
- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
160 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
Вопросы о границах прокурорского надзора по другим параме трам так же, как и по первым двум видам пределов прокурорского надзора, должны решаться исключительно на основе законодатель ства о прокуратуре. Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за за конностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностны ми и иными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объектов надзора служит закон ность их действий и актов. Прокурор обязан фиксировать их откло нение от требований закона и ставить вопрос об устранении право нарушений, причин и условий, им способствующих. В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзо ра, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов. Как указано в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», про куратура не вправе подменять другие органы. Ее действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности.
Характер прокурорского надзора как особого самостоятельно го вида государственной деятельности указывает и на такой ограни читель, как отсутствие у прокурора административных полномочий. Прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устра нению нарушений закона. Его миссия заключается в том, чтобы, вы явив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, поставить вопрос об их устранении перед тем органом или должност ным лицом, в компетенцию которых входит осуществление соответ ствующих мер. Содержание конкретных мер и порядок их реализа ции определяются данным органом или лицом. Тем самым, с одной стороны, достигается цель сохранения в подобных ситуациях незави симого положения прокурора, а с другой — обеспечения профессио нального подхода к решению вопросов восстановления законности.
§ 2. Полномочия прокурора
Результативность надзора за исполнением законов находится в пря мой зависимости от типа и содержания полномочий, которыми на делен прокурор в данной отрасли прокурорского надзора. Полномо чия прокурора должны быть:
•достаточными, имея в виду их способность получения всей необходимой для оценки законности практики исполнения
§ 2. Полномочия прокурора |
161 |
законов и принятия соответствующих решений информа ции;
•разнообразными — с тем, чтобы имелись возможности одно временного получения информации по нескольким незави симым каналам, взаимодополняющим друг друга;
•дающими прокурору возможность квалифицированного ре шения надзорных задач в условиях повышенной сложности, в частности, связанных с необходимостью привлечения спе
циальных познаний;
•позволяющими принимать решения по устранению и пред упреждению правонарушений, обеспечивающие реальное
укрепление законности, утверждение верховенства закона в правоприменительной практике.
Перечень полномочий прокурора содержится в ст. 22 Федераль ного закона «О прокуратуре Российской Федерации». Традиционно полномочия прокурора по надзору за исполнением закона принято делить на три группы:
•полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий;
•полномочия по устранению нарушений закона;
•полномочия по предупреждению нарушений закона. Полномочия по выявлению нарушений закона, их причин и спо
собствующих им условий обеспечивают установление фактических данных о событии правонарушения, способе его совершения, лицах, ответственных за его совершение, причиненном ими вреде, о кон кретных обстоятельствах, приведших к совершению правонаруше ния. В зависимости от источника информации, с помощью которой производится выявление правонарушений, различаются полномо чия, ориентированные на получение требуемых сведений: путем не посредственного обнаружения прокурором фактов противоправных действий (бездействия) и незаконных правовых актов, путем истре бования и изучения необходимых документов, путем получения ин формации от физических лиц, а также путем использования помощи специалистов.
Непосредственное обнаружение прокурором фактов противо правного поведения и незаконных правовых актов занимает суще ственное место в практике надзора за исполнением законов по мно гим его направлениям: надзора за исполнением законов о труде, о собственности, о предпринимательской деятельности, таможенно го законодательства и др. Оно обеспечивается прежде всего правом
162 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
прокурора на беспрепятственный вход на территорию и в помещения органов, организаций, торговых и производственных объектов, над зор за исполнением законов которыми осуществляет прокурор. Ни каких препятствий для реализации названного права не может и не должно создаваться. Для прохода на нужную территорию прокурору достаточно предъявить служебное удостоверение. Это простая и оче видная истина, однако, понимается надлежащим образом не всеми лицами, в основном к ним относятся бизнесмены, руководящие ра ботники некоторых федеральных органов исполнительной власти, банков, коммерческих структур. На прокуроров пытаются распро странить правила пропускного режима, требующие предварительно го согласования визита представителя надзорной власти с руковод ством поднадзорного объекта, заказа пропуска, прокурорам чинят ся препятствия посещению отдельных объектов под предлогом их принадлежности к частной собственности и т.п. В наше время, когда в короткий срок были пересмотрены существовавшие до этого нормы организации политической, экономической, социальной сфер жизни общества, многим чиновникам, «деловым людям» такое положение представляется вполне нормальным. Нетрудно заметить, что в нем изначально заложена порочная в своей основе идея неуважения госу дарственной власти, пренебрежения к нормам права. На соблюдении правовых норм держится порядок в любой развитой стране мира.
