Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

2. Полномочия главы муниципального образования как руководителя органа местного самоуправления, который он возглавляет.

Можно рассмотреть эти полномочия на основе уставов некоторых муниципальных образований Воронежской области. Так, глава городского округа город Воронеж является руководителем городской администрации и осуществляет, в соответствии со статьей 51 Устава городского округа Воронеж, следующие полномочия:

–– представляет на рассмотрение городской Думы проекты бюджета городского округа и отчеты о его исполнении;

–– представляет на рассмотрение городской Думы проекты программ

ипланов экономического и социального развития городского округа, проекты нормативных правовых актов о введении или об отмене местных налогов и сборов, а также других правовых актов, предусматривающих расходы из бюджета городского округа;

–– вносит на утверждение городской Думы проект структуры администрации городского округа, осуществляет в пределах своей компетенции общее руководство органами администрации городского округа, муниципальными предприятиями, учреждениями, организациями;

–– заключает договоры и соглашения с государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами и представляет их на утверждение городской Думы в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами Воронежской области и настоящим Уставом;

–– представляет городской Думе для согласования кандидатуры на должности заместителей главы администрации городского округа, руководителей департаментов администрации городского округа, руководителей органов администрации городского округа, осуществляющих функции по управлению средствами бюджета городского округа, объектами муниципальной собственности и по обеспечению муниципального заказа, руководителей территориальных подразделений администрации городского округа (районных управ), а также руководителей муниципальных предприятий, перечень которых утверждается городской Думой;

–– назначает на должности и освобождает от должности работников администрации городского округа;

–– организует аттестацию и обеспечивает повышение квалификации назначенных им работников администрации городского округа, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарной ответственности;

–– назначает на контрактной основе и освобождает от занимаемой должности руководителей муниципальных предприятий, учреждений

иорганизаций или делегирует это право заместителям главы админи-

61

Глава 1

страции городского округа, руководителям соответствующих органов администрации городского округа;

–– обеспечивает необходимое взаимодействие органов местного самоуправления городского округа с территориальными структурами федеральных органов государственной власти, органами государственной власти Воронежской области;

–– рассматривает отчеты и доклады руководителей органов администрации городского округа, организует проверки их деятельности в соответствии с федеральными законами, законами Воронежской области и настоящим Уставом;

–– отменяет или приостанавливает действие правовых актов, принятых его заместителями и руководителями органов администрации городского округа в случае, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам и иным федеральным нормативным правовым актам, законам и иным нормативным правовым актам Воронежской области, настоящему Уставу, а также решениям городской Думы;

–– принимает меры по обеспечению и защите интересов городского округа в государственных и иных органах, в том числе в суде, арбитражном суде, от имени администрации городского округа подписывает исковые заявления в суды;

–– организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных в ведение городского округа федеральными законами и законами Воронежской области;

–– получает от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории городского округа, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития городского округа, а также сведения о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь экологические, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения городского округа;

–– координирует деятельность территориального общественного самоуправления на территории городского округа;

–– организует исполнение бюджета городского округа, утвержденного городской Думой, открывает и закрывает бюджетные и валютные счета в банковских учреждениях, распоряжается средствами городского округа в соответствии с утвержденным бюджетом;

–– вносит предложения по изменению и дополнению Устава городского округа;

–– осуществляет личный прием граждан не реже одного раза в месяц, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения;

62

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

–– возглавляет и координирует деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций в городском округе и ликвидации их последствий;

–– принимает меры к сохранению, реконструкции и использованию историко-культурного наследия городского округа;

–– представляет населению городского округа и городской Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, деятельности администрации городского округа, в том числе о решении вопросов, поставленных городской Думой;

–– осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Уставом и решениями городской Думы.

