения в суде при рассмо­

212 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

трении вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога и продлении сроков содержа­ ния под стражей надлежит исходить из требований процессуального закона (ст. 97, 100, 106—109 УПК Российской Федерации), требова­ ниями уголовно-процессуального закона о разумном сроке уголов­ ного судопроизводства, учитывая при этом тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемо­ го, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жи­ тельства, род занятий и другие обстоятельства. Надо полагать, что без сопоставления этих сведений с нормативными правилами принятия решения об избрании, об отмене, изменении меры пресечения дать достоверный ответ на вопрос о законности либо незаконности дей­ ствий и решений органов предварительного следствия, связанных с применением мер процессуального принуждения в конкретном уго­ ловном деле, практически невозможно.

В отношении органов дознания в части осуществления надзора за законностью возбуждения ходатайств перед судом об избрании, от­ мене или изменении меры пресечения, о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебно­ го решения, полномочия прокурора сохранились в прежнем объеме. Принятие решения в данных случаях основывается на скрупулезном анализе доказательств виновности лица, подозреваемого в соверше­ нии преступления, оценке достаточности оснований для избрания меры пресечения, данных о личности подозреваемого и др. АналО' гичный подход характеризует процесс дачи прокурором согласия на производство других процессуальных действий, производство которых допускается при наличии судебного решения. Недостаточная мотивированность постановления о производстве действий, требую­ щих согласия прокурора, отсутствие достаточных оснований, несо­ блюдение необходимых условий оформления постановлений пред­ ставляет собой серьезное нарушение закона и является безусловной причиной отказа прокурора в поддержании ходатайства органа до­ знания.

Достаточно эффективно для выявления нарушений закона ис­ пользуется предоставленное прокурору право продления срока до­ знания. В данном случае прокурор лично или через помощников внимательно исследует все материалы дела, оценивает решения до­ знавателя не только на основе данных, собранных на момент при­ нятия того или иного решения, но и с учетом материалов, которые предполагается получить в ходе последующей работы. Аргументы,

выдвигаемые в обоснование необходимости продления срока дозна­ ния, проверяются с точки зрения их обоснованности, что позволяет прокурору составить точное представление о тех просчетах и упуще­ ниях, с которыми часто бывают связаны длительные сроки расследо­ вания, оценить качество проделанной дознавателем работы.

Для своевременного выявления нарушений законности в прак­ тике расследования преступлений крайне важно наладить надлежа­ щее информационное обеспечение работы прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющим дознание и пред­ варительное следствие. Целесообразно тщательно отслеживать соот­ ветствующие материалы средств массовой информации, обеспечи­ вать своевременное поступление в прокуратуру копий документов, отражающих основные этапы хода расследования, — постановлений о привлечении в качестве обвиняемого (ч. 9 ст. 129 УПК Российской Федерации), постановлений о возбуждении ходатайств об избрании меры пресечения, производстве следственных действий, которые допускаются на основании судебного решения (это возможно при условии надлежащих деловых контактов прокуратуры и руководства следственных органов), проводить целенаправленный анализ су­ дебной практики разрешения уголовных дел, акцентируя внимание на фактических данных, указывающих на расхождения в позициях следствия и суда в оценке доказательственной базы, объема обвине­ ния, квалификации деяния, изучать и регулярно обобщать жалобы на действия (бездействие) органа дознания, дознавателя, следовате­ ля, руководителя следственного органа.

