Экзамен зачет учебный год 2023 / Глава МО монография Баженовой

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

министрацию муниципального образования судебным решением была возложена обязанность организовать сбор и вывоз бытовых отходов и мусора в местах шести несанкционированных свалок на территории города; глава был отрешен от должности, однако на основании судебных решений восстановлен в должности. По мнению суда решение о вывозе мусора фактически было исполнено, а то обстоятельство, что несанкционированные свалки появляются вновь, не может свидетельствовать о полном бездействии администрации муниципального образования и непринятии главой муниципального образования мер по исполнению решения суда183. Вместе с тем следует констатировать, что случаи восстановления в должности отрешенного главы муниципального образования на основании судебного решения являются единичными и встречаются крайне редко.

С другой стороны, есть и решения, в которых констатируется неисполнение судебных решений, что само по себе является нарушением конституционного права граждан184.

К другим вопросам, которые исследуют суды, можно отнести:

–– особенности замещения вакантной должности185, о временном исполнении обязанности главы муниципального образования186;

–– вправе ли исполняющий обязанности губернатора принимать решение об отрешении главы187;

–– можно ли отрешать от должности главу, находящегося на больничном188;

–– если основу отрешения составляет несколько судебных решений, то как определяется срок давности189;

183Кассационное определение Архангельского областного суда от 06.02.2012 по делу № 33 471/2012; Решение Октябрьского районного суда города Архангельска от 14.12.2011 по делу № 2-6340/2011.

184См., например: Решение Центрального районного суда города Волгограда от 29.03.2011.

185Определение Верховного Суда РФ от 16 февраля 2011 г. № 51-Г11-10 (Алтайский край).

186Решение Ольховского районного суда Волгоградской области от 28.03.2011 № 2-224/11.

187Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 22.08.2013 по делу № 33-9155/2013; Решение Центрального районного суда города Волгограда от 1 июля 2013 г. по делу № 2-5539/2013.

188Кассационное определение Волгоградского областного суда от 25.05.2011 по делу № 33-6691/2011; Решение Центрального районного суда города Волгограда от 29.03.2011; Апелляционное определение Владимирского областного суда от 19.03.2014 по делу № 33 1065/2014; Решение Александровского городского суда Владимирской области от 22.01.2014 по делу № 2-317/2014~М-47/2014.

189Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2018 № 12-О.

221

Глава 3

–– о возмещении морального вреда и компенсационных выпла­­ тах190.

Довольно необычный вопрос исследуется в двух судебных решениях – граждане пытаются через суд понудить губернаторов принять решение об отрешении глав муниципальных образований от должности191. В одном случае заявитель даже дошел до стадии исполнительного производства, хотя получал ответы об отсутствии соответствующего состава в действиях главы.

Так, на основании вступившего в законную силу решения Наро-Фо- минского городского суда Московской области от 14 сентября 2009 г. на губернатора Московской области возложена обязанность рассмотреть заявление С.Н. и С.Д. об отрешении от должности главы городского поселения Наро-Фоминск. Судебным приставом-исполнителем были возбуждены соответствующие исполнительные производства. 30 августа 2011 г. заявители, как взыскатели, получили постановления судебного пристава-исполнителя об окончании вышеуказанных исполнительных производств в связи с добровольным исполнением должником требований исполнительного документа. В подтверждение надлежащего исполнения решения суда должник представил судебному приставу-исполнителю ответ, датированный 25 января 2010 г. № 3-256/1, согласно которому во исполнение решения Наро-Фомин- ского городского суда от 14 сентября 2009 г. заявление С.Н., С.Д. рассмотрено губернатором Московской области по существу, основания для отрешения главы городского поселения Наро-Фоминск от должности отсутствуют. По мнению заявителей, исполнительные производства окончены неправомерно, поскольку требования исполнительных документов со стороны должника исполнены ненадлежащим образом. Однако решениями Красногорского городского суда Московской области от 6 декабря 2011 г. и определением Московского областного суда от 21 февраля 2012 г. по делу № 33-3420 в удовлетворении данных требований было отказано.