В соответствии с Уставом Семилукского городского поселения Семилукского муниципального района Воронежской области глава городского поселения возглавляет представительный орган – Совет народных депутатов городского поселения город Семилуки. Статья 29 данного Устава предусматривает, что для обеспечения функционирования Совета народных депутатов глава городского поселения Семилуки осуществляет следующие полномочия:

–– созывает сессии Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки;

–– формирует повестку дня сессии;

–– вносит на рассмотрение сессии вопросы и проекты решений, актов резолютивного характера;

–– организует и контролирует выполнение актов Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки;

–– формирует аппарат Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки, осуществляет общее руководство его работой;

–– является распорядителем средств по расходам, предусмотренным в бюджете городского поселения – город Семилуки на содержание и обеспечение деятельности Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки и его аппарата;

–– открывает и закрывает расчетные и текущие счета Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки в банках и является распорядителем средств по этим счетам;

–– осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Воронежской области, настоящим Уставом и решениями Совета народных депутатов городского поселения – город Семилуки.

Таким образом, полномочия главы муниципального образования представляют собой совокупность двух групп полномочий: собствен-

63

Глава 1

ных полномочий высшего должностного лица муниципального образования, которые сохраняются у него в любом случае, независимо от того, какой конкретно орган местного самоуправления он возглавляет, и полномочий руководителя либо представительного, либо исполни- тельно-распорядительного органа местного самоуправления.

§4. Запреты и ограничения

вмуниципально-правовом статусе главы муниципального образования

Запреты и ограничения обусловлены особым публично-правовым статусом главы муниципального образования. Такие запреты и ограничения устанавливаются Законом № 131 ФЗ (ч. 4.1 ст. 36, ч.ч. 6–7.4 ст. 40), а также иными федеральными законами в части специальных запретов и ограничений и особенностей их соблюдения.

Действующие в настоящее время запреты и ограничения в деятельности главы муниципального образования можно условно разделить на две группы:

1)запреты и ограничения, призванные не допустить смешения различных публично-правовых статусов (их элементов) в деятельности главы муниципального образования;

2)запреты и ограничения, призванные не допустить использования главой муниципального образования своего публично-правового (му- ниципально-правового) статуса в частных интересах.

Запреты и ограничения первой группы, призванные не допустить смешения различных публично-правовых статусов (их элементов) в деятельности главы муниципального образования, а значит, не допустить

исосредоточения в его руках полномочий, предусмотренных различными публично-правовыми статусами, действуют вне зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе глава муниципального образования осуществляет свои полномочия. Среди таких запретов:

а) запрет на совмещение полномочий главы муниципального образования с полномочиями депутата представительного органа этого же муниципального образования, а также лица, замещающего должность муниципальной службы этого же муниципального образования (абз. 1 ч. 6 ст. 40 Закона № 131 ФЗ). Тем самым закон, отказываясь, в том числе от ранее существовавшего права избранного населением главы муниципалитета входить в состав представительного органа местного самоуправления (ч. 3 ст. 16 Закона № 154 ФЗ), четко разграничивает

64

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

сегодня публично-правовые статусы лиц в зависимости от осуществляемых ими функций в одном и том же муниципальном образовании. Хотя в Законе № 131 ФЗ отсутствует прямое указание на запрет главы муниципального образования, как выборного должностного лица, совмещать свои полномочия с полномочиями члена иного (помимо представительного) выборного органа местного самоуправления.

Рассматриваемый запрет не затрагивает вопроса о совмещении главой муниципального образования должности главы местной администрации или председателя представительного органа (см. § 1.2);

б) запрет на совмещение полномочий главы муниципального образования с полномочиями главы иного муниципального образования, депутата представительного органа иного муниципального образования (абз. 2 ч. 6 ст. 40 Закона № 131 ФЗ). Этот запрет направлен на недопущение совмещения одним лицом функций публично-правового (политического) представительства в различных муниципальных образованиях. В этом можно усмотреть своего рода способ обеспечения «преданности» главы муниципального образования местному сообществу, единоличным органом публично-правового представительства которого он является.

Исключение: в случае формирования представительного органа муниципального района / городского округа с внутригородским делением путем делегирования в его состав депутатов и глав поселений / внутригородских районов, лицо вправе совмещать должность главы поселения / внутригородского района и должность депутата представительного органа муниципального района / городского округа с внутригородским делением (абз. 2 ч. 6 ст. 40 Закона № 131 ФЗ). Учитывая предназначение муниципального района, призванного прежде всего решать межпоселенческие проблемы, и городского округа с внутригородским делением, ответственного за единое комплексное развитие территории, рассматриваемое исключение обеспечивает более эффективное осуществление главой поселения / внутригородского района возложенных на него функций. И в этом контексте исключение лишь подтверждает правило.

