
- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
ГЛАВА ПЯТАЯ
ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
(общая характеристика)
§1. Понятие и сущность функций
иосновных направлений деятельности прокуратуры
Функции и основные направления деятельности прокуратуры — по нятия, находящиеся между собой в тесной взаимосвязи, имеющие общие корни в виде деятельности прокуратуры, которую они олице творяют. В силу этих обстоятельств их понятия нередко формулиру ются таким образом, что они воспринимаются как тождественные. Так, в фундаментальной работе, имеющей принципиальное значе ние для формирования понятийного аппарата прокурорского над зора, например, указывается: функции прокуратуры «представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осущест вляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий»1. Аналогичные определения встре чаются и в других работах. Относительно большая индивидуализа ция свойственна понятийной характеристике основных направле ний деятельности прокуратуры.
Несмотря на близкое «родство», понятия направления деятельно сти и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельны ми. Каждое из них выполняет определенное предназначение и ис-
'Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный пери од). М., 1994. С. 27.
104 |
Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры |
пользуется при описании различных групп вопросов, характеризую щих деятельность прокуратуры.
Наблюдающаяся нечеткость в разграничении теорией поня тий функции и основного направления деятельности прокуратуры порождает достаточно ощутимые трудности в решении практиче ских задач. Прежде всего это касается сферы правового регулирова ния деятельности органов прокуратуры. Закон СССР «О прокура туре СССР» (1979 г.) включал в себя ст. 3, имевшую наименование «Основные направления деятельности прокуратуры», которая, по су ществу, характеризовала не столько направления деятельности про куратуры, сколько вместе с тем и ее функции. Не удалось провести разграничения функций и направлений деятельности прокуратуры
вст. 2 «Цели и направления прокурорской деятельности» в перво начальной редакции Закона Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации». По этой причине Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Рос сийской Федерации» терминологически понятие направления дея тельности не было воспроизведено.
Нечеткость в разграничении понятий направления деятельности и функции прокуратуры вносит определенную сложность и в работу прокурорских работников. В практике конкретных прокуратур она может породить недооценку либо исполнения отдельных функций, либо актуальности выделения отдельных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
Проблема разграничения понятий основных направлений дея тельности и функций прокуратуры достаточно тонкая. Несомнен ная условность, большая теснота соприкосновения, общая природа, неуловимость большей части граней, существующих между данными понятиями, со всей очевидностью свидетельствуют об этом. И тем не менее основные функции и направления деятельности прокуратуры
всодержательном плане могут и должны различаться.
Функция есть выражение государственно-правового и социально го назначения прокуратуры как элемента системы правоохранитель ных органов. Ее реализация представляет собой особый, свойствен ный только прокуратуре подчиненный определенной цели комплекс действий. Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и сохране ние прокуратуры признается необходимым и социально оправдан
§ 1. Понятие основных направлений деятельности прокуратуры |
105 |
ным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов.
Ключевым признаком, образующим понятийную характеристику функции прокуратуры выступают задачи, решение которых связы вается с выполнением определенной функции. Данные задачи явля ются, как отмечалось выше, производными от общих задач органов прокуратуры Российской Федерации, а точнее, конкретизирующи ми их и подчинены интересам максимально полной реализации за дач прокуратуры в целом. В настоящее время в качестве задач, лежа щих в основе возложенных на прокуратуру функций, признаются:
1. Наблюдение за соответствием положениям Конституции и требованиям законов действий и правовых актов федеральных ор ганов исполнительной власти, представительных (законодатель ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, орга нов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерче ских организаций. В совокупности данных органов их значительную часть составляют правоохранительные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учрежде ний, исполняющих наказание и применяющих назначаемые меры принудительного характера, администрации мест содержания задер жанных и содержания под стражей. Реализации названной задачи посвящена функция надзора за соблюдением Конституции Россий ской Федерации и действующих на территории Российской Федера ции законов.
2.Обеспечение привлечения к уголовной ответственности лиц, совершивших преступления, и назначения судом предусмотренного законом наказания. Данной задаче соответствует функция уголовно го преследования.
3.Обеспечение согласованных усилий системы правоохранитель ных органов в сфере борьбы с преступностью. Решению этой задачи подчинена функция координации деятельности правоохранитель ных органов по борьбе с преступностью.
4.Осуществление мер по совершенствованию правовой системы
Российской Федерации, использование материалов органов проку ратуры в интересах совершенствования законодательства. Данная задача обусловила наделение прокуратуры функцией участия в пра вотворческой деятельности.
106Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры
5.Участие в соответствии с компетенцией прокуратуры в выпол нении обязательств Российской Федерации, вытекающих из между народных договоров и соглашений по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью. С наличием этой задачи связано включе ние в систему функций прокуратуры функции международного со трудничества.
6.Использование судебного порядка защиты прав, свобод и закон ных интересов граждан, интересов Российской Федерации, субъек тов Российской Федерации, муниципальных образований. Для ее обеспечения на прокуратуру возложена функция участия в рассмо трении гражданских дел судами и рассмотрения дел арбитражными судами. Кроме названных [с 1 января 2012 г.] прокуратуре надлежит осуществлять функцию государственного единого статучета показа телей законности.
