Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к 131-ФЗ

2)в случае необходимости в установленном законодательстве порядке запрашивать дополнительные материалы и получать объяснения у обратившихся граждан и иных юридических и физических лиц;

3)привлекать в установленном порядке переводчиков и экспертов;

4)создавать комиссии для проверки фактов, изложенных в обращении, с выездом на

место;

5)проверять исполнение ранее принятых ими решений по обращениям граждан;

6)поручать рассмотрение обращения другим организациям, их должностным лицам

впорядке ведомственной подчиненности и контролировать ход рассмотрения обращений, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно Закону Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан" органы и должностные лица местного самоуправления вправе не рассматривать обращение в следующих случаях:

- в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу;

- по вопросам, содержащимся в обращении, имеется вступившее в законную силу судебное решение;

- в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи;

- в обращении не указаны фамилия обратившегося гражданина или почтовый адрес для ответа;

- от гражданина поступило заявление о прекращении рассмотрения обращения; - текст письменного обращения не поддается прочтению;

- ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Вынесение решения является важнейшим моментом всего процесса рассмотрения обращения, так как от содержания этого документа зависит, будут ли требования гражданина удовлетворены полностью, частично или отклонены совсем. Решение выносится на основе всех материалов и доказательств и должно содержать логическое и правовое обоснование.

Законы субъектов Российской Федерации закрепляют право граждан обжаловать решение, принятое по результатам рассмотрения обращения, в вышестоящий орган или в суд.

3. Определение в законодательстве сроков рассмотрения обращений граждан и установление ответственности за их нарушение являются важными факторами, оказывающими влияние на соответствующие структуры органов местного самоуправления, заставляя своевременно разрешать отнесенные к их компетенции вопросы. Соблюдение установленных сроков играет важную роль, ибо задержки могут причинить значительный ущерб и привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов гражданина.

Ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан установлена законодательными актами ряда субъектов Российской Федерации.

Например, Закон Московской области от 5 октября 2006 г. N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан" устанавливает административную ответственность, в частности, за неправомерный отказ в приеме или рассмотрении обращений граждан, нарушение сроков рассмотрения обращений граждан, преследование граждан за критику,

нарушение порядка доведения до населения графика личного приема граждан, нарушение графика личного приема граждан и т.д.

В Орловской области закреплена административная ответственность работодателей, не предоставивших гражданину свободное время для личного обращения в органы местного самоуправления. Штраф в размере от двухкратной до четырехкратной величины минимального размера оплаты труда налагается административными комиссиями <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 164 - 165.

Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

Комментарий к статье 33

1. Комментируемая часть предоставляет населению муниципального образования право осуществлять иные формы непосредственной демократии наряду с формами, предусмотренными настоящим Законом. Главное и единственное условие применения иных форм прямого волеизъявления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: они не должны вступать в противоречие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, включая данный Федеральный закон, и законами субъектов Российской Федерации.

К иным формам непосредственной демократии могут быть отнесены различного рода публичные мероприятия, такие как митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, марши, петиции и т.п.

Правовую основу иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления составляют:

1)Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. ст. 31, 130);

2)Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

3)Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. "О порядке организации

ипроведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования";

4)законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении;

5)законы субъектов Российской Федерации о публичных мероприятиях (например, Закон Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края");

6)местные нормативные акты: (например, Положение Совета депутатов г. Серпухова Московской области от 13 августа 2003 г. "О порядке проведения собраний, митингов, уличных шествий и пикетирования в городе Серпухове", Постановление главы города Дзержинский Московской области от 14 июля 2004 г. "Об изучении Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Конституция Российской Федерации (статья 130) предоставляет возможность гражданам осуществлять местное самоуправление путем других форм прямого волеизъявления. Согласно Конституции Российской Федерации (статье 31) граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) приводит определения следующих понятий:

публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных

объединений. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики;

собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Юристы также выделяют такие формы массового выражения общественного мнения, как марши и цепи:

марш - акт добровольного, специально организованного в определенном направлении движения людей по дорогам между населенными пунктами с использованием средств наглядной агитации в пути следования и проведением собраний, митингов в местах остановок с целью пропаганды, обсуждения каких-то вопросов участниками марша с местными жителями;

цепь - акт добровольного публичного выражения политических настроений, требований или выражения поддержки людьми, расположенными на одной линии, через плакаты, лозунги и другие средства агитации и пропаганды <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 329.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" закрепляет принципы и порядок организации и проведения публичных мероприятий (например, права участников, обязанности организаторов, определение места проведения, обязанности органов местного самоуправления), основания и порядок приостановления или прекращения публичного мероприятия, а также правовые гарантии.