Если в соответствии с уставом муниципального района глава избирается из состава представительного района, то глава поселения / внутригородского­ района может совмещать должность главы муниципального района (по данным Минюста России на 1 марта 2017 г., таких глав – 111, из них 53 – главы городских поселений, 58 – сельских).

Помиморассмотренногозапрета,изабз.1ч.6ст.40Закона№131 ФЗ вытекает и запрет на совмещение полномочий главы муниципального

65

3  Коллектив авторов

Глава 1

образования с полномочиями лица, замещающего должность муниципальной службы другого муниципального образования. Тем самым и здесь получает выражение проводимое Законом № 131 ФЗ разграничение публично-правовых статусов в зависимости от осуществляемых функций;

в) запрет на совмещение муниципальной должности главы муниципального образования с государственной должностью, должностью государственной службы, государственной гражданской службы (абз. 1 ч. 6 ст. 40 Закона № 131 ФЗ, ст. 17 Федерального закона от 27 апреля 2004 г. № 79 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»22 (далее – Закон № 79 ФЗ)). Таким образом при закреплении публично-правовых статусов проводится четкое разграничение между системой органов государственной власти и системой органов местного самоуправления.

Лицо, избранное главой муниципального образования (вне зависимости от способа избрания), должно досрочно сложить с себя полномочия по осуществляемой им государственной либо иной муниципальной должности, должности муниципальной или государственной службы, государственной гражданской службы, до момента вступления

вдолжность главы муниципального образования. И наоборот, глава муниципального образования, избранный на муниципальную или государственную должность, должность муниципальной или государственной службы, государственной гражданской службы, должен досрочно сложить с себя полномочия главы муниципального образования путем отставки по собственному желанию.

Запреты и ограничения второй группы, призванные не допустить использования главой муниципального образования своего публичноправового (муниципально-правового) статуса в частных интересах, являющиеся по своей сути антикоррупционными запретами, действуют

внепосредственной зависимости от того, на постоянной или непостоянной основе глава муниципального образования осуществляет свои полномочия.

Среди запретов и ограничений, призванных не допустить использования главой муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на постоянной основе, своего публично-правового (муни- ципально-правового) статуса в частных интересах:

а) запрет на замещение других должностей в органах государственной власти и органах местного самоуправления (п. 1 ч. 3 ст. 12.1 Феде-

22 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

66

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

рального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 ФЗ «О противодействии коррупции»23 (далее – Закон № 273 ФЗ)). Очевидно, что данный запрет, наложенный в антикоррупционных целях, не распространяется на случаи совмещения главой муниципального образования должности главы местной администрации и/или председателя представительного органа, а также совмещения им статуса депутата представительного органа муниципального района, формируемого так называемым косвенным путем, или главы муниципального района (см. § 1.2);

б) запрет на занятия лично или через доверенное лицо предпринимательской деятельностью, а также любой иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если таковая не финансируется исключительно из средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (п.п. 2, 3 ч. 7 ст. 40 Закона № 131 ФЗ, п. 2 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ);

в) запрет на участие в управлении коммерческой или некоммерческой организацией (п. 2 ч. 7 ст. 40 Закона № 131 ФЗ, п. 2 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ).

В настоящее время данный запрет не распространяется на случаи участия главы муниципального образования в управлении объединений муниципальных образований, политической партией, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости. С 1 января 2019 г. налагается запрет на участие главы муниципалитета в управлении садоводческим, огородническим, дачным потребительскими ко­ оперативами24.

Кроме того, рассматриваемый запрет не распространяется на случаи участия главы муниципального образования в управлении организациями в силу замещаемой им должности (от имени соответствующего органа местного самоуправления либо от имени муниципального образования в целом);

г) запрет на вхождение в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории

23СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

24Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 217 ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. № 31 (ч. I). Ст. 4766.

