Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление (ч.ч. 2, 7 ст. 11, ст. 12.3 Закона № 273 ФЗ). В то же время ни Закон № 273 ФЗ, ни Закон № 131 ФЗ не содержат прямого указания на то, в какой орган (какому должностному лицу) должен направлять уведомление глава муниципального образования. Учитывая национальную значимость задачи по борьбе с коррупцией в России, обусловленное этим расширение полномочий глав субъектов Федерации в сфере антикоррупционного контроля глав муниципальных образований (лиц, замещающих муниципальные должности), такое уведомление подается главе соответствующего субъекта Федерации;

–– обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и расходах главы муниципального образования, его супруги (супруга), несовершеннолетних детей (ст.ст‌. 8, 8.1 Закона № 273 ФЗ).

Порядок предоставления сведений о доходах/расходах устанавливается Законом № 273 ФЗ, Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 230 ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»26 и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.

Сведения о доходах предоставляются ежегодно. Сведения о расходах предоставляются при наличии – в совокупности – следующих условий: 1) приобретение объекта недвижимого имущества, транспортного средства, ценных бумаг, в том числе акцией, либо долей участия или паев в уставных (складочных) капиталах организаций в течение календарного года, предшествующего году предоставления сведений; 2) превышение общей суммы сделки (нескольких сделок) общего дохода главы муниципалитета, его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих году предоставления сведений.

В отличие от декларирования доходов, подача сведений о расходах предполагает одновременную обязательную подачу сведений об источниках получения средств, за счет которых приобретено имущество. В качестве таковых могут выступать доходы по основному месту работы, от иной разрешенной законом деятельности, от вкладов в банках и иных кредитных организациях, накопления за предыдущие годы, наследство, дар, заем, иные кредитные обязательства, ипотека, доход от продажи имущества и др.

На основании ч. 4.2 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ, сведения о доходах/расходах главы муниципального образования подаются высшему

26 СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.

71

Глава 1

должностному лицу субъекта Российской Федерации. Срок и порядок подачи сведений о доходах/расходах главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Федерации и может быть различным: в одних случаях – 1 апреля года, следующего за отчетным, в других – 30 апреля.

От главы поселения, являющегося депутатом представительного органа муниципального района, не требуется предоставления сведений о доходах/расходах в качестве депутата муниципального района. Предоставленные главой поселения сведения о доходах/расходах высшему должностному лицу субъекта Федерации размещаются в сети Интернет, то есть становятся доступными для ознакомления и инициирования проверки как жителями поселения и муниципального района, так

иуполномоченными ими органами и должностными лицами.

Вслучае нарушения запретов и ограничений, неисполнения обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, глава муниципального образования привлекается к ответственности. Однако вопрос о мерах ответственности главы муниципалитета остается до сих пор нерешенным.

Всоответствии со ст. 13.1 Закона № 273 ФЗ лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит освобождению от должности в связи с утратой доверия. Перечень оснований для освобождения от должности исчерпывающий: непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, непредставление либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, осуществление предпринимательской деятельности, вхождение в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, их действующих структурных подразделений на территории России.

Всоответствии со ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ представительный орган муниципального образования вправе принять решение об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с несоблюдением антикоррупционных ограничений и запретов (п. 4 ч. 2 ст. 74.1), вне зависимости от содержания такого запрета (ограничения).

Принцип неотвратимости наказания главы муниципального образования за антикоррупционное нарушение должен сочетаться с принципом дифференциации мер ответственности за него. В муниципальной практике встречаются попытки соотнести меры ответственности – удаление главы в отставку – с тяжестью совершенного им коррупционного правонарушения. Например, представительный орган

72

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

одного из сельсоветов Стерлибашевского района Республики Башкортостан за допущенные нарушения законодательства о противодействии коррупции в виде неполного и недостоверного представления сведений

одоходах, расходах применил к главе сельского поселения дисциплинарное взыскание в виде выговора. Суды поддержали представительный орган (апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 14 июня 2017 г. № 33а-10493/2017). Однако какими критериями руководствовался представительный орган, оценивая степень вины главы поселения, тем более что недостоверность сведения

одоходах/расходах является, согласно ст. 13.1 Закона № 273 ФЗ, основанием для освобождения от должности лица, замещающего муниципальную должность? Действительно ли недостоверность сведений о доходах/расходах, связанная с неуказанием источника доходов на приобретение квартиры стоимостью 2 млн руб.) – незначительное нарушение антикоррупционного законодательства?

