Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

См. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С.17.

4. В ч.4 комментируемой статьи речь идет о федеральных законах, предусматривающих право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении отдельных государственных полномочий, не переданных органам местного самоуправления в установленном порядке. На сегодняшний момент очевидным примером такого закона является Закон РФ от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", согласно ст.7.2 которого органы местного самоуправления вправе участвовать

ворганизации и финансировании:

-проведения оплачиваемых общественных работ;

-временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые;

-ярмарок вакансий и учебных рабочих мест.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.

Часть 4 комментируемой статьи в целях упорядочения правового регулирования рассматриваемой ситуации предусматривает возможность включения в подобные федеральные законы положений, определяющих порядок и особенности согласования добровольного участия органов местного самоуправления в осуществлении таких полномочий, а также возможность и пределы их правового регулирования органами государственной власти.

В развитие положений ч.4 комментируемой статьи ч.4.1 закрепляет определенную гарантию того, что органы местного самоуправления не будут вовлечены в осуществление государственных полномочий в ущерб решению вопросов местного значения или интересам населения муниципального образования: решение об участии в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, но предусмотренных федеральными законами, принимается исключительно представительным органом муниципального образования.

5 . Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, средства местного бюджета могут расходоваться на эти цели только в случае, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Помимо указанных положений, исходя из принципа социальной направленности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель счел необходимым ввести дополнительную норму, касающуюся осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, независимо от закрепления права на осуществление этих полномочий в федеральном законе. Органы местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета финансировать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Поскольку принятие рассматриваемых государственных полномочий органами местного самоуправления и их финансирование за счет средств местного бюджета является добровольным, органы местного самоуправления не вправе рассчитывать на выделение для этих целей дополнительных средств из других муниципальных и государственных бюджетов.

Комментарий к статье 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использованием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств.

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, должны, согласно п.6 ч.6 ст.19 комментируемого Закона, указываться в законе, предусматривающем наделение этими полномочиями.

Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти.

Так, например, ст.8 Закона Новосибирской области от 24 ноября 2014 года N 490-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями" предусмотрено, что целью контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий требований федерального законодательства и законодательства Новосибирской области.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляют уполномоченные органы в пределах своей компетенции. Контроль осуществляется путем проведения проверок, запросов необходимых документов и информации об осуществлении отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выносится письменное предписание по устранению таких нарушений, обязательное для исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления.

В Законе РТ от 16 марта 2006 года N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения" (ст.9) установлено, что контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется:

1)органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным

вобласти охраны здоровья граждан, в части надлежащего осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий путем:

- запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

- проведения выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий согласно плану, ежегодно утверждаемому указанным органом, а также по мере

необходимости внеплановых выездных проверок;

2)органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным

вобласти финансовой политики, в части целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий, путем:

-запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

-проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;

-принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

3)в случае передачи в безвозмездное пользование органам местного самоуправления материальных средств, находящихся в собственности Республики Татарстан, для обеспечения государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области имущественных отношений, в части сохранности и надлежащего использования государственного имущества, переданного органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, путем:

-запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

-проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;

-принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

4)органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным

вобласти юстиции, в части обеспечения соответствия муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных полномочий, законодательству Российской Федерации и Республики Татарстан путем:

- запросов необходимой информации, проектов муниципальных правовых актов, муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий;

- проведения правовой экспертизы и анализа проектов муниципальных правовых актов и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий.

Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля также могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного

самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.

Региональные законы также предусматривают, что органы государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции.

2. Контрольные полномочия органов государственной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий подкрепляются обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам соответствующие документы. Формы и порядок такой отчетности определяются в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Например, Закон Саратовской области от 31 октября 2008 года N 272-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области государственными полномочиями по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам учреждений и подразделений скорой медицинской помощи муниципальной системы здравоохранения Саратовской области" определяет, что отчетность органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных государственных полномочий устанавливается в виде ежемесячных аналитических отчетов по форме, утвержденной Правительством Саратовской области.

Отчеты об осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, представляются органами местного самоуправления в орган исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченный в области охраны здоровья граждан, ежеквартально, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по форме, установленной Кабинетом Министров Республики Татарстан (см. ст.8 Закона РТ от 16 марта 2006 года N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения").