Так, Закон (ст. 4) определяет следующие мероприятия по организации публичного мероприятия:

1)оповещение возможных участников публичного мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления;

2)проведение предварительной агитации;

3)изготовление и распространение средств наглядной агитации;

4)другие действия, не противоречащие законодательству Российской Федерации, совершаемые в целях подготовки и проведения публичного мероприятия.

Согласно статье 5 Федерального закона от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" организатор публичного мероприятия имеет право:

1)проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования в местах и во время, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены в результате согласования с органом местного самоуправления, - в специально отведенном или приспособленном для этого месте, позволяющем обеспечить безопасность граждан при проведении собрания;

2)проводить предварительную агитацию в поддержку целей публичного мероприятия через средства массовой информации путем распространения листовок, изготовления плакатов, транспарантов, лозунгов и в иных формах, не противоречащих законодательству Российской Федерации;

3)уполномочивать отдельных участников публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению;

4)организовывать сбор добровольных пожертвований, подписей под резолюциями, требованиями и другими обращениями граждан;

5)использовать при проведении собраний, митингов, демонстраций и шествий звукоусиливающие технические средства (аудио-, видеоустановки и другие устройства) с уровнем звука, соответствующим стандартам и нормам, установленным в Российской Федерации.

Организатор публичного мероприятия обязан:

1)подать в орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия;

2)не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган местного самоуправления в письменной форме о принятии (непринятии) его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия;

3)обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия или измененных в результате согласования с органом местного самоуправления;

4)требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия. Лица, не подчинившиеся законным требованиям организатора публичного мероприятия, могут быть удалены с места проведения данного публичного мероприятия;

5)обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования;

6)приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий;

7)обеспечивать соблюдение установленной органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;

8)обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия;

9)довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия;

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" участники публичного

<2> Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С. 249 - 250.

К сожалению, Федеральный закон о порядке подачи и рассмотрения петиции отсутствует, поэтому данные отношения регулируются законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края" предмет петиций строго определен законом и включает в себя только вопросы, имеющие значение для всего или части населения муниципального образования (в отличие от обращений, которые могут быть по любому вопросу местного значения). Петиции могут быть направлены только органам и должностным лицам местного самоуправления (в отличие от обращений, которые также могут быть адресованы коммерческим и некоммерческим организациям и т.п.). И, наконец, для петиций обязательна только письменная форма (в отличие от обращений, которые могут иметь как письменную, так и устную форму).

Институт петиций имеет общие черты и с институтом народной правотворческой инициативы, но также не тождественен ему. Предмет петиции значительно шире, чем предмет правотворческой инициативы, которым является предложение о принятии муниципального правового акта. В случае петиции это могут быть: жалобы на действия органов и должностных лиц местного самоуправления; предложение о рассмотрении вопроса, имеющего общественное значение для всего или части населения муниципального образования; коллективное требование отчета должностного лица местного самоуправления и т.п.

В петиционном процессе, предусмотренном Законом Алтайского края от 27 марта 1996 г. "О петициях жителей Алтайского края", можно выделить следующие основные стадии:

1)направление петиции в органы местного самоуправления;

2)создание комиссии по рассмотрению петиции;

3)рассмотрение и разрешение петиции;

4)принятие решения о результатах рассмотрения петиции;

5)уведомление петиционеров о результатах рассмотрения петиции.

Петиционеры, не удовлетворенные результатами рассмотрения петиции, вправе обжаловать принятое решение в суд.

Одной из форм осуществления демократии, выражения воли и интересов населения, непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются наказы избирателей. В качестве наказов часто рассматривают поручения избирателей депутатам представительного органа муниципального образования и выборным должностным лицам местного самоуправления решить тот или иной вопрос <1>. Наказы избирателей являются одной из характеристик императивного мандата депутата. Суть императивного мандата состоит в том, что депутат связан волей и поручениями своих избирателей, несет ответственность за их выполнение, обязан отчитываться о своей работе и может быть отозван избирателями, если они считают, что он не оправдал их доверие <2>.

--------------------------------

<1> Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент: Словарьсправочник. Саратов, 2001. С. 18.

<2> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С. 167.

Следует отметить, что правовая основа наказов избирателей недостаточно развита. На федеральном уровне эта форма непосредственной демократии не регламентируется, а законы о наказах избирателей есть только в семи субъектах Российской Федерации: Краснодарском крае, Амурской, Белгородской, Волгоградской, Воронежской, Новосибирской, Пензенской областях.