Без дифференциации мер ответственности за антикоррупционные нарушения удаление главы муниципалитета в отставку по «антикоррупционному основанию» становится очередной политической «удавкой на его шее». Так, решением представительного органа одного из внутригородских муниципальных образований г. Санкт-Петербурга была удалена в отставку глава этого муниципального образования. Как было выяснено в ходе прокурорской проверки, в период с 4 октября 2010 г. по 20 апреля 2015 г. глава на основании трудового договора занимала в Санкт-Петербургском государственном бюджетном учреждении должность инструктора по организационно-массовой работе. В справке о доходах она указала на доход от педагогической и творческой деятельности. Между тем выяснилось, что должность инструктора по орга- низационно-массовой работе не отнесена к педагогической деятельности; Санкт-Петербургское государственное бюджетное учреждение, осуществлявшее проведение районных и региональных физкультур- но-оздоровительных и спортивных мероприятий, а также обеспечение подготовки спортивных команд Санкт-Петербурга по различным видам спорта, не является образовательной организацией; организацией, осуществляющей обучение; организацией, осуществляющей образовательную деятельность. К дате внесения прокурором представления глава по собственной инициативе уволилась с должности инструктора, но на решение представительного органа это не повлияло (апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 4 мая 2016 г. № 33а-7367/2016 по делу № 2а-2543/2015; см. также апелляционное определение Московского областного суда от 3 августа 2015 г.

73

Глава 1

по делу № 33-18818/2015. и апелляционное определение Московского областного суда от 8 апреля 2015 г. по делу № 33-5489/2015).

Глава муниципального образования, вне зависимости от способа его избрания и совмещаемой им должности (полномочий) привлекается к антикоррупционной ответственности как лицо, замещающее муниципальную должность. Его привлечение к ответственности за антикоррупционные нарушения на основании Закона о муниципальной службе (в связи с совмещением им должности главы местной администрации) не допускается. Как указал суд, отказывая в удовлетворении требований прокурора о возложении на Совет сельского поселения обязанности по увольнению главы сельского поселения, избранного из числа депутатов и исполняющего полномочия главы местной администрации, «по существу заявленное требование направлено на понуждение депутатов к принятию конкретного решения по данному вопросу в обход процедуры, установленной ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ» (апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 3 декабря 2015 г. по делу № 33-20943/2015).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации обязано, как показывают материалы судебной практики, принять меры к инициированию удаления главы муниципального образования в отставку на основании поступившей из прокуратуры информации о нарушении главой муниципалитета требований антикоррупционного законодательства (см., например, апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 14 февраля 2017 г. по делу № 33-223/2017).

Представительный орган муниципального образования, получивший сведения – вне зависимости от их источника (прокурор, глава субъекта Федерации) – о нарушении главой муниципалитета антикоррупционного законодательства, вправе принять решение об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с несоблюдением антикоррупционных ограничений и запретов.

Помимо ст. 74.1 Закона № 131 ФЗ вопрос об ответственности главы муниципального образования за антикоррупционные нарушения затрагивается в ч. 7.3 ст. 40 этого закона. В частности, при выявлении в результате проверки достоверности и полноты сведений о доходах и расходах, фактов несоблюдения ограничений и запретов, неисполнения обязанностей, высшее должностное лицо субъекта Федерации обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд (ч. 7.3 ст. 40 Закона № 131 ФЗ). Однако следует иметь в виду, что к настоящему

74

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

времени несоблюдение антикоррупционных запретов и ограничений не включено в исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (ч.ч. 6, 6.1 ст. 36 Закона № 131 ФЗ). Означает ли это, что решение вопроса о досрочном прекращении полномочий осуществляется в порядке удаления главы в отставку?

Как представляется, несоблюдение антикоррупционных запретов и ограничений, в том числе выявленное по результатам проверки, должно стать самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Удаление главы муниципального образования в отставку является ненадлежащим инструментом привлечения главы муниципалитета к ответственности за коррупционные нарушения.

§5. Гарантии деятельности главы муниципального образования

Статья 40 Закона № 131 ФЗ предусматривает, что выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.