Пожалуй, главным и надежным источником информации об имевших место нарушениях закона в процессуальной деятельно­ сти органов дознания и предварительного следствия служит изуче­ ние уголовного дела, поступившего прокурору с обвинительным за­ ключением или обвинительным актом. На этот момент в уголовном деле представлены все материалы расследования в полном объеме. По сравнению с ознакомлением с уголовным делом, находящимся в производстве, изучение уголовного дела, поступившего с обвини­ тельным заключением или обвинительным актом, дает несравненно большие возможности проанализировать результаты рассмотрения их в целостном виде, как единый массив данных, позволяющий уста­ новить как сильные, так и слабые стороны работы следователя и до­ знавателя. В этом смысле изучение уголовного дела является послед­ ней перед его испытанием на прочность в суде проверкой и оценкой доказанности обстоятельств, подлежащих установлению в процессе

214 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

расследования, проверкой, непосредственно связанной с определе­ нием их процессуальной безупречности, которая практически всег­ да в качестве одной из задач имеет выяснение вопроса о том, имели ли место нарушения закона в процессе расследования или нет, с тем чтобы исключить возможные осложнения при прохождении уголов­ ного дела в суде.

При изучении уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением или обвинительным актом, прокурор должен оконча­ тельно убедиться в соблюдении процессуальных норм на всех основ­ ных этапах работы следователя или дознавателя, для чего вновь про­ веряется законность возбуждения уголовного дела, в очередной раз, если подобное было раньше, анализируется соблюдение требований процессуального закона при производстве следственных действий, при составлении постановления о привлечении в качестве обвиня­ емого, при избрании меры пресечения, принятии других решений, проверяется выполнение предписаний закона об охране прав участ­ ников уголовного судопроизводства, обоснованность квалификации вменяемого в вину обвиняемому деяния, подвергается всесторон­ нему рассмотрению текст обвинительного заключения или обвини­ тельного акта.

В целом аналогичные требования соблюдаются при проверке ма­ териалов прекращенного дела. Первоначально изучается постановле­ ние о прекращении уголовного дела, копия которого в соответствии со ст. 213 (ч. 1) УПК Российской Федерации незамедлительно на­ правляется прокурору. Изучение идет в двух направлениях — выяс­ нения наличия оснований прекращения уголовного дела (ст. 24, 25, 27, 28 УПК Российской Федерации) и достаточности доказательств для вывода о прекращении уголовного дела. В обязательном порядке оценивается соответствие текста постановления требованиям, уста­ новленным УПК Российской Федерации.

Полномочия по устранению нарушений закона. Наиболее широко применяется и реально оказывает серьезное корректирующее воз­ действие на всю практику расследования дача письменных указа­ ний дознавателю о направлении расследования преступлений, про­ изводстве следственных и иных процессуальных действий. Как орган надзора прокурор в этих ситуациях своими указаниями имеет целью устранение допущенных органами дознания нарушений закона, но в еще большей степени они рассчитаны на оказание упреждающе­ го воздействия, на предупреждение возможных нарушений закона. Письменная форма указаний прокурора обеспечивает эффективный

контроль за их исполнением. Вместе с тем в ней заложен значитель­ ный дисциплинирующий работу дознавателя потенциал.

Очевидно властный характер полномочий прокурора прослежи­ вается в предоставленных ему правах отменять незаконные и необо­ снованные постановления следователей и лиц, производящих дозна­ ние, изымать у органов дознания и передавать следователю любое уголовное дело, передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного рас­ следования другому, изымать любое уголовное дело или любые мате­ риалы проверки сообщения о преступлении у органа предваритель­ ного расследования федерального органа исполнительной власти и передавать в следственные органы Следственного комитета Россий­ ской Федерации, отстранять лицо, производящее дознание, от даль­ нейшего производства расследования, если им допущены наруше­ ния процессуального законодательства.

В практике прокурорского надзора не единичны случаи отме­ ны незаконных постановлений органов дознания и следователей о возбуждении уголовного дела, постановлений об отказе в возбуж­ дении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, о приоста­ новлении производства по уголовному делу. Прокурор таким обра­ зом устраняет нарушения закона, допущенные органами дознания и предварительного следствия при решении основополагающих задач уголовного судопроизводства. Важно иметь в виду, что изъятие уго­ ловного дела у органа дознания и следователя происходит отнюдь не по прихоти прокурора. Помимо необходимости соблюдения правил о подследственности, оно имеет место при наличии данных, свиде­ тельствующих о тенденциозности, односторонности ведения след­ ствия, недостаточной профессиональной подготовке следователей, создающих реальную угрозу нарушения прав и свобод граждан, вле­ кущих несоблюдение процессуальных норм, неправильное приме­ нение материального права. В обязательном порядке уголовное дело передается другому лицу, производящему дознание, когда имеются основания для его отвода.

