2) Цели межмуниципального сотрудничества.

В качестве общей цели можно рассматривать решение наиболее важных и значимых задач.

Однако конкретные цели мы не можем рассматривать вне связи с формами межмуниципального сотрудничества. Для этого следует обратиться к содержанию ст. 8 ФЗ № 131.

Цели образования совета муниципальных образований субъекта РФ:

ü организация взаимодействия органов МСУ;

ü защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ.

Цели образования единого общероссийского объединения муниципальных образований (образуются советами муниципальных образований субъектов РФ):

ü организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ;

ü выражение и защита общих интересов муниципальных образований, в том числе и

ü в целях предоставления указанных интересов в ФОГВ

ü организация сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

Цели образования межмуниципальных организаций (включая межмуниципальные объединения, хозяйственные общества):

ü объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

3) Формы межмуниципального сотрудничества

Статья 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

1. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит четких предписаний о предназначении совета муниципальных образований субъекта РФ. Однако по логике этого акта, а также Федерального закона о неком­мерческих организациях, Гражданского кодекса РФ следует исхо­ дить из того, что это объединительный и координирующий орган для муниципальных образований, причем не имеющий по отношению к ним публично-властных функций.

На практике совет муниципальных образований субъекта РФ соз­дается в предусмотренной Федеральным законом о некоммерческих организациях правовой форме ассоциации. Чаще всего такой орган именуется ассоциация «Совет муниципальных образований... (далее следует название субъекта Российской Федерации)». Совет муници­ пальных образований действует на основе своего устава, в нем обычно отражаются следующие направления деятельности этого органа:

— повышение объективности и прозрачности бюджетного про­цесса в субъекте РФ;

— участие в формировании и реализации региональных программ комплексного социально-экономического развития террито­рий и муниципалитетов;

— участие в формировании законодательства субъекта РФ, влия­ющего или могущего влиять на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных актов РФ и т.д.

В некоторых субъектах РФ советы муниципальных образований наделены правом законодательной инициативы в региональном пар­ламенте —например, в Республике Мордовия, Пермском крае, Московской области и др.

Учредительными документами совета муниципальных образова­ний субъекта РФ являются учредительный договор и устав. В учре­дительном договоре муниципальные образования обязуются создать совет муниципальных образований субъекта РФ, определяют поря­ док совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности, условия и порядок выхода из состава регионального совета.

2. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации:

1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований;

3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Съезд совета МО субъекта РФ – руководящий орган.

Текущая организация работы возлагается на избираемое съездом (собранием членов) правление ассоциации; обычно это председатель и его заместители, которые работают на общественных началах и, как правило, являются муниципальными руководителями. Для обобщения проблем и опыта муниципальных образований создаются такие подразделения, как палаты —по признаку территориальной организа­ции местного самоуправления и (или) отдельных видов муниципаль­ных органов (например, представительных). В ассоциациях есть свой аппарат, возглавляемый исполнительным директором.

3. Совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Статья 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

1. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность (не имеет публично-властных прав).

Первоначально важное значение для общероссийского объедине­ния муниципальных образований имел Указ Президента РФ от 22 ок­тября 1998 г. «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации». 2 июня 2007 г. Указ был признан утратившим силу, а Конгрессом муниципальных образований были приняты свои документы как ос­нова его жизнедеятельности. В настоящее время единое общероссий­ское объединение муниципальных образований действует на основе норм законодательства и своих устава и учредительного договора, с соблюдением требований Федерального закона 1996 г. о некоммер­ческих организациях. Устав утвержден решением Общего собрания членов Конгресса 7 июля 2006 г., действует с изменениями (послед­ние — от 20 апреля 2017 г.).

Организация по уставу именуется Ассоциацией «Единое обще­российское объединение муниципальных образований (Конгресс)», более употребительным является наименование «Общероссийский Конгресс муниципальных образований» (сокращенно — ОКМО).

Из различных прав и направлений деятельности в особенности отметим, что согласно уставу ОКМО участвует в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренном действующим законодатель­ством РФ; учреждает средства массовой информации, печатный орган и осуществляет издательскую деятельность; представляет и защищает свои права, права и законные интересы своих членов, а также иных объединений муниципальных образований, муниципальных служа­щих и иных граждан в органах государственной власти, органах мест­ ного самоуправления, в учреждениях, предприятиях и общественных объединениях; выступает с инициативами по различным вопросам своей деятельности, вносит предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Позитивное значение имеет распоряжение Правительства РФ от 31 января 2000 г. № 162-р (в ред. от 24 октября 2015 г.), которым в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов испол­нительной власти с Конгрессом предложено федеральным органам исполнительной власти: информировать Конгресс о текущей деятель­ности по вопросам местного самоуправления, о подготовке проек­ тов нормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы муниципальных образований, а также при необходимости привле­кать представителей Конгресса к участию в согласовании этих про­ ектов; учитывать позицию Конгресса при рассмотрении предложений по планам законопроектной деятельности Правительства РФ и др.