Гарантии осуществления полномочий выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, в зависимости от уровня правового регулирования гарантии подразделяются на закрепленные в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах. По содержанию выделяются гарантии, связанные с привлечением к ответственности, материальнотехнические, организационные, финансовые, социальные, гарантии, связанные с трудовой деятельностью, и др. К примеру, статья 4 закона Орловской области «О гарантиях осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления в Орловской области» от 04.07.2013 № 1499-ОЗ27 к гарантиям осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица относит:

1)материально-техническое и организационное обеспечение осуществления полномочий;

2)право правотворческой инициативы;

27 pravo.gov.ru

75

Глава 1

3)право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации;

4)гарантии, связанные с осуществлением трудовой деятельности;

5)социальные гарантии;

6)возмещение расходов, связанных с осуществлением полномочий. Необходимо также иметь в виду, что глава муниципального обра-

зования, будучи выборным должностным лицом местного самоуправления, может занимать свою должность как на постоянной, так и на непостоянной основе. В зависимости от этого содержание некоторых гарантий у главы муниципального образования, занимающего должность на постоянной основе, будет отличаться от гарантий главы муниципального образования, занимающего должность на непостоянной основе.

Целесообразно рассмотреть подробнее содержание основных гарантий главы муниципального образования, закрепленных в федеральных законах, а также в законах субъектов Российской Федерации.

Особый порядок привлечения к ответственности.

В соответствии с частью 8 статьи 40 Закона № 131 ФЗ гарантии выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголов- но-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Порядок привлечения к уголовной ответственности регулируется Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации28, ст. 448 которого предусматривает, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении выборного должностного лица органа местного самоуправления, либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации.

28 Федеральный закон от 28.12.2001 № 174 ФЗ // pravo.gov.ru

76

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

Порядок привлечения к административной ответственности регулируется Кодексом Российской Федерации об административной ответственности29. В нем нет положений, устанавливающих особый порядок для выборного должностного лица местного самоуправления. Следовательно, глава муниципального образования привлекается к административной ответственности на общих основаниях.

В соответствии с частью 9 статьи 40 Федерального закона № 131 ФЗ глава муниципального образования не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие его статусу выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда им были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Материально-технические и организационные гарантии.

Законы субъектов Российской Федерации, как правило, закрепляют положение о том, что выборному должностному лицу предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (см., например, вышеуказанный закон Орловской области от 04.07.2013 № 1499-ОЗ).

К числу организационных гарантий глав муниципальных образований можно отнести закрепляемые законами субъектов Российской Федерации права на обращение, на прием должностными лицами, на получение и распространение информации. К примеру, в Воронежской области в соответствии с законом «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области» от 23.12.2008 № 139-ОЗ30 выборные должностные лица по вопросам своей деятельности пользуются правом на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами органов государственной­ власти Воронежской области, органов местного самоуправления,­ организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности. Они имеют право присутствовать на заседаниях и совещаниях органов государственной­ власти области, органов местного самоуправления.

29Федеральный закон от 30.12.2001 № 195 ФЗ // pravo.gov.ru

30pravo.govvrn.ru

77

Глава 1

При обращении в органы государственной власти Воронежской области органы местного самоуправления должностные и иные ответ­ ственные лица обеспечивают лицо, замещающее выборную муниципаль­ ную должность, консультациями специалистов по вопросам, связанным с его деятельностью, представляют ему необходимую документированную информацию, за исключением информации, отнесенной федеральным законодательством к государственной тайне или конфиденциальной информации.

В качестве примера можно привести решение Верховского районного Совета народных депутатов Орловской области от 02.06.2015 № 39/320 рс31, которым утвержден Порядок предоставления гарантий осуществления полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления. Статья 2 говорит о том, что главе района предоставляется:

а) отдельное служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи;

б) транспортное обеспечение для осуществления полномочий, а также проезда от места жительства к месту работы и обратно;

в) печатные и периодические издания, необходимые для осуществления полномочий.

Организационное обеспечение деятельности главы района осуществляется в рамках полномочий, соответственно, администрацией Верховского района и Верховским районным Советом народных депутатов.

Финансовые гарантии. Данный вид гарантий также предусматривается уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и различается в зависимости от того, на какой основе – постоянной или не постоянной – замещает должность глава муниципального образования.