Нелишне в этой связи вспомнить, что прокурорам не впервые приходится сталкиваться с препятствиями, возникающими при ре ализации права посещения поднадзорных органов и организаций. Уже в далекие двадцатые годы прошлого столетия Малый Совет на родных комиссаров (постоянная комиссия Совета народных комис саров РСФСР, осуществлявшая предварительное рассмотрение во просов, отнесенных к компетенции СНК РСФСР, а также решение некоторых других вопросов) на заседании 9 марта 1923 г. вынужден был принять решение следующего содержания: «Довести до сведе ния всех наркоматов о том, что лица прокурорского надзора по своей должности должны быть пропускаемы во все помещения подведом ственных им учреждений, для чего наркоматам надлежит издать со ответствующие распоряжения по своим ведомствам»1.
Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность попадания прокурора в нужное время и место, к нужному лицу.
1 Еженедельник советской юстиции. 1923. № 11. С. 200.
§ 2. Полномочия прокурора |
163 |
Право прокурора на беспрепятственный вход на поднадзорные ему объекты не может быть ограничено ведомственными и иными нор мативными актами. Такого рода нормативные акты должны неза медлительно опротестовываться соответствующими прокурорами.
Информация, которую получает прокурор на объекте на основе своих непосредственных наблюдений, может характеризовать широ кий круг вопросов обеспечения законности. По состоянию средств техники безопасности на производстве может быть, например, со ставлена практически исчерпывающая информация о соблюдении законодательства об охране труда. Обстановка производственных помещений нередко красноречиво свидетельствует об отношении руководителей коммерческих организаций к требованиям законо дательства о качестве продукции. Складские помещения, площадки хранения комплектующих изделий, готовой продукции могут помочь составить представление о соблюдении законодательства об учетной дисциплине, финансах и др.
Личные наблюдения прокурора, как правило, дополняются до кументальными данными, которые прокурор имеет возможность получить благодаря предоставленному ему праву доступа к доку ментам и материалам. Не случайно право беспрепятственного вхо да на территории и в помещения поднадзорных органов и право до ступа к материалам и документам предусмотрены в одном абзаце ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде рации». Вопрос о работе прокурора с документами достаточно ши рок по объему. В данном случае хотелось бы отметить, что изуче ние документов и материалов на месте дает прокурору такие пре имущества, как возможность получения необходимых пояснений, справок от работников проверяемой организации, возможность сопоставления данных, отраженных в документах, с фактическим положением дел. Наконец, немаловажное значение имеет фактор внезапности, который свойствен обращению прокурора к докумен там непосредственно на том объекте, где, по имеющейся информа ции, совершаются правонарушения. Ознакомление с документами может помочь прокурору установить конкретные факты наруше ний закона и получить соответствующую доказательственную ин формацию, наметить пути, определить формы и способы получе ния недостающих данных.
Непосредственно на месте прокурор обычно знакомится с прика зами по кадровым вопросам, решениями органов управления и ру ководителей коммерческих и некоммерческих организаций, акта
164 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
ми проверок, осуществленных контролирующими органами, ведом ственными нормативными актами и др.
Имеющее важное значение для выявления нарушений закона право прокурора требовать представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений в известной мере пере кликается с правом доступа прокурора к документам и материалам. Однако это самостоятельное полномочие прокурора. Общим для них является то, что в обоих случаях имеется в виду работа с документа ми. По всем другим признакам они несут в себе существенные от личия.
Первое отличие характеризует подход прокурора к определению совокупности документов, которые ему позволят разобраться с су ществом конкретного дела. В одном случае эта совокупность, как правило, определяется в общем, не конкретизированном виде, по скольку прокурор не имеет данных о том, в каких конкретных доку ментах содержится нужная ему информация. В другом случае про курор обращается к руководителям и должностным лицам органов, организаций, учреждений, надзор за исполнением законов которы ми он осуществляет, с требованием предоставления ему точно обо значенного перечня документов и материалов, в том числе и с ука занием их выходных данных, реквизитов и прочих индивидуализи рующих признаков.
Второе отличие, которое тесно связано и в известной мере обу словлено первым, заключается в содержании задач, решаемых путем реализации рассматриваемых полномочий. В ситуации изучения до кументов на месте задачи носят поисковый характер: прокурору мак симально оперативно требуется обнаружить и зафиксировать нуж ную информацию, а часто при этом также предусмотреть и меры по обеспечению сохранности соответствующей документации. В ситуа ции истребования документов сведения о необходимых документах и материалах в прокуратуре имеются, и задача прокурора состоит в по полнении информационной базы прокурорской проверки недостаю щим компонентом.
Третье отличие сводится к тому, что рассматриваемые полномо чия, по общему правилу, разнятся по объему исследуемых докумен тов и по своим результатам. Ознакомление с документами непосред ственно на месте, где они хранятся, по сравнению с истребованием документов и материалов в прокуратуру, при прочих равных услови ях, характеризуется, несомненно, большим объемом работы. В свя зи с этим такое ознакомление нередко выступает одновременно и
§ 2. Полномочия прокурора |
165 |
как этап, предшествующий истребованию прокурором документов и материалов. Что касается результатов, к которым способны приве сти реализация каждого из рассматриваемых полномочий, то здесь следует иметь в виду, что на основе выхода на место и осуществле ния там работы с документами прокурор может сразу, что называет ся «раскрыть» правонарушение, т.е. получить в полном объеме све дения, позволяющие сделать вывод о наличии или отсутствии факта нарушения закона, об обстоятельствах, способствовавших правона рушению, и др. Истребование документов обычно на такие результа ты не рассчитывает. Это важнейшая, необходимая, по-настоящему незаменимая, но тем не менее все-таки одна из форм деятельности прокурора. Соответственно и решаются с ее помощью задачи ло кального, ограниченного характера.
