Экзамен зачет учебный год 2023 / Kommentariy_k_FZ_131-2

16. Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16 комментируемой статьи содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:

1)в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2)в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3)в случае преобразования и упразднения муниципального образования

(см. ;

4)в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5)в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Следует отметить, что ч.16 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно изменен органами местного самоуправления.

1 7 . Часть 17 комментируемой статьи закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.

18. Согласно ч.18 комментируемой статьи досрочные муниципальные выборы

впредставительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки, указанные в действующем федеральном законодательстве. Как правило, новые выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня вступления

всилу решения о досрочном прекращении полномочий. Столь длительный срок необходим для подготовки и проведения новых выборов (см. .

Интересно, что согласно Уставу г.Дубны Московской области в случае досрочного прекращения полномочий Совета, глава города осуществляет полномочия Совета до первого правомочного заседания Совета нового состава, за исключением полномочий, отнесенных к исключительному ведению Совета. Данная статья должна быть приведена в соответствие с действующим законодательством.

19. Часть 19 комментируемой статьи рассматривает случай, когда досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в течение одного месяца должны сформировать новый состав представительного органа муниципального района. Следует отметить, что подобная российская муниципальная практика пока отсутствует.

Комментарий к статье 35.1. Фракции в представительном органе муниципального образования

1. Комментируемым Законом впервые предусмотрено создание фракций или депутатских объединений в представительных органах муниципальных образований.

Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Одним из обязательных признаков такого государства является, в том числе, участие политических партий в формировании и деятельности представительных органов муниципальных образований. Это участие можно осуществлять в форме политических фракций или депутатских объединений в представительных органах муниципальных образований.

Фракцией (нем. fraktion) называется объединение (группа) политических деятелей со сходными политическими взглядами, образованная внутри более широкой организации. Соответственно, депутатская фракция - депутатское объединение в представительном органе муниципального образования, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в данный представительный орган. Во фракцию могут входить депутаты как из одной, так и из нескольких политических партий. Депутаты объединяются во фракцию в целях координации своих действий, объединения усилий и продвижения единой политической линии.

Фракция представительного органа муниципального образования создается из числа депутатов, избранных следующими способами:

а) в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями;

б) в составе списков кандидатов, выдвинутых региональными отделениями или иными структурными подразделениями политических партий;

в) по одномандатным избирательным округам;

г) многомандатным избирательным округам.

Согласно ч.1 комментируемой статьи фракция представительного органа муниципального образования может быть признана действующей при наличии в ней хотя бы одного депутата представительного органа. Депутат вправе состоять только в одной фракции или в одном депутатском объединении представительного органа муниципального образования.

Неоднозначны позиции теоретиков и практиков в отношении создании политических фракций в составе представительных органов муниципальных образований, и их взаимоотношений с избирателями. С одной стороны, они приветствуют закрепление определенных избирательных округов за депутатами, избранным по единым избирательным округам, депутатскими

объединениями. С другой стороны, по мнению большинства исследователей, депутаты представительного органа должны отражать интересы всего населения муниципального образования, а не отдельных

политических партий. Должны ли депутаты быть связанными решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей? Чем должны руководствоваться депутаты в момент голосования при принятии решения: принципами партийной дисциплиной или наказами избирателей? На эти вопросы пока нет законодательно четких ответов. Данные правовые пробелы могут, в том числе, создавать предпосылки для возникновения конфликта интересов и усиления коррупционных рисков в деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований.

________________

Курманов М.М. Политические партии в законодательном органе

государственной власти субъекта РФ: законодательство и первые практические итоги // Представительная власть ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы, 2004, N 3 (57). С.5.

Лапаева В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством // Журнал российского права, 2002, N 4. С.21.

Деятельность фракций в составе представительного органа муниципального образования должна быть гарантирована.

2. Правовой основой участия политических партий в деятельности представительных органов муниципальных образования является:

1)Конституция РФ;

2)Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях";

3)Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4)комментируемый Закон;

5)законы субъектов РФ;

6)муниципальные правовые акты.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право субъектов РФ и муниципальных образований устанавливать своими правовыми актами порядок деятельности фракций представительных органов муниципального образования.

На уровне субъекта РФ законодательный орган государственной власти вправе внести изменения в устав (конституцию) субъекта РФ, а также приять закон о политических фракциях в представительных органах муниципальных образований.

3. Согласно ч.3 комментируемой статьи в том случае, когда политическая партия прекращает свою деятельность (например, в связи с ее ликвидацией или реорганизацией), деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования и членство депутатов в этой фракции также прекращаются. Днем прекращения деятельности является день внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.

4. В соответствии с ч.4 комментируемой статьи депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Данный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

1. Впервые должность главы муниципального образования была введена Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации". По Закону 1995 года решение данного вопроса осуществлялось на местном уровне, т.е. должности главы муниципального образования могло и не быть. В соответствии с комментируемым Законом в каждом муниципальном образовании уставом муниципального образования должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования в качестве обязательной должности (см. .