Так, для выборных должностных лиц местного самоуправления, работающих на постоянной основе, законы субъектов Российской Федерации гарантируют:

–– ежемесячное денежное вознаграждение за счет средств местного бюджета, которое состоит из должностного оклада по замещаемой должности и надбавок к должностному окладу. Размеры и условия выплаты ежемесячного денежного вознаграждения устанавливаются нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

–– ежегодный основной оплачиваемый отпуск и ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный рабочий день.

31 docviewer.yandex.ru

78

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

Например, в Воронежской области лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе, предоставляется ежегодный основной оплачиваемый отпуск продолжительностью 30 календарных дней и дополнительный оплачиваемый отпуск за ненормированный рабочий день продолжительностью 13 календарных дней. Минимальная продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска, используемого лицом, замещающим выборную муниципальную должность на постоянной основе, в рабочем году, за который предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск, не может быть менее 28 календарных дней. Ежегодный оплачиваемый отпуск может предоставляться по частям. При этом хотя бы одна из частей ежегодного оплачиваемого отпуска должна составлять не менее 14 календарных дней.

ВОрловской области выборным должностным лицам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, возмещаются связанные с осуществлением их полномочий транспортные расходы, расходы на служебные командировки в размере и порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Помимо этого, законы субъектов Российской Федерации предоставляют право муниципальным образованиям своими уставами, иными нормативными правовыми актами предусматривать иные выплаты выборным должностным лицам местного самоуправления, в том числе единовременные денежные выплаты по окончании срока полномочий.

К примеру, Уставом городского округа город Воронеж32 главе городского округа дополнительно гарантируются:

–– ежемесячное денежное поощрение, единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска, материальная помощь в размере, устанавливаемом городской Думой;

–– в пределах выделенных средств на оплату труда могут выплачиваться денежное поощрение по итогам работы за квартал, премии за выполнение особо важных и сложных заданий, единовременное денежное поощрение в связи с юбилейными датами, единовременное денежное поощрение в связи с профессиональными праздниками и установленными трудовым законодательством праздничными днями.

Ввышеупомянутом решении Верховского районного Совета народных депутатов Орловской области изложено, что главе района при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска один раз в год производится единовременная выплата в размере двух должностных окладов и материальная помощь в размере одного должностного оклада.

32 pravo.govvrn.ru

79

Глава 1

Единовременная выплата и материальная помощь при увольнении в течение года в связи с призывом в Российскую Армию, уходом на пенсию выплачивается полностью, по иным основаниям – пропорционально проработанному времени в текущем году.

В исключительных случаях единовременная выплата и материальная помощь могут быть выплачены досрочно по причинам: свадьба, похороны, рождение ребенка, болезнь, серьезные материальные трудности (покупка квартиры, дома, помощь молодой семье).

Законы субъектов Российской Федерации закрепляют положения о том, что лицу, замещающему выборную муниципальную должность на непостоянной основе, уставом муниципального образования за счет средств местного бюджета может быть предусмотрена возможность компенсации расходов, связанных с исполнением возложенных на него полномочий, в случаях, порядке и размерах, установленных нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Как правило, предусматриваются компенсации транспортных расходов, расходов на связь, компенсация неполученного денежного содержания по основному месту работы в связи с исполнением своих полномочий выборного должностного лица и других расходов.

Социальные гарантии. Законы субъектов Российской Федерации предусматривают возможность закреплять в уставах муниципальных образований ряд социальных гарантий для выборных должностных лиц местного самоуправления за счет средств местных бюджетов. К числу таких социальных гарантий, как правило, относятся:

–– медицинское обслуживание, частичная компенсация стоимости санаторно-курортного лечения. В законе Воронежской области от 23.12.2008 № 139-ОЗ указано, что лицу, замещающему выборную муниципальную должность на постоянной основе, уставом муниципального образования за счет средств местного бюджета может быть предусмотрена частичная компенсация стоимости оздоровительной или санаторно-курортной путевки в санаторно-курортных и иных оздоровительных учреждениях, расположенных в Российской Федерации, один раз в календарном году, а также компенсация стоимости проезда к месту оздоровительного или санаторно-курортного лечения и обратно в пределах территории Российской Федерации один раз в два года;

–– обязательное медицинское страхование, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Такая норма, содержится, в частности, в законе Орловской области от 02.06.2015 № 39/320-рс;

80