Распоряжением предложено Конгрессу представлять в Правитель­ство РФ ежегодный доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, перспективах его развития и предложе­ ния по совершенствованию правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления, а также направлять в заинтересованные федеральные органы исполнительной власти: ана­литическую информацию о деятельности советов муниципальных образований, экспертные заключения и материалы и т.д.

Главным в деятельности Конгресса является взаимодей­ствие с советами муниципальных образований субъектов РФ, иными муниципальными объединениями. К ведению Конгресса отнесены: координация деятельности указанных советов и объединений, выра­жение и защита их общих интересов; социальная поддержка и зашита граждан по вопросам непосредственного жизнеобеспечения населе­ния на территории их проживания; представление общих интересов муниципальных образований Российской Федерации в федераль­ных органах государственной власти и др.

Для достижения необходимых результатов Конгресс осуществля­ет различные виды деятельности, среди которых можно выделить: оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе советам муниципальных образований, иным объединениям муниципальных образований —членам Конгресса, гражданам и не­ коммерческим организациям, занимающимся вопросами местного самоуправления; деятельность в области права, совершенствования законодательства в вопросах местного самоуправления.

К ведению Конгресса отнесено осуществление международных межмуниципальных связей по вопросам местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 67 Федерального закона № 131-ФЗ Конгресс в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложе­ния по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных вла­стей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Конгресс осуществляет взаимодействие с органами местно­го самоуправления за рубежом, в том числе в целях обмена опытом, организации поездок представителей российских муниципальных об­разований за рубеж и приема зарубежных делегаций на территории России.

Конгресс как социально ориентированная некоммерческая ор­ганизация не преследует в качестве основной цели своей деятель­ности извлечение прибыли. Но он вправе осуществлять приносящую доход деятельность, в том числе внешнеэкономическую, постольку, поскольку это служит достижению уставных целей.

Структура и органы управления Конгресса.

Органами управления Конгресса являются: общее собрание членов Конгресса; президиум Конгресса; президент Конгресса; исполнитель­ный директор.

Рабочими органами Конгресса являются: палаты Конгресса; ко­митеты Конгресса; ревизионная комиссия; научно-экспертный со­вет; иные рабочие органы, образуемые общим собранием Конгресса и президиумом Конгресса.

По решению общего собрания членов Конгресса может образо­вываться попечительский совет Конгресса.

Высшим органом управления Конгресса является общее собрание Конгресса. Оно вправе принимать решения по всем вопросам де­ятельности Конгресса (устав называет и вопросы исключительной компетенции общего собрания — утверждение приоритетных на­ правлений деятельности Конгресса, основных планов и программ его деятельности, принципов формирования и использования его иму­щества, утверждение устава Конгресса и др.). Общее собрание созы­вается по мере необходимости, но не реже одного раза в год. Решения по всем вопросам общего собрания принимаются квалифицирован­ным большинством голосов —две трети от числа присутствующих на заседании членов Конгресса.

Президиум Конгресса является его постоянно действующим колле­гиальным органом управления, избираемым по представлению прези­дента Конгресса из числа членов Конгресса на срок действия полно­мочий президента Конгресса с ежегодной ротацией не менее одной шестой членов президиума Конгресса. В состав президиума Конгресса входят: президент Конгресса, исполнительный директор, председа­тель научно-экспертного совета Конгресса, первый вице-президент, вице-президенты, председатели палат Конгресса — по должности; члены Конгресса в количестве, определяемом Положением о прези­диуме Конгресса —по представлению президента Конгресса. Заседа­ния президиума Конгресса проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца. К компетенции президиума Конгресса относится: в рамках утверждаемых общим собранием приоритетных направлений деятельности Конгресса рассмотрение и утверждение основных планов и программ деятельности Конгресса, утверждение его сметы (финансового плана), годового отчета и бухгалтерской (фи­ нансовой) отчетности и др.

Президент Конгресса осуществляет общее руководство деятельно­стью этой организации и избирается общим собранием сроком на три года. Он не может быть государственным или муниципальным служа­щим, занимать государственные должности в системе государствен­ных органов исполнительной или судебной власти. Свои полномочия он осуществляет, как правило, на неосвобожденной основе.

Исполнительным органом Конгресса является его исполнительный директор, который в своей деятельности подотчетен общему собра­нию Конгресса, его президиуму и президенту. Избирается исполнительный директор общим собранием сроком на 3 года по представле­нию президента Конгресса и возглавляет исполнительную дирекцию.

Для выражения и защиты общих интересов соответствующего типа муниципальных образований в рамках основных направлений деятельности Конгрессом создаются следующие палаты Конгресса: палата городов —центров субъектов Российской Федерации; палата городских округов; палата муниципальных районов; палата город­ских поселений; палата сельских поселений; палата внутригородских муниципальных образований. На правах палаты может быть создан координационный совет иных объединений муниципальных образо­ваний —членов Конгресса.