И, наконец, хотелось бы указать еще на одно отличие: имеются в виду основания применения каждого из рассматриваемых полно мочий. В одном случае — это необходимость оперативного получе ния нужной информации, и эта необходимость может быть обеспе чена только работой прокурора непосредственно на объекте, где хра нятся документы. В другом случае основанием служит исполнение заданий, предусмотренных заблаговременно планами прокурорских проверок, и каких-либо экстраординарных условий, как это мо жет быть характерно для обеспечения незамедлительного изучения документов, здесь не наблюдается. По требованию прокурора ему должны быть представлены все документы, необходимые для выяв ления нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Уклонение от представления прокурору документов под каким бы то ни было предлогом недопустимо.
На практике тем не менее можно встретиться с фактами отказа направления прокурору документов по той причине, что в них, ска жем, содержатся сведения, составляющие охраняемую законом тай ну, чаще всего — государственную или коммерческую. Это неза конно, и на такого рода действия прокурору надо реагировать неза медлительно. Наличие в документах сведений закрытого характера обусловливает только обязанность прокурора соблюдать соответ ствующие правила работы с такими документами, но отнюдь не мо жет рассматриваться как основание отклонения его требований.
Вопросы работы с документами названной категории есть смысл рассмотреть несколько подробнее, поскольку они имеют несомнен ную специфику. Прежде всего надлежит иметь в виду, что правовой режим данных документов четко определен законодательными акта
166 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
ми. В них содержится развернутая характеристика сведений, состав ляющих государственную или коммерческую тайну, определяется порядок доступа к ним различных категорий лиц, ответственность за нарушение правил работы с документами, содержащими государст венную или коммерческую тайну.
Порядок доступа прокурора и правила работы с документами, со держащими государственную тайну, регламентирует Закон Россий ской Федерации «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в ред. от 18 июля 2009 г.) Закон устанавливает исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну. К ним относятся сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики, которые не подлежат разглашению. Особый ре жим этих сведений обусловлен интересами обеспечения обороны и безопасности государства. Доступ к ним лиц, осуществляющих про курорский надзор, производится при наличии соответствующего до пуска.
В отношении коммерческой тайны применяется иной принцип. На законодательном уровне устанавливается перечень сведений, ко торые не могут ее составлять, не могут быть выведены из обычно го оборота. К ним относятся: учредительные документы и уставы предприятий и организаций, сведения о составе имущества государ ственного или муниципального предприятия, учреждения, о задол женности работодателей по выплате заработной платы и по иным социальным выплатам, о численности и составе производственного персонала, сведения о нарушениях правил охраны окружающей сре ды, о нарушениях законодательства Российской Федерации и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений, за конов об охране труда, об условиях конкурсов и аукционов по при ватизации объектов государственной или муниципальной собствен ности, о размере и структуре доходов некоммерческих организаций и др. Для прокурора этих сведений в подавляющем большинстве случа ев бывает достаточно для решения возникающих в надзорной прак тике вопросов. Поэтому в части истребования документов, содержа щих коммерческую тайну, конфликтных ситуаций, казалось бы, не должно возникать. Однако они имеют место. Причины неправомер ного поведения должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций в этой области коренятся главным об разом в незнании правового порядка регулирования института ком мерческой тайны либо его прямом игнорировании. Прокуроры на факты отказа в предоставлении документов по мотивам присутствия
§ 2. Полномочия прокурора |
167 |
вних коммерческой тайны должны реагировать незамедлительно и принципиально, добиваясь исполнения заявленных требований. По добным образом прокуроры должны поступать как в случаях, когда сведения, выдаваемые за коммерческую тайну органами и лицами, к которым адресовано прокурорское обращение, признаками тако вой не обладают, так и в тех случаях, когда они действительно под падают под категорию сведений, содержащих коммерческую тайну. Документы, правом знакомиться с которыми прокурора наделяет за кон, включают в себя практически все их разновидности: приказы и распоряжения, справки, докладные записки, акты проверок ниже стоящих организаций, статистическую отчетность, материалы кон тролирующих органов, письма, заявления, жалобы и предложения граждан по вопросам, относящимся к компетенции того органа (ор ганизации), с материалами которого знакомится прокурор, и др.