3. В процессе осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы, осуществляющие контроль, могут прийти к выводу о допущенных нарушениях требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом случае уполномоченные государственные органы, согласно ч.3 комментируемой статьи, имеют право вынесения письменных предписаний по устранению таких нарушений. Аналогичные положения содержат и рассмотренные региональные законы.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны исполнить предписание, однако обладают правом обжаловать его в суде. Порядок обжалования в данном случае установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее - ГПК РФ).

Глава 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Комментарий к статье 22. Местный референдум

1. Согласно ст.3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в РФ, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум. Референдум определяется федеральным законодателем в числе приоритетных способов волеизъявления граждан, что означает решающее и определяющее значение решений, принятых на референдуме по сравнению с решениями, принятыми представительными органами.

Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Долгое время в России законодательно не закреплялась право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено в юридический оборот Законом РСФСР от 6 июля 1991 года N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст.2).

Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1)Конституция РФ (ст.32, 130);

2)Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";

3)Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4)комментируемый Закон (ст.22);

5)Конституции, уставы субъектов РФ;

6)Законы субъектов РФ о местном референдуме (например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 года N 121-ЗСО "О референдуме в Саратовской области", Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 года N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области");

7)законы субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге");

8)местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).

Местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения. К вопросам местного значения комментируемый Закон относит все вопросы, непосредственно связанные с обеспечением жизнедеятельности населения, закрепляя за каждым типом муниципального образования свой перечень предметов ведения (см. комментарий к ст.14, 15, .

Вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов называются формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующие вопросы:

- чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);

-требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);

-вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);

-кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);

-вопросы амнистии.

________________

Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере / под ред. В.И.Новоселова, Л.А.Лукашова. Саратов, 2000. С.43.

Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.

Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Данный перечень запретов является исчерпывающим, что не позволяет субъектам РФ вводить дополнительные ограничения на проведение местного референдума.

На местный референдум, как правило, выносятся вопросы, которые требуют выяснения воли жителей муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления либо имеют цель объединения противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства. Первые местные референдумы были проведены в РФ в 1996

году, на них, как правило, решались вопросы принятия Уставов муниципальных образований (например, в муниципальных образованиях Саратовской области), переименования муниципального образования (г.Тольятти) и т.п. С 2005 года началась "вторая волна" местных референдумов, на которые выносились вопросы организации системы местной власти (например, в г.Саратове: вопрос о прямых выборах мэра; в Красноармейском районе Самарской области: вопрос о совмещении должностей главы муниципального образования и главы местной администрации и т.д.).

Следует отметить, что представительные органы большинства муниципальных образований РФ, опасаясь прогнозируемой низкой явки избирателей, самостоятельно решают данные организационные вопросы

(например, в г.Самаре, г.Ульяновске, г.Энгельсе). Комментируемый Закон не требует обязательного проведения местного референдума по данным вопросам и закрепляет за представительным органом муниципального образования право утверждать структуру местной администрации (см. комментарий к ст.35, 37, .

________________

Кондурча Ю. Самара против прямых выборов мэра / Наш город Саратов. 2005. 27 апреля. С.3.

2. Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 165-ФЗ в ч.2 комментируемой статьи были внесены изменения. В прежней редакции указывалось, что местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Данная формулировка была юридически неграмотной, т.к. предполагала возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования, так называемого "микрореферендума".

Кроме того, термин "может" оценивается как коррупционный фактор "определение компетенции по формуле "вправе", и должен быть устранен из всех нормативных правовых актов при проведение антикоррупционной экспертизы.

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.

Местный референдум проводится по вопросам, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования, а его результаты являются обязательными для всех граждан, проживающих или просто находящихся на территории муниципального образования. Соответственно, в местном референдуме должны принимать участие жители всего муниципального образования, а не отдельной его части.

Комментируемый Закон определил семь типов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения, городской округ с внутригородским делением и внутригородской район (см. . Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования и в его пределах.

Для осуществления волеизъявления жителей на части территории муниципального образования комментируемый Закон предусматривает такие формы непосредственной демократии, как публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, собрания жителей, конференции по отдельным вопросам местного значения и т.п.Основным отличием данных форм непосредственной демократии от местного референдума является их рекомендательный характер.