Нарушение закона лицом, производящим расследование, дает прокурору право отстранить его от дальнейшего ведения дознания ибо принять соответствующие меры в отношении следователя сразу же после выявления неправомерных действий (бездействия) назван­ ных должностных лиц. Если нарушения допускались ранее, данное нарушение повлекло тяжелые последствия, прокурором может быть поставлен вопрос об освобождении от должности отстраненного от

216 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

производства расследования лица, привлечении его к установленной законом ответственности.

Прокурору в настоящее время не предоставлено право возбужде­ ния уголовного дела, так же как и имевшееся ранее право давать со­ гласие следователю и дознавателю на возбуждение уголовного дела. Но это не исключает его возможностей реально влиять на решение задач обеспечения неотвратимости ответственности каждого винов­ ного в совершении преступления и исключения возможности при­ влечения к ответственности невиновных. Прокурор, причем не толь­ ко, как уже отмечалось выше применительно к материалам обще­ надзорных проверок, наделен правом вынесения мотивированного постановления о направлении имеющихся у него материалов, содер­ жащих признаки преступлений, в следственный орган или орган до­ знания для решения вопроса об уголовном преследовании соответ­ ствующих лиц (ч. 2 ст. 37 УПК Российской Федерации).

Широкие возможности позитивного влияния прокурорско­ го надзора на ход расследования, устранение нарушений законно­ сти, их предупреждение заключает в себе право прокурора требовать от органов дознания и следственных органов устранения наруше­ ний федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия. В данном случае федеральное законо­ дательство — это Конституция Российской Федерации, Уголовно­ процессуальный кодекс Российской Федерации, федеральные за­ коны «О прокуратуре Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности» и др. Любое нарушение закона в деятельности органов расследова­ ния в той или иной мере связано с ними, но прежде всего с норма­ ми УПК Российской Федерации. Помимо упоминавшихся выше на­ рушений требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, к сфере прокурорского надзора прямое отношение имеют несоблюдение нормативных предписаний об ор­ ганизации расследования преступлений, о производстве следствен­ ных действий, нарушениях порядка принятия процессуальных реше­ нии и др. В отношении дознавателей прокурор напрямую проявляет свою власть в целях устранения и предупреждения нарушений зако­ на: дает указания о направлении расследования, дает, как уже отме­ чалось, согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избра­ нии, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, требующего судебного решения, утверждает постановление дознавателя о прекращении уголовного

дела и др. Применительно к предварительному следствию эти же во­ просы прокурор решает, проверяя и оценивая с позиции законности действия руководителя следственного органа и следователя.

По смыслу возлагаемых на прокурора обязанностей по осущест­ влению функций надзора за процессуальной деятельностью орга­ нов предварительного следствия он вправе проверять, как руково­ дитель следственного органа осуществляет предусмотренные ст. 39 УПК Российской Федерации полномочия по проверке материалов или сообщений о преступлениях, по даче указаний по конкретным делам о направлении расследования, производстве отдельных след­ ственных действий, об избрании в отношении подозреваемого, об­ виняемого меры пресечения, об отстранении следователя от даль­ нейшего производства расследования и др. Фиксируя нарушение предписаний федерального законодательства (в данном случае — уголовно-процессуального), прокурор применяет соответствующие правовые средства обеспечения законности расследования престу­ плений. При определении тактических основ такого рода проверок полезно иметь в виду положения, получившие отражение в при­ казе Следственного комитета Российской Федерации от 15 января 2011 г. «Об установлении объема и пределов процессуальных пол­ номочий руководителей следственных органов (следственных под­ разделений) системы Следственного комитета Российской Феде­ рации». Правом требовать от руководителей следственных органов устранения нарушений федерального законодательства прокурор должен пользоваться юридически грамотно, правильно истолковы­ вая содержание современного уголовно-процессуального законода­ тельства, которое не заменило прокурорский надзор контролем ру­ ководителя следственного органа, а лишь определило повышенный объем ответственности за обеспечение законности предварительно­ го следствия руководителя следственного органа и тем самым дало возможность прокурору не разделять ответственность за состояние законности со следователем и руководителем следственного ор­ гана, а заниматься своим прямым делом — укреплением законно­ сти в сфере расследования преступлений. Не должно абсолютизи­ роваться и право следователя и руководителя следственного органа на несогласие с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства.