Как правило, истребование документов осуществляется при раз решении конкретных материалов о нарушении законов. Вместе с тем в органах прокуратуры сложилась практика отслеживания по казателей законности в определенных правовых сферах, независимо от того, имеются ли конкретные сигналы о нарушениях закона или нет. Кроме того, в соответствии с установкой Генеральной прокура туры Российской Федерации, прокуроры обязаны планомерно и по стоянно проверять соответствие законам нормативных правовых ак тов представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В связи с этим, естественно, требуется организация непрерывного поступления в прокуратуру всех издава емых региональными органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов.
Учитывая особую роль прокуратуры как важнейшего звена госу дарственной правоохраны, закон установил, что статистическая и иная информация, справки, документы, их копии представляются по требованию прокурора безвозмездно. Это положение закреплено
вст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какие-либо исключения из указанного правила не допускаются.
Получение информации от физических лиц обеспечивается пра вом прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объясне ний по поводу нарушений закона. Наделение прокурора таким пол номочием является закономерным. Во-первых, те должностные лица и граждане, которые допустили нарушение закона, своими объясне ниями дают возможность прокурору с большей полнотой, всесторон
168 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
ностью и объективностью подойти к оценке обстоятельств соверше ния противоправных деяний. Во-вторых, объяснения должностных лиц и граждан выступают незаменимым, отличающимся многими преимуществами, и единственным видом, используемым во всех прокурорских проверках, источником информации. В-третьих, объ яснения лиц, совершивших правонарушения, есть средство защиты их интересов.
Содержание вопросов, выясняемых в процессе получения объ яснений должностных лиц и граждан, обусловливается уровнем их осведомленности о фактах нарушения законов. Как правило, более высокой бывает осведомленность у лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Среди граждан серьезный информацион ный интерес для прокуроров, имея в виду значительность удельного веса правонарушений, связанных с предпринимательской, админи стративной деятельностью, представляют руководители коммерче ских и некоммерческих организаций, рядовые сотрудники, работаю щие в исполнительных органах государственной власти.
Вызываются обычно должностные лица и граждане в прокурату ру. Тактически это в большинстве случаев является наиболее при емлемым. Однако при определенных условиях положительные ре зультаты может дать получение объяснений по месту работы опра шиваемого. Нет смысла и следует не допускать заочного получения объяснений (когда, например, текст так называемого объяснения присылается по почте либо передается прокурору иным способом, исключающим контакты прокурора и опрашиваемого), получения объяснения в квартире, где проживает опрашиваемый, и т.п.
Использование помощи специалистов играет существенную роль в обеспечении высокого профессионального уровня работы проку рора. Прокуроров-«общенадзорников», как правило, недобросовест ные критики часто стремятся обвинить в дилетантизме, поверхност ном отношении к решению связанных с надзорной практикой во просов. Аргументация проста и как будто убедительна: имея дело с различными сферами жизни общества, сталкиваясь с необходимо стью решения широкого круга задач специального характера, про куроры якобы объективно поставлены в такие условия, при кото рых у них нет возможности обеспечить квалифицированный подход к рассмотрению многообразных ситуаций, свойственных деятельно сти органов прокуратуры. Использование помощи специалистов яв ляется эффективным средством преодоления дефицита знаний, на ходящихся за пределами профессиональной подготовки прокуроров.
§ 2. Полномочия прокурора |
169 |
Специалисты помогают прокурорам учитывать особенности различ ных видов социальной, экономической, культурной, технической, управленческой деятельности при решении задач, стоящих перед ор ганами прокуратуры, способствуют достижению профессионально безупречных результатов работы прокуроров. И не только специали сты. Серьезную помощь оказывает знание типичных нарушений за кона, использование личного опыта, положительного опыта высоко квалифицированных сотрудников органов прокуратуры.
Основные формы использования помощи специалистов в рабо те прокуроров — получение консультаций специалистов для выяс нения возникших вопросов, поручение руководителям и должност ным лицам объектов, надзор за исполнением законов которыми осу ществляет прокурор, проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций, участие специалистов при получении прокурором объяснений должностных лиц, отборе нужных документов и др. Помощь специалистов про курорами широко используется в практике надзора за исполнением банковского, финансового, налогового, земельного законодатель ства, при решении иных вопросов, требующих применения специ альных познаний.
Основной правовой формой деятельности прокурора по выяв лению нарушений закона, их причин и способствующих им усло вий является проверка исполнения законов в связи с поступившей
ворганы прокуратуры информацией о фактах нарушений законов.
Впроцессе проверок применяются полномочия прокурора, которы ми его наделяет закон. В сложных ситуациях, проведении масштаб ных проверок, как правило, используется весь комплекс полномо чий, в других случаях прокурор может ограничиться применением их необходимой части.
Полномочия прокурора по устранению нарушений закона пред ставляют собой систему правовых средств, используемых прокуро ром для пресечения правонарушений, восстановления законности, ликвидации вызванных нарушениями закона негативных послед ствий.
