Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

5 . Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае комментируемый Закон закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. , а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан (см. ;

2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. .

Установленная структура и какие-либо изменения в ней должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый Закон предусматривает, что структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности, численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?

В случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума законом субъекта РФ для вновь образованного муниципального образования устанавливаются:

-численность депутатов представительного органа первого созыва;

-срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва;

-порядок избрания первого главы муниципального образования;

-полномочия первого главы муниципального образования;

-срок полномочий первого главы муниципального образования.

Согласно комментируемой части выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Для чего избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования:

1) назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;

2) осуществляет иные полномочия по проведению выборов.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания такого муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей вышестоящим правовым актам, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые до них осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До этого соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

6. Согласно ч.5.1, положения ч.5 комментируемой статьи не применяются в следующих случаях:

1) преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением;

2)создания внутригородских районов;

3)преобразования городского округа с внутригородским делением в городской округ.

В таких случаях законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва;

б) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением;

в) принятия уставов внутригородских районов первого созыва;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением;

д) формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов.

При этом выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.

Решение о назначении выборов главы городского округа с внутригородским делением принимается:

1) представительным органом городского округа с внутригородским делением в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

2) законом субъекта РФ о преобразовании городского округа в городского округа с внутригородским делением.

До формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городского округа с внутригородским делением.

Новые органы и должностные лица местного самоуправления являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства регулируются муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.

Законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) упразднения внутригородских районов;

б) прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов;

в) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа;

д) формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа.

Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта РФ должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.

В случае наделения законом субъекта РФ городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления такого городского округа их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные до принятия указанного закона субъекта РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.

7.В соответствии с ч.6 комментируемой статьи на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:

-структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

-порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

8.Решение об изменении структуры органов местного самоуправления должно быть отражено в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура (см. .

9 . Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования и действует для нового состава. Это гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа

муниципального образования (см. .

________________

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2007. С.328.

Федеральный закон от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес

новаций было устранения несоответствия между комментируемой статьей и ст.44, содержащей не только аналогичное положение, но и такие исключения из него, как полномочия, срок полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления (см. .

10. Согласно ч.9 комментируемой статьи финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их

штатов и т.п. (см. .

________________

Там же.

Комментарий к статье 35. Представительный орган муниципального образования

1. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

В уставах муниципальных образований закреплено, что представительный орган муниципального образования не может начать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит две трети от их установленной численности. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными, и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.

Часть 1.1 комментируемой статьи определяет правомочность заседания представительного органа муниципального образования и сроки его проведения. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой. На практике встречаются следующие виды заседаний:

-очередные и внеочередные;

-открытые и закрытые;

-выездные и стационарные;

-чрезвычайные (по вопросам, не терпящим отлагательства);

-по поводу торжества и т.п.

Всоответствии с ч.1.1 комментируемой статьи заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Данная норма должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. Таким образом, определяется кворум представительного органа муниципального образования. Кворум - это установленное минимальное число депутатов представительного органа местного самоуправления, без присутствия которых заседание считается неправомочным разрешать вопросы.

Согласно ч.1.1 комментируемой статьи заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. На практике, как правило, заседания представительного органа муниципального образования проводятся ежемесячно.

В соответствии с ч.1.2 комментируемой статьи в уставах муниципальных образований должен быть определен срок, в соответствии с которым вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание. Данный срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит определение представительного органа муниципального образования. Представительный орган поселения, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Политологи выделяют ряд концепций, характеризующих роль депутата, его связь с представительным органом и избирателями:

а) депутата представляет в представительном органе свою партию: он защищает ее политическую программу, на основе которой был избран, и разъясняет ее;

б) депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей: он представляет, прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные наказы;

в) депутат представляет всех избирателей своего округа (в том числе и тех, кто голосовал против него или воздержался): он защищает общие экономические, социальные, политические интересы своего округа;

г) депутат в своей деятельности руководствуется только законом и

совестью, после избрания связь с избирателями отсутствует.

________________

Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993. С.118.

3 . Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его функции осуществляются сходом граждан (см. комментарий ст.25 и .

Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется, и его полномочия осуществляются сходом граждан.

На практике, как правило, в небольших муниципальных образованиях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 1000 человек, сходы осуществляли полномочия представительных органов местного самоуправления, которые в таком случае не образовывались.

Комментируемый Закон долгое время не регулировал ситуацию, когда численность жителей поселения увеличится и составит более 100 человек, обладающих избирательным правом. В такой ситуации было необходимо формирование представительного органа муниципального образования, но процедура его формирования не была закреплена.

В действующей по состоянию на 1 декабря 2014 года редакции комментируемой статьи закреплено, что если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, избирается представительный орган поселения. Численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются:

1)населением на сходе граждан;

2)законом субъекта РФ (в том случае если отсутствует инициатива граждан о проведении схода).

Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

4 . Часть 4 комментируемой статьи закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения.

При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с комментируемым Законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

5. Часть 5 комментируемой статьи для представительного органа городского округа с внутригородским делением также предусматривает два возможных способа формирования (по аналогии с муниципальным районом): 1) путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа; 2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Один из этих способов, а также норма представительства (исходя из численности населения внутригородских районов), в соответствии с законом субъекта РФ должны быть закреплены в уставе соответствующего муниципального образования.

В случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

В случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

В случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.