С целью взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, иных объединений муниципальных образований и членов Конгресса, а также изучения проблематики вопросов местного самоуправления Конгрессом создаются комитеты Конгресса. Комитеты Конгресса изучают отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления и муниципального хозяй­ства, в том числе в региональном аспекте, межмуниципального со­трудничества; собирают, анализируют и обобщают российский и за­рубежный опыт лучших практик и др. Такие комитеты создаются по решению общего собрания. Количественный состав и принципы формирования комитетов Конгресса определяются Положением о комитетах Конгресса, утверждаемым его президиумом.

Ревизионная комиссия Конгресса является контрольно-ревизион­ным органом, который осуществляет контроль за соответствием дея­тельности органов управления Конгресса его уставным целям и зада­чам, решениям общего собрания; за законностью и эффективностью использования средств и имущества Конгресса.

Статья 68. Межмуниципальные организации

1. Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

2. Межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц".

3. Органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Здесь ключевым является механизм сотрудничества непо­средственно муниципальных образований с целью развития кооперации между ними. При этом данный вид межмуниципальной организации ведет как горизонтальное (к примеру, между поселениями), так и вер­тикальное (например, поселение — муниципальный район) хозяй­ственно-договорное взаимодействие.

На основе Закона № 131-ФЗ можно выделить, для удобства ха­рактеристики, три направления межмуниципального сотрудничества:

Во-первых, это организационно-договорное сотрудничество без соз­дания общих структур. В данном случае муниципальные образования договариваются о приложении своих усилий для достижения каких- либо задач, и при этом каждое использует свои возможности, силы и средства.

Во-вторых, хозяйственно-договорное сотрудничество с созданием межмуниципального хозяйственного общества. Цель такого объеди­ нения — осуществление хозяйственной деятельности с извлечением прибыли (ст 68 ФЗ-131 «Межмуниципальные организации»).

В-третьих, договорное сотрудничество с созданием межмуниципаль­ных некоммерческих организаций,целью которых является реализация совместных планов и принятых решений (ст 69 ФЗ-131 «Некоммерческие организации МО»).

Остановимся на хозяйственно-договорном сотрудничестве с созданием межмуниципальных хозяйственных обществ (ст 68 ФЗ-131). Данный механизм межмуниципального сотрудничества предпо­лагает взаимодействие в целях наиболее эффективного использования экономического потенциала. На практике существует много направ­лений подобного межмуниципального строительства. В особенно­сти можно выделить: развитие муниципального сектора экономики, транспортной инфраструктуры, создание межмуниципальной ин­фраструктуры социальной сферы, формирование интегрированного муниципального заказа, обеспечение стабильного развития терри­ торий и др.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ч 4 ст 8 ФЗ-131).

Наиболее эффективными хозяйственными договорами межмуни­ципального характера являются договоры разделения бремени услуг с соседними муниципальными образованиями, которые передают­ся на муниципальный уровень и которые должны предоставляться на территории большей, чем территория одного муниципалитета.

Решение об учреждении общества принимается учредительным собранием, состоящим из представителей муниципальных образо­ваний.

Порядок государственной регистрации межмуниципального хо­зяйственного общества регулируют ГК РФ и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления (ч 4 ст 8 ФЗ-131).

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований

1. Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

2. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

Ч 3 ст 8 ФЗ-131: С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Организация и деятельность указанных объединений осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Ч 4 ст 8 ФЗ-131: В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Ст. 69 Федерального закона № 131-ФЗ говорит лишь об определенных видах некоммерческих ор­ганизаций в сфере местного самоуправления —в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Различие между ними можно видеть в целях. Согласно ст. 7 Закона 1996 г. «О некоммерческих организациях» фонд —это не имеющая членства некоммерческая организация, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные обществен­но полезные цели. Автономная некоммерческая организация создает­ся в целях предоставления услуг в сфере образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных сферах.

По формам работы они сходны; в частности, и фонд, и автоном­ная некоммерческая организация вправе осуществлять предприни­мательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых они созданы.

Ключевым является то, что создание межмуниципальных орга­низаций должно быть обусловлено необходимостью совместного решения муниципальными образованиями вопросов местного зна­чения. В частности, это могут быть: организация библиотечного об­служивания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов муниципальных библиотек; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организа­ций культуры и др.

«+» межмуниципального сотрудничества:

· отдельные муниципальные образования не всегда в состоянии самостоятельно решить тот перечень задач и вопросов, которые перед ними стоят, => межмуниципальное сотрудничество помогает преодолеть эту проблему;

· отдельным муниципальным образованиям вне формы межмуниципального сотрудничества трудно (а порой и невозможно) поддерживать отношения с иностранными организациями и т.д.

«-» межмуниципального сотрудничества:

· не закреплены общие цели межмуниципального сотрудничества;

· не выработаны конкретные направления деятельности форм межмуниципального сотрудничества.