Одним из основных, наиболее последовательно отражающих спе цифику прокурорского надзора полномочий по устранению наруше ний закона является право опротестования противоречащих закону правовых актов. Это наиболее длительное по возрасту своего сущест вования полномочие прокурора. Оно было свойственно прокуратуре
смомента ее возникновения. Прямое указание на наличие данного
170 Гл. 7. Надзор за исполнением законов
полномочия прокурора, как известно, содержится в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора».
Принесение протеста следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора. Во всех случаях выявления проти воречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.
По своему правовому содержанию протест прокурора означает требование об устранении имеющихся в правовом акте положений, противоречащих закону, приведении акта в соответствие с действую щим законодательством либо его отмене. Сфера применения проте ста законом ограничена только правовыми актами, хотя по смыслу ст. 46 Конституции Российской Федерации в нее можно включить и действия (бездействие) органов и лиц, надзор в исполнением зако нов которыми производит прокуратура.
Правом принесения протеста наделены только прокурор и его за меститель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осу ществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.
Опротестование правовых актов производится прокурорами стро го в соответствии с их компетенцией. Вышестоящий прокурор име ет право действовать в пределах компетенции нижестоящих проку роров. Последние не могут пользоваться полномочиями вышестоя щего прокурора ни при каких обстоятельствах. Протест приносится
ворган, издавший незаконный правовой акт, либо в вышестоящий орган.
Форма протеста — письменная. Обязательными реквизитами про теста являются точное название органа, куда приносится протест, наименование правового акта, по мнению прокурора, находящегося
впротиворечии с законом (если противоречат закону отдельные ча сти акта — с их обязательным выделением), конкретное перечисле ние, со ссылкой на соответствующие положения закона, оснований, которые свидетельствуют о противоречии опротестовываемого пра вового акта закону, четкое изложение требований прокурора с ука занием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста.
Помимо опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен также правом обращения с заявлением о призна нии таких актов недействующими в суд или арбитражный суд. На правление прокурором заявления в суд обычно производится в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспри
§ 2. Полномочия прокурора |
171 |
страстном рассмотрении его протеста органом, издавшим противо речащий закону акт. Высказываемые рекомендации об использо вании прокурором права обращения в суд лишь после отклонения внесенного им протеста противоречат логике прокурорского реаги рования на нарушения закона, имеющей направленность не просто на его устранение, но прежде всего устранение в, по возможности, кратчайшие сроки.
Особо следует сказать о реагировании прокурора на незаконные акты субъектов Российской Федерации. По смыслу ст. 20 Федераль ного закона «О прокуратуре Российской Федерации», к ним отно сятся законы и подзаконные акты представительных (законодатель ных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации. При этом прокуроры в своей практике не проводили различия между конституциями (уставами) субъек тов Российской Федерации и другими законами и соответственно придерживались единого подхода к решению вопроса об их опро тестовании или обращении в суд с заявлением о признании недей ствующими их отдельных норм. Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 18 июля 2003 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 221 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал такую практику неправильной, но вместе с тем указал, что норма, наделяющая прокурора правом обра щаться в суд с заявлениями о признании нормативных актов субъек тов Российской Федерации противоречащими закону, не исключа ет для Генерального прокурора Российской Федерации возможность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с за просом о проверке соответствия Конституции Российской Федера ции конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Дан ное постановление путем истолкования конституционно-правового смысла названной нормы внесло ясность по вопросу о праве Гене рального прокурора Российской Федерации на обращение с запро сом в Конституционный Суд Российской Федерации, однозначно подтвердив его. После состоявшегося решения Конституционного Суда Российской Федерации Генеральным прокурором Российской Федерации было издано указание от 10 сентября 2003 г. № 36/17 «Об организации надзора за соответствием федеральному законодатель ству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в свя зи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 г.», в котором определялись меры по реа
172 Гл. 7. Надзор за исполнением законов
лизации этого права. В настоящее время порядок реагирования про куроров на противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам положения конституций и уставов субъек тов Российской Федерации определяется соответствующим прика зом Генерального прокурора Российской Федерации об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых ак тов субъектов РФ и местного самоуправления.
Эффективными средствами устранения нарушений закона явля ется возбуждение производства по делу об административном право нарушении.
Дело об административном правонарушении прокурор возбужда ет при наличии достаточных данных, подтверждающих совершение административного проступка. При этом в обязательном порядке проверяется отсутствие таких обстоятельств, препятствующих при влечению к административной ответственности в каждом конкрет ном случае, как недостижение лицом шестнадцатилетнего возрас та, истечение сроков, допускающих наложение административного взыскания, наличие состоявшегося по тому же факту решения и др. О возбуждении производства по делу об административном право нарушении прокурор выносит постановление, направляемое для ис полнения соответствующему органу, в компетенцию которого вхо дит применение мер административной ответственности.
