
- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
§ 2. Полномочия прокурора |
185 |
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде рации», «Об общественных объединениях», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастро фы на Чернобыльской АЭС», «О ветеранах» и др.
Формулировка предмета прокурорского надзора за соблюдени ем прав и свобод человека и гражданина указывает на то, что в сфе ру надзора входит соблюдение прав и свобод, по крайней мере, трех категорий лиц: граждан России; граждан России, имеющих также гражданство иностранного государства (двойное гражданство); ино странных граждан и лиц без гражданства. Названные категории лиц отличаются объемом предоставляемых им прав и свобод. В полном объеме ими пользуются граждане России. Несколько меньшим вы глядит диапазон прав лиц с двойным гражданством, хотя наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного го сударства, согласно ст. 62 Конституции Российской Федерации, не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, выте кающих из российского гражданства. Исключения из этого правила могут быть предусмотрены только федеральным законом или между народным договором Российской Федерации. Такого рода исключе ния, например, предусмотрены федеральными законами «О проку ратуре Российской Федерации», «О системе государственной служ бы Российской Федерации» и др. Иностранные граждане и лица без гражданства практически пользуются правами и свободами наравне с российскими гражданами, за исключением некоторых видов прав, которые могут принадлежать только гражданам Российской Федера ции (например, право избирать и быть избранным в органы государ ственной власти и органы местного самоуправления, право посту пления на государственную службу).
Пределы надзора за соблюдением прав и свобод человека и граж данина определяются по тем же правилам, что и пределы надзора за исполнением законов (общего надзора).
Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокуроры исходят из их органической связи с деятель ностью прокуратуры по защите интересов государства и общества.
§ 2. Полномочия прокурора
Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина установлены ст. 27—28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
186 |
Гл. 8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина |
Объем полномочий прокурора при осуществлении надзора за со блюдением прав и свобод человека и гражданина в определенной ча сти идентичен полномочиям прокурора по надзору за исполнени ем законов. Как сказано в ст. 27 Федерального закона «О прокура туре Российской Федерации», при осуществлении возложенных на него функций прокурор использует полномочия, предусмотренные ст. 22 указанного Закона. В связи с этим следует иметь в виду, что для выявления нарушений прав человека и гражданина так же, как в практике надзора за исполнением законов, прокуроры использу ют предоставленные законом возможности беспрепятственно вхо дить в помещения и органы, указанные в п. 1 ст. 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», иметь доступ к до кументам и материалам, проверять исполнение законов в связи с по ступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, требовать от руководителей и других должностных лиц пред ставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий, вызова должностных лиц и граждан для объяснений по по воду нарушений законов.
Для устранения нарушений прав граждан, их причин и условий, восстановления нарушенных прав прокурор опротестовывает проти воречащие закону правовые акты, вносит представления, направля ет материалы в следственный орган или орган дознания для реше ния вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, возбуждает производство по делам об административных правонарушениях, принимает меры к привлечению лиц, нарушивших закон, к иным видам ответствен ности, освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвер гнутых административному задержанию на основании решений не судебных органов. В целях предупреждения нарушения прав граждан прокурор объявляет должностным лицам, а при наличии данных о возможном нарушении прав и свобод граждан готовящимися деяни ями экстремистской направленности другим лицам, предостереже ние о недопустимости нарушения закона. Основные положения, ха рактеризующие названные полномочия, изложенные в предыдущей главе, применимы и здесь. В то же время необходимо обратить вни мание на то, что, совпадая по форме с правами прокурора при осу ществлении надзора за исполнением законов, указанные полномо чия различаются по содержанию решаемых задач, и это придает им очевидную специфику.
§ 2. Полномочия прокурора |
187 |
Наряду с названными полномочиями, имеющими сходство с полномочиями по надзору за исполнением законов, при осущест влении надзора за соблюдением прав и свобод человека и граждани на, прокурор наделен правами, свойственными только данному на правлению деятельности органов прокуратуры, отражающими осо бенности защиты средствами прокурорского надзора прав и свобод граждан.
Специфическим для надзора за соблюдением прав и свобод че ловека и гражданина является прежде всего право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав
исвобод граждан. Заявления и жалобы служат основным поводом, определяющим необходимость прокурорского вмешательства. Сооб щения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут по ступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также государственных органов, различных организаций.
Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, за явлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям. Обычно поступающие в прокуратуру материа лы содержат достаточные для принятия решения данные. В случае неполноты материалов проводится проверка. Проверка сообщений предпринимается прокурором для получения необходимой инфор мации о событии нарушения прав, обстоятельствах их совершения, лицах, допустивших нарушения прав и свобод граждан, и, разумеет ся, выбора правовых средств прокурорского реагирования.
Характерным для данного направления надзорной деятельно сти прокуратуры является полномочие прокурора, выражающееся
вразъяснении пострадавшим порядка защиты их нарушенных прав
исвобод. Потребность в реализации данного полномочия возника ет в тех случаях, когда восстановление нарушенных прав требует об ращения в органы, обладающие соответствующей компетенцией,
азаявитель необходимой для этого информацией не обладает и не может обладать в силу своего образовательного уровня, недоступ ности платной консультативно-юридической помощи, либо иных причин.
Конституцией Российской Федерации (ст. 46) каждому гаранти ровано право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем сохра няются и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Не редко прокуроры ограничиваются разъяснением гражданину права
188 |
Гл. 8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина |
обращения в суд. Это не всегда находит понимание у заявителя и, кроме того, способно привести вследствие факторов объективного и субъективного характера к затягиванию сроков разрешения спора по поводу нарушенного права.
Нельзя не считаться с тем, что обстоятельства большинства нару шений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбирательства. В связи с этим прокурор может предложить более оперативный путь разре шения правового конфликта, указав тот конкретный орган, который правомочен восстановить нарушенные права и свободы. Он вправе также разъяснить содержание закона, в соответствии с которым дол жен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. Такое разъяснение он может адресовать не только пострадавшему, но и, хотя закон его к этому прямо не обязывает, тому органу, должност ному лицу, от которых последовало нарушение прав и свобод кон кретного гражданина.
Закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод челове ка и гражданина. Это требование отражает особый характер данных нарушений, посягающих на самые важные социальные ценности — интересы человека. Обязанность принятия мер по пресечению нару шенных прав и свобод человека и гражданина указывает на необхо димость оперативного реагирования прокурора на ставшие ему из вестными факты незаконных действий должностных и иных лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, руко водителей и органов управления коммерческих и некоммерческих организаций. Меры профилактического характера направлены на устранение причин и условий, способствующих нарушениям прав граждан. По смыслу закона они должны применяться по каждому факту установленного прокурором нарушения. Наряду с этим меры по предупреждению нарушений, как правило, также применяются на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граждан в целом, по отдельным их видам и группам. При проведении предупредительной работы прокурора ми особое внимание обращается на практику исполнения законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, наруше нием порядка приобретения и использования оружия.
Учитывая особый характер нарушений прав и свобод граждан, закон возлагает на прокурора обязанность принимать меры по ком пенсации причиненного пострадавшим от беззакония вреда. Эти
§ 2. Полномочия прокурора |
189 |
меры достаточно разнообразны. Одним из типичных и наиболее эффективных средств, направленных на возмещение материально го ущерба, является предъявление прокурором иска в интересах по страдавших в суд или арбитражный суд. Прокурор вправе обратить ся в суд с заявлением в защиту прав и свобод и законных интере сов граждан, которые в силу своего возраста, состояния здоровья, недееспособности не могут сами обратиться в суд, когда речь идет о защите социальных прав, о чем подробнее будет сказано далее, а также когда нарушения прав и свобод касаются неопределенного круга лиц.
Известной спецификой отличается реагирование прокурора на нарушения прав человека и гражданина, имеющие характер адми нистративного правонарушения. Помимо права возбуждения про изводства по делу об административном правонарушении, прокурор может передать сообщение о правонарушении и материалы провер ки в орган или должностномулицу, которые правомочны рассматри вать дела об административных правонарушениях.
Наделение прокурора данным полномочием продиктовано ин тересами оперативного и безотлагательного устранения нарушений прав и свобод граждан, поскольку во многих случаях их последствия имеют необратимый характер либо сопряжены с причинением стра даний, душевного дискомфорта, разного рода ограничений, не со гласующихся с представлениями о нормальной жизни людей. Сооб щение о правонарушении передается в день поступления информа ции, материалы проверки — в день ее завершения.
Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, конкретном ре гионе и показателей состояния законности. В настоящее время орга нами прокуратуры приоритетное значение придается защите закре пленных в Конституции Российской Федерации трудовых, имуще ственных, жилищных, экономических, политических прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в последние годы ре форматорскими акциями в экономике и социальной сфере, замет ной активизацией политической жизни в стране. Выделение назван ных направлений деятельности не означает принижения значимости работы прокурора на других участках. По мере изменения обстанов ки приоритеты могут меняться.
Эффективность прокурорского надзора обеспечивается планово стью его осуществления. Плановое начало, безусловно, необходимо,
190 |
Гл. 8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина |
ибо позволяет вести борьбу с правонарушениями на системной осно ве. В качестве информации в данном случае, как правило, выступают результаты анализа состояния законности, регулярно проводимого органами прокуратуры. Вполне очевидно, что хорошо спланирован ной должна быть каждая проверка, независимо от поводов ее про ведения — поступивших в прокуратуру заявлений, жалоб, иных со общений, либо сведений, установленных в процессе аналитической работы прокурора.
Организация работы по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзорной практи ки. Она достигается на основе тщательного и полного установления причин и условий правонарушений по каждому факту обращения пострадавших в прокуратуру, накопления и регулярного пополнения информации о фактическом состоянии законности, о факторах, при водящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выве ренного, тактически обоснованного подхода к выбору средств про курорского реагирования, позволяющих радикально решать задачи общего и специального предупреждения правонарушений. Особого внимания в этой связи заслуживают меры, направленные на проти водействие коррупции, преодоление правового нигилизма, обеспе чение неотвратимости ответственности нарушивших права граждан лиц и в первую очередь сотрудников органов исполнительной вла сти и местного самоуправления, чьи действия (бездействие) часто составляют первооснову нарушений прав и свобод человека и граж данина.
Несомненное значение для обеспечения оптимальной организа ции работы прокурора имеет точное исполнение требования зако на о недопустимости подмены прокуратурой государственных орга нов и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдени ем прав и свобод человека и гражданина. Контролирующие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основ ную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что кон тролирующие органы обладают достаточно мощным правозащит ным потенциалом, который реально способен обеспечить полный порядок в области соблюдения прав и свобод человека и граждани на. И это должно в первую очередь учитываться органами прокура туры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, занимают позицию стороннего на
§ 2. Полномочия прокурора |
191 |
блюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы госу дарственного контроля органы прокуратуры возлагают на себя вы полнение действий, несовместимых с их правовым статусом, фак тически оправдывают бездействие контролирующих органов. В ре зультате вместо достижения позитивного эффекта, на что в таких случаях, надо полагать, делают ставку органы прокуратуры, следует двойной вред: в полном объеме не обеспечивается решение своих за дач ни органами прокуратуры, ни органами государственного и му ниципального контроля.
Практика прокурорского надзора выработала устойчивые фор мы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры учитывают и опираются в своей деятельности на возможности контролирующих органов в части выявления, устра нения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помо гают им в реализации их усилий по привлечению правонарушителей к юридической ответственности. Ориентируясь на деловое сотруд ничество и взаимодействие с контролирующими органами, органы прокуратуры должны не забывать о своей главной функции — над зорной — и ставить на первое место именно надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Особый государственно-правовой статус прокуратуры, соглас но которому она не наделена административными полномочиями, подчас толкает отдельных прокурорских работников на непосред ственное принятие мер, входящих в компетенцию органов государ ственной власти или местного самоуправления. Такая практика ве дет к выхолащиванию сущности прокурорского надзора. Вмеша тельство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций недопустимо не только в силу установленного законом соответствующего запрета, что, безусловно, правильно. Не менее важным является полная несовместимость характера полномочий прокурора и порядка регулирования оперативно-хозяйственной дея тельности. Прокурор, как известно, имеет дело с действиями и ак тами, в которых реализуются конституционно-правовые требования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Иными слова ми, прокурорский надзор связан исключительно со сферой исполне ния законов, с деятельностью по применению законов. Оперативно хозяйственная деятельность в своем основном объеме законами не регламентируется, а регулируется иными нормами и потому «выхо да» на прокурорско-надзорную деятельность не имеет. В целях не