Роль прокурора как органа, следящего за соблюдением закон­ ности в стадии расследования преступлений и обеспечивающего устранение нарушений закона, допускаемых органами дознания и

218 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

следователями, вполне обоснованно обусловливает обязательность исполнения требований прокурора об устранении нарушений фе­ дерального законодательства. Однако в случае несогласия следо­ вателя, руководителя следственного органа с требованиями про­ курора об устранении нарушений федерального законодательства уголовно-процессуальным законом, как представляется, преду­ смотрен излишне усложненный механизм разрешения конфликт­ ной ситуации: прокурор в такой ситуации обращается с требова­ нием об устранении нарушений законодательства к руководителю вышестоящего следственного органа, затем в случае его отказа — Председателю Следственного комитета Российской Федерации (руководителю следственного органа федерального органа испол­ нительной власти). В случае несогласия глав следственных аппа­ ратов с позицией прокурора прокурор обращается к Генерально­ му прокурору Российской Федерации, решение которого считает­ ся окончательным. Здесь, думается, не нужна допускаемая ныне длинная цепь инстанций. Как кажется, непосредственные выше­ стоящие руководители прокурора и следователя в состоянии снять обнаружившиеся разногласия и разрешить возникший конфликт в окончательном виде.

Крупный правозащитный надзорный потенциал обеспечения за­ конности в досудебных стадиях уголовного судопроизводства заклю­ чают в себе полномочия прокурора, связанные с принятием решений по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением или обвинительным актом. Следует отметить, что, рассматривая уго­ ловное дело, поступившее с обвинительным заключением либо об­ винительным актом, прокурор, по существу, подводит итог надзор­ ной деятельности по конкретному делу. На этом этапе производится оценка законности проведенного расследования в целом, и он в пол­ ном объеме может компенсировать те издержки, которые обуслови­ ло усложнение процедуры реализации надзорных полномочий, осу­ ществленное в последние годы.

В зависимости от оценки содержания материалов дела прокурор либо утверждает обвинительное заключение (обвинительный акт), если есть основания для направления дела в суд, либо, в случае рас­ хождения с требованиями закона, возвращает дело для дополнитель­ ного расследования, изменения объема обвинения либо квалифика­ ции действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими пись­ менными указаниями. Данный вариант решения прокурора особен­

но значим в современных условиях, в которых суд право возвраще­ ния уголовных дел на дополнительное расследование не имеет и, не будь у прокурора полномочий по возвращению уголовного дела сле­ дователю, дознавателю, суды могли бы попадать в тупиковые ситуа­ ции, связанные с необходимостью либо повторять ошибки органов расследования, признавать правомерными не основанные на законе выводы следствия, органа дознания, либо освобождать обвиняемых от ответственности. Правда, суд может возвратить уголовное дело прокурору на основании решения, принятого по результатам пред­ варительного слушания. Но во-первых, это уже само по себе призна­ ние брака в работе прокурора, утвердившего обвинительное заклю­ чение (обвинительный акт). Во-вторых, решение суда влечет необ­ ходимость устранения нарушений скорее формального характера, не имеющих отношение к восполнению неполноты расследования, ко­ торые наиболее пагубно отражаются на результатах разрешения уго­ ловного дела судом. Иными словами, принять меры по восполнению пробелов следствия и дознания, исключению заниженной квалифи­ кации действий обвиняемого, неполноты объема обвинения может в настоящее время только прокурор.