В отличие от ранее действовавшего порядка, когда прокурор са мостоятельно решал вопрос о возбуждении уголовного дела, в насто ящее время при получении данных о наличии в материалах проверок признаков преступлений прокурор реализует свои полномочия по осуществлению уголовного преследования в иной форме. При вы явлении в ходе прокурорской проверки данных, указывающих на на личие в имеющихся у него материалах признаков состава преступле ния, прокурор вправе вынести мотивированное постановление о на правлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.
Прокурор наделен правом требования привлечения нарушивших закон лиц к иным видам ответственности — материальной, дисци плинарной. Требование прокурора может быть оформлено поста новлением. Но, как правило, к такой форме реагирования практика прокурорского надзора прибегает сравнительно редко. Обычно оно реализуется с помощью других актов прокурорского реагирования.
§ 2. Полномочия прокурора |
173 |
Полномочием прокурора, обеспечивающим решение как задач устранения нарушений закона, так и задач предупреждения правона рушений, служит право внесения представления об устранении на рушений закона. Представление вносится в орган или должностному лицу, компетенция которых позволяет обеспечить принятие реаль ных мер по устранению нарушений закона, их причин и способству ющих им условий.
Форма представления — письменная. В представлении указы ваются точное наименование органа или должностного лица, ко торому вносится представление, вид нарушений закона, по поводу которых применяется данная форма прокурорского реагирования, краткое, но хорошо аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и способствующих им об стоятельств, требования прокурора о принятии необходимых мер со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие порядок внесения
ирассмотрения представления. Содержащиеся в резолютивной ча сти представления требования прокурора конкретно формулируют ся только в части принятия мер правового характера (о привлечении к дисциплинарной, материальной и иной ответственности лиц, до пустивших нарушение законов, о содержании программ правового обучения должностных лиц, а также руководителей коммерческих
инекоммерческих структур, действия которых сопряжены с приме нением правовых норм, и т.п.). Там, где речь идет о необходимости принятия мер технического, организационного, управленческого ха рактера, прокурор может облекать их в конкретные требования толь ко в том случае, если он располагает на этот счет компетентными за ключениями специалистов.
Правом внесения представления наделены прокурор и его заме ститель.
Полномочия прокурора по предупреждению нарушений закона
в«чистом виде» представлены правом прокурора объявлять предо стережение о недопустимости нарушения закона. Вместе с тем не обходимо иметь в виду, что определенный превентивный заряд несут
всебе все без исключения действия и акты реагирования прокуро ра, а один из актов, имеется в виду представление прокурора, вклю чает предупреждение нарушений закона в качестве одной из своих главных задач наряду с такой задачей, как устранение нарушений закона.
Предостережение о недопустимости нарушения закона объяв
ляется прокурором при наличии явной угрозы нарушения зако
174 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
на должностным лицом. В связи с принятием Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» ст. 251Федераль ного закона «О прокуратуре Российской Федерации» была дополне на указанием на то, что помимо должностных лиц прокурор впра ве объявить предостережение при наличии сведений о готовящих ся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объеди нений и иным лицам. Форма предостережения — письменная. В тек сте документа указывается должностное лицо, которому объявляется предостережение, приводятся сведения о готовящихся противоправ ных деяниях, разъясняются последствия игнорирования предостере жения, а также содержание ответственности за нарушение закона, о недопустимости которого предостерегается должностное лицо. Пре достережение как акт прокурорского реагирования эффективно ис пользуется для предотвращения возможных нарушений закона в от ношении большого числа лиц либо большим числом лиц — задержек заработной платы, вовлечения рабочих в акции блокирования транс портных магистралей и некоторых других.
В последние годы наметилась тенденция к расширению полномо чий прокурора по надзору за исполнением законов. Выше уже гово рилось о статье 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», наделившей прокурора правом производства антикор рупционной экспертизы нормативных правовых актов органов госу дарственной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц, и внесения требования об изменении нормативного правового акта в случае вы явления в нем коррупционных факторов. Существенное пополнение правовых средств прокурорского надзора, связанное с несомнен ным усилением властного компонента полномочий прокурора, про изошло вследствие введения Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуаль ных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» практики формирования Ге неральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного свод ного плана плановых проверок органами государственного и муни ципального контроля предприятий и организаций малого и среднего предпринимательства и установления порядка согласования с орга нами прокуратуры внеплановых выездных проверок субъектов мало го и среднего предпринимательства.
§ 2. Полномочия прокурора |
175 |
Конституционным положениям о защите права собственности полностью отвечает установленное ст. 77 Налогового кодекса РФ, ст. 156 Федерального закона от 21 ноября 2010 г. «О таможенном ре гулировании в Российской Федерации» право прокурора санкциони ровать решение налогового, таможенного органа об аресте имуще ства должника, являющегося существенной гарантией соблюдения интересов как собственников имущества, так и обеспечения защиты экономических интересов государства.