67

Глава 1

Российской Федерации их структурных подразделений (п. 4 ч. 7 ст. 40 Закона № 131 ФЗ, п. 10 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ);

д) запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (ч. 7.1 ст. 40 Закона № 131 ФЗ, ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 79 ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»25). Этот запрет распространяется на глав городских округов, глав муниципальных районов, глав иных муниципальных образований, совмещающих должность главы местной администрации, а также на их супругу (супруга) и несовершеннолетних детей;

е) запрет быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления (п. 4 ч. 3 ст. 12.1. Закона № 273 ФЗ, ч. 9.1 ст. 40 Закона № 131 ФЗ). Возмездный либо безвозмездный характер отношений представительства значения не имеет.

Данный запрет распространяется, в том числе, и на право выступать представителем в суде. На это обратил внимание Иркутский областной суд в 2014 г., рассматривая дело об оспаривании решения об удалении главы городского поселения в отставку в связи с выявлением факта ее участия в качестве защитника по уголовному делу и в качестве представителя по гражданскому делу в период осуществления полномочий главы муниципалитета. Как указал суд, в силу принципа разделения властей судебная система представляет собой самостоятельную систему органов государственной власти. Запрет лицам, замещающим муниципальные должности, на представительство интересов третьих лиц касается и представительства в судах (апелляционное определение Иркутского областного суда от 11 августа 2014 г. по делу № 33-6449/14).

Запрет не распространяется на случаи законного представительства; ж) запрет использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности (п. 5 ч. 1

ст. 12 Закона № 273 ФЗ);

25 СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2306.

68

Теоретико-правовые основы публично-правового статуса главы…

з) запрет получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего должность главы муниципального образования (п. 6 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ);

и) запрет получать в связи с выполнением должностных обязанностей не предусмотренные законодательством Российской Федерации вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью муниципального образования и передаются по акту в муниципальное образование (п. 7 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ). Глава муниципального образования вправе выкупить полученный им подарок. Порядок выкупа устанавливается муниципальным правовым актом;

к) запрет принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций (п. 8 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ);

л) запрет на выезд в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц. Исключение составляют служебные командировки, осуществляемые по договоренностям государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями (п. 9 ч. 3 ст. 12.1 Закона № 273 ФЗ);

м) запрет разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей (п. 11 ч. 3 ст. 12.1 Закона

№273 ФЗ).

Вотношении глав муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе действуют запреты и ограничения, перечисленные в п.п. «д»–«м». В то же время нельзя не обратить внимания на следующее противоречие (п. «е»): Закон № 273 ФЗ (п. 4 ч. 3, ч. 3.1 ст. 12.1) распространяет запрет быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления на глав муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия как на постоянной, так

69

Глава 1

ина непостоянной основе. Закон № 131 ФЗ (ч. 9.1 ст. 40), напротив, налагает запрет на участие в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении только на глав муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе.

Глава муниципального образования, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, вправе осуществлять предпринимательскую

ииные виды оплачиваемой деятельности, в том числе быть руководителем муниципальных учреждений и муниципальных предприятий, организаций с муниципальным участием, государственных учреждений и государственных предприятий, организаций с государственным участием, если указанные должности не входят в утверждаемые в соответствии со ст. 8 Закона № 273 ФЗ Перечни должностей, и на эти должности распространяется антикоррупционный запрет о совмещении должностей в государственных и муниципальных органах власти.

Так, приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ на работников, замещающих должности, включенные в Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, распространены ограничения, запреты и обязанности, установленные Законом № 273 ФЗ и ст.ст. 15, 16, 17, 18, 20 и 20.1 Закона № 79 ФЗ. В этой связи совмещение Г. должности заместителя директора по охране территории ФГБУ «ЮУЗПЗ», входящей в указанный Перечень, с мандатом депутата Совета сельского поселения Инзерский сельсовет муниципального района, суд признал противоречащим законодательству (апелляционное определение ВС Республики Башкортостан от 1 октября 2015 г.).

Помимо этого антикоррупционное законодательство закрепляет за главами муниципальных образований, вне зависимости от того, осуществляют ли они свою деятельность на постоянной либо непостоянной основе, ряд обязанностей:

–– обязанность предпринимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, то есть такой ситуации, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) главы муниципального образования влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное осуществление им полномочий. Среди этих мер: уведомить о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно; передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия,

70