Полномочия прокурора при принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, сохраняя много общего с полномочиями по рассмотрению уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением, в то же время более отчетливо и кон­ кретно показывают властный характер имеющихся в его распоряже­ нии правовых средств. В частности, возвращая уголовное дело для дополнительного дознания, прокурор может, и, как правило, уста­ навливает срок его производства. Также он поступает при возвраще­ нии уголовного дела для пересоставления обвинительного акта. При наличии оснований, предусмотренных ст. 24, 25, 27, 28 УПК Рос­ сийской Федерации, прокурор вправе самостоятельно вынести по­ становление о прекращении уголовного дела. Прокурор имеет право принять решение о направлении уголовного дела для производства предварительного следствия. Утверждая обвинительный акт, проку­ рор самостоятельно может исключить отдельные эпизоды из обвине­ ния, изменить квалификацию обвинения на менее тяжкую.

Сходным с процедурой разрешения ситуаций, обусловленных несогласием следователя с требованиями по устранению наруше­ ний федерального законодательства, по задействованности излишне большого числа инстанций является порядок обжалования следова­ телем (с согласия руководителя следственного органа) решения про­

220 Гл. 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

курора о возвращении уголовного дела следователю, принятому по делу, поступившему к нему с обвинительным заключением. Поста­ новление прокурора обжалуется вышестоящему прокурору, в случае его отказа в удовлетворении ходатайства, соответствующие ходатай­ ства с согласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации (руководителя следственного органа соответствующего федерального органа исполнительной власти) направляются Гене­ ральному прокурору Российской Федерации. В данном случае необ­ ходимо иметь в виду, что рассмотрение ходатайств следователя про­ ходит в сжатые сроки — не более 72 часов. Соответствующим проку­ рорам требуется оперативно подходить к рассмотрению обращений следователя. При этом нужно учитывать, что обжалование решения прокурора о возвращении уголовного дела следователю приостанав­ ливает его исполнение.

В свсе время на страницах печати, в учебной литературе ожив­ ленно обсуждался вопрос о возможности сосуществования таких правовых явлений, как самостоятельность следователя и прокурор­ ский надзор. Высказывалось сомнение в фактической самостоятель­ ности следователя в условиях обязательности исполнения им указа­ ний прокурора. Проблема, в общем-то, была больше искусственной, чем действительно существующей. Обязательность исполнения ука­ заний прокурора, сделанных в пределах его компетенции, преследу­ ющих цели либо устранения, либо предотвращения нарушений или несоблюдения законов, не означала ущемления интересов следовате­ ля. И это убедительно подтверждала практика расследования престу­ плений. Прокурор не вмешивался, пока работа шла в точном соот­ ветствии с требованиями материального и процессуального закона. Но он не мог быть индифферентным, если следствие шло ошибоч­ ным путем, если возникала реальная опасность нарушения закона со стороны следователя и, тем более, когда допускались нарушения за­ кона. Именно в этот момент появлялись соответствующие указания прокурора. Сейчас ситуация выглядит иначе. В ее основе лежат вза­ имоотношения следователя и руководителя следственного органа. Нет необходимости рассуждать по поводу проблемы усиления или ослабления в этой связи независимости следователя. Однако обяза­ тельность предписаний, выдаваемых прокурором следователю в пре­ делах своей компетенции, следует считать абсолютно необходимой. Конечно, можно оспаривать решения прокурора, можно позволять себе раздумья о том, следует ли удовлетворять мотивированные тре­ бования прокурора или нет. Но если объективно подходить к стилю