Действенность надзора за исполнением законов, эффективное использование предоставленных прокурору полномочий обеспечи ваются надлежащей организацией работы прокурора на данном на правлении надзорной деятельности, которая должна строиться та ким образом, чтобы в поле зрения прокуратуры находились все ак туальные вопросы обеспечения законности. Нужно, чтобы работа по надзору осуществлялась на детально продуманной долговременной стратегии деятельности прокуратуры. Надлежащая организация об щего надзора работы предполагает всесторонний учет и использова ние в работе прокурора по надзору за исполнением законов резуль татов работы на других направлениях деятельности органов прокура туры. Общий надзор должен обеспечивать планомерное воздействие на причины правонарушений, весь комплекс обстоятельств, приво дящих к их совершению. Первоосновой работы надлежащей органи зации служит закрепление за данным участком надзорной деятель ности прокурорских работников, имеющих необходимую професси ональную подготовку. Надо сказать, что к лицам, осуществляющим общий надзор, всегда предъявлялись повышенные требования. Они должны обладать высокой общей и правовой культурой, иметь спо собность самостоятельно принимать решения влюбой надзорной си туации, быть коммуникабельными в общении с людьми, уметь без укоризненно составлять прокурорско-надзорные документы. В про куратурах городов, районов осуществление надзора за исполнением законов возлагается на ведущих этот участок работы помощников прокурора, работой которых руководят заместители прокурора либо непосредственно стоящие во главе их прокуроры. В прокуратурах субъектов Российской Федерации, Генеральной прокуратуре надзор за исполнением законов обеспечивается силами соответствующих специализированных подразделений по надзору за исполнением фе дерального законодательства.
Оптимальная организация работы прокурора по надзору за ис полнением законов немыслима без стабильного высокого уровня ее
176 Гл. 7. Надзор за исполнением законов
информационного обеспечения. В этой связи требуется, чтобы все важнейшие источники информации постоянно находились под не прерывным контролем прокуратуры. Накопление сведений о зако нодательстве, правонарушениях, их причинах и способствующих им условиях требуется осуществлять систематически и с максимальной полнотой.
Непременным условием эффективной организации прокурор ского надзора является квалифицированно поставленная аналити ческая работа в органах прокуратуры. Использование результатов аналитической работы важно для определения «болевых точек» над зорной деятельности, требующих первоочередного внимания, раци онального распределения кадров общенадзорников по конкретным участкам работы, оценки влияния прокурорско-надзорной практики на реальное положение дел в области законности, внесения в нее не обходимых коррективов и др.
Существенная роль в правильной организации работы прокуро ра по надзору за исполнением законов принадлежит планированию, которое составляет неотъемлемую часть управления в органах проку ратуры. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации плани рование обеспечивается в соответствии с Регламентом, утвержден ным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. № 67, которым предусмотрен планируемый период в виде полугодия. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов Российской Федерации. Общие принципы и порядок пла нирования имеют силу и для прокуратур городов и районов, правда, планы обычно составляются на менее длительный срок (месяц, три месяца). Задания плана, касающиеся работы прокурора за исполне нием законов, формируются на основе информации о состоянии за конности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокурора. Это не будет отступлением от требований ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде рации», предписывающей проводить проверки только на основании поступившей в органы прокуратуры информации. Результаты анали тической деятельности прокурора — это также поступающая в про куратуру информация, но прошедшая определенную процедуру об работки, и поэтому они с полным основанием могут быть отнесены к той категории информации, которая может служить основанием для производства прокурорской проверки.
В организационном плане важно обеспечить правильные взаи моотношения прокуратуры и контролирующих органов. Использо
§ 2. Полномочия прокурора |
177 |
вание возможностей контролирующих органов способно существен но усилить надзорный потенциал прокуратуры. Эти органы имеют более многочисленные штаты. Их относительно узкая специализа ция дает им возможность сосредоточивать у себя сведения по акту альным направлениям правоохранительной деятельности, распола гать значительными объемами данных о состоянии законности на всех подконтрольных им объектах. Хорошая техническая оснащен ность позволяет контролирующим органам оперативно отслежи вать и фиксировать достаточно большой объем информации, пред ставляющей интерес для прокуроров. В силу определенного совпаде ния задач, сходства некоторых форм деятельности контролирующих органов и органов прокуратуры прокуроры нередко ориентируются исключительно на взаимодействие с контролирующими органами. Взаимодействие, безусловно, необходимо. Но при этом нельзя забы вать о том, что прокуратура прежде всего орган надзора за исполне нием законов органами контроля, их должностными лицами. Вслед ствие данного обстоятельства надзору принадлежит приоритетное значение в системе взаимоотношений прокуратуры и контролирую щих органов, в особенности, когда дело касается планов работы кон тролирующих органов, производства ими внеплановых проверок.
К числу ключевых элементов организационного обеспечения эф фективного применения полномочий прокурора по надзору за ис полнением законов относится работа по организации производства конкретных прокурорских проверок. На них замыкаются в конеч ном счете все действия организационного характера. Обеспечению результативности прокурорских проверок, по существу, подчинена вся организация работы прокуратуры на рассматриваемом направ лении.