Обязательным признаком функций является их возложение на прокуратуру только законом, в силу данного обстоятельства пере чень функций — исчерпывающий. Исключение отдельных функ ций или расширение их совокупности возможно только путем при нятия соответствующего законодательного решения. Функции про куратуры подлежат реализации в полном объеме и единовременно. Выборочный подход к выполнению функций недопустим. Он чре ват опасностью ослабления и даже потери прокуратурой известной части своих позиций в правоохранительной деятельности. Конкрет ным функциям соответствует свой определенный набор полномо чий прокурора. Точная привязка прав и обязанностей прокурора к специфике определяемого им вида деятельности является услови ем ее эффективного выполнения. Применительно к функциям уста навливается структура органов прокуратуры. Подразделения про куратур всех звеньев формируются по функциональному признаку в пределах компетенции соответствующего уровня прокурорской системы.
Суммируя изложенное, функцию прокуратуры можно опреде лить как социально обусловленную, исходящую из стоящих перед про куратурой задач укрепления законности и правопорядка и установлен ную законом обязанность исполнения органами системы прокурату ры Российской Федерации определенного вида действий, выражающих государственно-правовое предназначение прокуратуры как одного из основных институтов правовой охраны государства и направленных на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и дей ствующих на территории Российской Федерации законов, единства и
§ 1. Понятие основных направлений деятельности прокуратуры |
107 |
укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства.
Представления об основных направлениях деятельности проку ратуры в большинстве случаев базируются на общепринятом в рус ском языке подходе к интерпретации направления как определенной линии движения, стороне, пути развития, выборе варианта действий и т.п. Направление деятельности прокуратуры наиболее приемле мо, на наш взгляд, представлять как определенную сторону, участок деятельности прокуратуры. Рассматривая деятельность прокурату ры в виде некоего правового поля, на которое проецируются регу лируемые законодательными нормами явления и процессы, ее на правления можно представить как относительно самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкрет ных, актуальных для данного места и времени задач укрепления за конности и правопорядка. В отличие от системы функций, являю щейся величиной стабильной, а применительно к конкретному эта пу правового регулирования и объективно неизменной, направления деятельности прокуратуры характеризуются более выраженной под вижностью. Совокупность направлений деятельности определяет ся актуальностью стоящих перед государством, регионами, муници пальными образованиями задач в конкретный период времени. При этом, однако, следует отметить, что в работе прокуратуры выделя ются приоритеты, отличающиеся постоянством. Среди них следует
впервую очередь назвать такое направление, как защита прав и сво бод человека и гражданина.
Визвестном смысле связь функций и основных направлений дея тельности прокуратуры можно представить как отношения сущно сти и формы ее выражения. Сущность деятельности, заложенная
вфункциях прокуратуры, получает свое выражение, материализует ся в основных направлениях ее деятельности. В своей совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и опти мальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем. При неизменности состава функций прокурату ры корректируемая, динамичная система ее основных направлений дает возможность строить работу органов прокуратуры эффектив но, с наибольшей отдачей использовать имеющиеся в распоряжении прокуратуры силы и средства, своевременно устранять именно те бо левые точки, которые вызывают обоснованную тревогу в обществе.
108 |
Гл. 5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры |
|
При выборе основных направлений деятельности учитываются |
фактическое состояние законности и данные краткосрочных и дол госрочных прогнозов в изменении состояния законности. Об этом особенно наглядно свидетельствует практика последних лет. Всту пление Российского государства в стадию перехода к рыночным от ношениям дало основание с большей долей уверенности сделать вывод о возможности активизации правонарушений в сфере хо зяйственной деятельности. В связи с этим в практике прокуратуры значимое место в свое время занимали такие направления, как борь ба с нарушениями законности при приватизации объектов государст венной и муниципальной собственности, при осуществлении внеш неэкономической деятельности, проведении земельной реформы и др. Действия прокуроров в рамках данных направлений позволили выявить, пресечь и предупредить большое количество нарушений как преступного, так и непреступного характера. Когда говорят, что утверждение рыночных отношений сопровождалось массовыми на рушениями законности, всегда нужно иметь в виду, что нарушений было бы намного больше, если бы на пути ретивых приватизаторов, выходящих в обход закона на международную арену новоявленных бизнесменов, не имеющих ни прав, ни намерений заниматься сель ским хозяйством претендентов на обладание земельными богатства ми, не стояли работники органов прокуратуры. На современном эта пе деятельности органов прокуратуры Российской Федерации при оритетное значение имеют исполнение законов о заработной плате, защита прав инвалидов, борьба с коррупцией, укрепление законно сти в сфере реализации национальных проектов, в сфере экономи ки и др.
Обоснованный выбор и корректировка основных направлений могут быть сделаны только при наличии точно выверенной страте гии деятельности органов прокуратуры, охватывающей достаточно длительную перспективу. Стратегическая линия прокуратуры долж на быть безупречной как в теоретическом плане, так и в практиче ском отношении. Именно здесь особенно актуально соблюдение правил о практичности теории и теоретичности практики.
Отправляясь от изложенных соображений, основное направление деятельности прокуратуры можно определить как составную, специа лизированную часть ее деятельности, обеспечивающуюрешение опреде ленного круга задач, стоящих перед прокуратурой, выделяемую исходя из особенностей конкретно-исторической ситуации, дифференцирован ной оценки состояния законности на различных уровнях ее проявления