Механизм внесения, утверждения и выполнения наказов избирателей хорошо закреплен в Законе Пензенской области от 3 июня 2003 г. "О наказах избирателей". В соответствии с данным Законом избиратели вправе вносить предложения о наказах: 1) в ходе предвыборных кампаний; 2) в ходе встреч с выборными лицами. Наказы могут иметь долгосрочный характер (со сроком исполнения свыше четырех лет) и краткосрочный характер (со сроком исполнения до четырех лет).

В случае избрания депутаты в месячный срок представляют предложения о наказах, полученные в ходе предвыборной кампании, в исполнительный орган местного самоуправления. Исполнительный орган обобщает предложения о наказах избирателей и готовит проект плана мероприятий по выполнению наказов, в котором указываются: 1) содержание наказов; 2) меры по выполнению; 3) органы и должностные лица местного самоуправления, обеспечивающие реализацию наказов; 4) источники и объемы финансирования; 5) сроки выполнения.

Данный проект направляется в представительный орган муниципального образования для утверждения, а затем исполняется органами и должностными лицами местного самоуправления. Население информируются о ходе выполнения наказов через средства массовой информации, а также на собраниях, конференциях, встречах депутатов

сизбирателями.

2.Комментируемая часть закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 3) также кладет данные принципы в основу проведения любого публичного мероприятия. Под законностью Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понимает соблюдение положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных законодательных актов Российской Федерации. Таким образом, в данном случае принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных законом.

Принцип добровольности предполагает, что только сами жители муниципального образования принимают решение об участии в осуществлении местного самоуправления в той или иной форме. Никакое принуждение здесь недопустимо.

Глава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 34. Органы местного самоуправления

Комментарий к статье 34

1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления <1>.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2003. С. 162 -

163.

<1> Лукашов Л.А., Подсумкова А.А. Словарь основных понятий и терминов по местному самоуправлению. Саратов, 1999. С. 49.

<2> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. М., 2000. С. 351.

2.Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной

инеобязательной. Комментируемая часть принципиально изменяет обязательную структуру органов местного самоуправления, значительно ее расширяя.

Если по Закону 1995 г. обязательным является наличие только выборных органов местного самоуправления (п. 2 ст. 14) (исключение составляли только отдельные малочисленные поселения, в которых предусматривалась возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан (п. 6 ст. 15)), то новый Закон вводит принцип разделения властей и на местном уровне. В силу этого устанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие 1) представительного органа муниципального образования, 2) главы муниципального образования и 3) местной администрации. Исключения из этого правила, так же как и в предшествующем Законе, установлены для малочисленных поселений (более подробно см. комментарий к части 3 статьи 35 и части 3 статьи 36).

Для сельских поселений (как правило, малочисленных) настоящий Закон предусматривает возможность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная структура органов местного самоуправления, естественно, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.

3.Так же как и предыдущий Закон (п. 2 ст. 17), Закон 2003 г. предусматривает, что уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как:

1) порядок формирования органов местного самоуправления;

2) компетенция органов местного самоуправления;

3) срок полномочий органов местного самоуправления;

4) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления; 5) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Например, в Уставе Балашихинского района Московской области (с послед. изм.) также определяются такие вопросы, как принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, статус выборных должностных лиц местного самоуправления, финансовые и экономические основы местного самоуправления и т.п.

Число создаваемых органов местного самоуправления, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от следующих факторов:

1) типа муниципального образования;

2) численности жителей муниципального образования;

3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования;

4) исторических и иных местных традиций;

5) национальных обычаев;

6) политических интересов;

7) других особенностей.

Комментируемый Закон также по-новому подходит к вопросу о наименовании органов местного самоуправления. Если в соответствии с Законом 1995 г. наименования органов местного самоуправления определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, то в соответствии с настоящим Законом наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются законом субъекта Российской Федерации.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура

ит.п.

4.Комментируемая часть повторяет положения статьи 12 Конституции Российской Федерации, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством).

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Согласно комментируемой части участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в предусмотренных комментируемым Законом случаях, в частности по вопросам назначения на должность и освобождения от должности главы местной администрации (более подробно см. комментарий к статье 37).

5.Данная часть устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае Закон 2003 г. закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. комментарий к статье 22), а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (создание подобных муниципальных образований согласно статье 11 настоящего Закона возможно только на территории с низкой плотностью населения) - на сходе граждан (см. комментарий к статье 25);

2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. комментарий к статье 35).

В любом случае установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые изменения в структуре органов местного самоуправления.

Согласно комментируемой части местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.