Проверки различаются по масштабу исследуемых вопросов, их содержанию, кругу проверяемых объектов, длительности охватыва емых проверками периодов, степени сложности установления об стоятельств нарушений закона, их оценки и др. Ими может преду сматриваться анализ практики исполнения законов, охватывающих одну, две, три и более правовых сфер (налогового, земельного, та моженного, банковского законодательства, законов о собственно сти и др.). Проверка может быть ограничена изучением вопросов ис полнения законов одним каким-либо органом или организацией, но может распространяться на отдельные звенья той или иной системы органов, на систему органов в целом или даже нескольких их групп (системы Министерства финансов, Минэкономики и т.п.). Охваты
178 |
Гл. 7. Надзор за исполнением законов |
ваемые прокурорскими проверками периоды, как правило, состав ляют не менее года. Время проведения проверок обычно не превы шает месячный срок.
Различаются проверки также в зависимости от исходных мате риалов, на основании которых принимается решение по их произ водству. Основная масса проверок относится к категории проверок текущего характера. Поводом для их проведения служит поступаю щая в прокуратуру информация о фактах нарушения закона. Такая информация содержится в письмах, заявлениях и жалобах граждан, актах проверок, проведенных контролирующими органами, сообще ниях средств массовой информации, письмах руководителей ком мерческих и некоммерческих организаций и др.
Другой вид проверок, в отличие от первого вида, носит более мас штабный характер. Такого рода проверки отражают своего рода стра тегическую линию в деятельности соответствующей прокуратуры. Эти проверки заранее планируются. Основаниями для их проведе ния выступают, как правило, результаты комплексного анализа об ращений граждан и организаций, сообщений средств массовой ин формации, статистических данных, иной информации о состоянии законности, обобщения имеющихся в прокуратуре сведений, мате риалов тематических проверок, осуществленных контролирующими органами. При этом учитывается актуальность подлежащих решению проблем обеспечения законности исходя из особенностей наличной конкретно-исторической ситуации. На первоначальном этапе пред принятых в России реформ ведущими направлениями в деятельно сти прокуроров выступали надзор за исполнением законов о прива тизации, внешнеэкономической деятельности, земельной реформе, об охране природы. В современной обстановке сохраняет высокую актуальность надзор за исполнением законов в сфере экономиче ских отношений, а именно законов о собственности, предпринима тельской деятельности, исполнение антикоррупционного, финансо вого, таможенного, банковского, налогового, антимонопольного за конодательства, надзор за исполнением законов в социальной сфере и др.
Организационное обеспечение проведения проверок строится применительно к содержанию действий прокурора на основных эта пах проверки: подготовительном, собственно проверки, реализации материалов проверки. На подготовительном этапе производится це ленаправленное, предметное изучение нужного законодательства, предельно точное определение задач проверки, содержания необ-
§ 2. Полномочия прокурора |
179 |
ходимой информации, ее источников, средств получения анализа и * оценки данных, состава лиц, включая и специалистов, силами кото рых должно быть обеспечено ее производство. Все эти моменты от ражаются в плане проверки.
Этап собственно проверки — ее главный, ключевой этап. На дан ном этапе происходит получение того массива информации, который должен позволить обеспечить выявление фактов нарушений закона и соответственно создать условия для их последующего устранения. Задачи данного этапа решаются путем реализации предоставленных прокуратуре полномочий по выявлению нарушений закона, их при чин и способствующих им условий. Это достаточно сложный про цесс. Помимо знания возможностей и правил использования указан ных полномочий, прокурору нужно владеть тактическими приемами их применения. Необходимость использования тактики прокурор ского надзора связана с тем, что установление фактов нарушений за кона часто протекает в ситуациях противостояния сторон, в ситуаци ях, которые по своей природе являются конфликтными. С помощью тактики надзорных действий определяется оптимальный путь полу чения достоверной информации в нужном объеме, обеспечиваются условия полноты реализации возможностей получения нужной ин формации, заложенных в различных видах полномочий прокурора.
На этапе реализации результатов проверки происходит оценка полученных материалов и принятие решений о мерах, которые необ ходимо предпринять для устранения выявленных фактов нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Решения прокуро ра реализуются в форме актов прокурорского реагирования — проте ста, представления, постановления. Достаточно широко практику ется также направление исковых заявлений и заявлений в суды, до кументов информационного характера в органы законодательной и исполнительной власти.
Этап реализации материалов проверки органично связан с дей ствиями по контролю за результативностью актов прокурорского ре агирования. Без надлежащего контроля со стороны прокурора за ис полнением принятых им мер акты прокурорского реагирования мо гут не достигать своих целей.
Прежде всего контролируется соблюдение порядка рассмотрения прокурорских документов. Он установлен действующим законода тельством. Рассмотрение дела об административном правонаруше нии осуществляется по правилам административного законодатель ства. Порядок рассмотрения протеста и представления прокурора ре-