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. О вопросах местного значения см. комментарий к ст.14-17.

Согласно Уставу г.Саратова от 18 декабря 2005 года (ст.30) полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Глава муниципального образования вступает в должность с момента принесения присяги: "Вступая в должность главы муниципального образования "Город Саратов", клянусь соблюдать Конституцию Российской Федерации, законодательные акты Российской Федерации, Устав (Основной Закон) Саратовской области, законы Саратовской области, Устав муниципального образования "Город Саратов" и другие правовые акты органов местного самоуправления муниципального образования "Город Саратов", уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, защищать интересы жителей муниципального образования "Город Саратов", добросовестно выполнять возложенные на меня обязанности главы муниципального образования "Город Саратов".

Согласно требованиям комментируемой статьи полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования может получить свои полномочия следующими способами:

1)путем избрания на муниципальных выборах (см. ;

2)путем избрания представительным органом муниципального образования из своего состава (данная процедура закрепляется в уставе муниципального образования. Например, согласно ст.30 Устава г.Саратова от 18 декабря 2005 года кандидат на должность главы муниципального образования считается избранным, если за его избрание проголосовало большинство от установленной численности депутатов городской Думы. Если ни один из кандидатов не набрал в итоге голосования требуемого для избрания числа голосов, то проводятся новые выборы с новым выдвижением кандидатур);

3)с 7 марта 2015 года - путем избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

4)путем избрания на сходе граждан, если в данном поселении полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан. В таком случае глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, с 7 марта 2015 года закрепляется четыре способа избрания главы муниципального образования.

В случае избрания на муниципальных выборах глава муниципального образования согласно уставу муниципального образования:

- либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя (см. ;

-либо возглавляет местную администрацию (см. .

С7 марта 2015 года глава муниципального образования в случае его избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя с правом решающего голоса либо возглавляет местную администрацию. При этом полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации (таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне).

Также отметим, что глава муниципального образования с 7 марта 2015 года - момента вступления в силу Федерального закона от 3 февраля 2015 года N 8- ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", возглавляет местную администрацию в случае избрания его представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

В соответствии со ст.44 комментируемого Закона структуру и порядок формирования органов местного самоуправления должен определять устав муниципального образования (см. . Например, согласно ст.30 Устава г.Саратова от 18 декабря 2005 года глава муниципального образования избирается депутатами городской Думы из своего состава на первом заседании на срок полномочий городской Думы и исполняет свои обязанности на постоянной основе.

Федеральным законом от 3 февраля 2015 года N 8-ФЗ "О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в комментируемую статью введена ч.2.1, определяющая общие условия о проведении конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования. Порядок проведения такого конкурса устанавливается представительным органом муниципального образования и должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

В случае, предусмотренном абз.3 ч.2 ст.34 комментируемого Закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

3. Согласно ч.3 комментируемой статьи допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации в следующих муниципальных образованиях:

1)сельских поселениях;

2)внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.

Данное совмещение, естественно, должно быть предусмотрено уставом данного муниципального образования.

Характерно, что во внутригородских районах городских округов с внутригородским делением совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации не предусматривается. Хотя в небольших муниципальных образованиях нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления, в том числе из экономии средств местного бюджета. Кроме того, данные изменения позволяют осуществлять самоконтроль и своевременное обнаружение и устранение недостатков в деятельности органов местного самоуправления самими органами.

Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 136-ФЗ комментируемая статья дополнена ч.3.1, которой предусматривается возможность принятия закона субъекта РФ:

1) изменяющего порядок избрания главы муниципального образования (в этом случае устав муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу. Новый порядок избрания применяется после истечения срока полномочий главы муниципального образования, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ);

2) предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом соответствующего муниципального образования (в этом случае выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган городского округа был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (см. ;

3)издает в пределах своих полномочий правовые акты (см. ;

4)вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов право используют право созыва внеочередные заседания представительного органа муниципального образования);

5)обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению:

-вопросов местного значения;

-отдельных переданных государственных полномочий.

Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный. Так, Устав г.Саратова от 18 декабря 2005 года (ст.31) главы который также является председателем городской Думы, в том числе относит решение следующих вопросов: закрепляет, что глава муниципального образования имеет следующие полномочия:

1) представляет город в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города и городской Думы;

2)подписывает и обнародует решения, принятые городской Думой;

3)предлагает изменения и дополнения в Устав города;

4)принимает (издает) в пределах своих полномочий постановления и распоряжения;

5)созывает и ведет заседания городской Думы;

6)организует выполнение решений городской Думы в рамках своих полномочий;

7)заключает с главой администрации города контракт на основании решения городской Думы по результатам конкурса на замещение указанной должности;

8)обеспечивает подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение заседаний городской Думы;