Вообще в статье 74 Федерального закона № 131 ФЗ не говорится о том, каким образом инициируется процедура отрешения главы муниципального образования от должности. Например, в Иркутской области прокурором Братского района депутатам Думы Вихоревско-

190Апелляционное определение Архангельского областного суда от 06.07.2017 по делу № 33-3695/201.

191Апелляционное определение Мурманского областного суда от 23.03.2016 № 33а982/2016; Решение Красногорского городского суда Московской области б/д, б/н (опубликовано на сайте суда 15.12.2011).

222

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

го муниципального образования предложено инициировать вопрос об удалении главы Вихоревского муниципального образования в отставку, что сделано не было. В решении Иркутского областного суда от 25.05.2017 по делу № 3А-133/2017~М-124/2017 констатируется, что если представительный орган муниципального образования не принимает решение об удалении главы муниципального образования в отставку, утверждает ежегодный отчет о его деятельности и признает деятельность удовлетворительной, это не означает невозможность принятия решения высшим должностным лицом субъекта РФ об отрешении главы муниципального образования от должности.

§ 5. Особенности прекращения полномочий главы муниципального образования

Подавляющее количество судебных дел этой категории связано с досрочным прекращением полномочий главы муниципального образований. А эти дела, в свою очередь, можно условно разделить на следующие группы:

–– досрочное прекращение полномочий в связи с применением мер ответственности по разным основаниям;

–– досрочное прекращение полномочий в связи с изменением территориальных основ местного самоуправления (например, преобразование муниципального образования) – в этом случае спор фактически ведется не о прекращении полномочий главы, но о законности проведения самих преобразований;

–– досрочное прекращение полномочий в связи с прекращением полномочий представительного органа (неправомочность состава и т.п.) – в этом случае в суде фактически исследуется вопрос о досрочном прекращении полномочий представительного органа, следствием которого явилось и прекращение полномочий главы муниципального образования.

Впараграфе, посвященном ответственности главы муниципального образования более подробно показаны особенности судебной практики при применении таких мер ответственности, как удаление в отставку и отрешение от должности глав муниципальных образований.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 27.06.2013 № 15-П подчеркивается, что прекращение полномочий главы муниципального образования как меры ответственности неизбежно затрагивает интересы не только самого этого лица, но и широкого круга иных лиц – жите-

223

Глава 3

лей данного муниципального образования, в том числе в связи с реализацией возложенных на органы местного самоуправления публичных функций. Исходя из этого, федеральный законодатель, руководствуясь конституционными целями государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и государственного гарантирования устойчивого функционирования институтов местного самоуправления, обязан в пределах своих конституционных полномочий предусматривать дополнительные (повышенные) гарантии, направленные на согласование частных и публичных интересов, затрагиваемых соответствующим решением представительного органа муниципального образования, включая специальные процедурные правила, которые обеспечивали бы как эффективную реализацию права на судебную защиту удаленным с должности главы муниципального образования лицом, так и своевременное проведение досрочных выборов на эту должность.

Вкачестве примера иных судебных дел, кроме вышеперечисленных, можно привести постановление Президиума Архангельского областного суда от 23.11.2013 по делу № 44г-0038/2013, в котором кассационная инстанция согласилась с решением суда первой инстанции об удовлетворении исковых требований Ч. к администрации муниципального образования об изменении формулировки увольнения с должности главы муниципального образования в связи с неизбранием на должность (п. 3 ст. 83 Трудового кодекса РФ) на увольнение в связи с истечением срока полномочий (ч. 3 ст. 40 ФЗ от 06.10.2003 № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Впервое время после вступления в силу Федерального закона

№131 ФЗ регулярно возникал вопрос о продлении или сокращении срока полномочий главы муниципального образования192. В последнее время этот вопрос актуализировался в контексте изменения структуры органов местного самоуправления193. Отдельную категорию составляют споры о прекращении полномочий органов местного самоуправле-

192См., например: Определение Верховного Суда РФ от 13.05.2009 № 78-Г09-16 (г. СанктПетербург); Определение Верховного Суда РФ от 05.08.2009 по делу № 46-Г09-12 (Самарская область); Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2008 по делу № 3-Г08-12 (Республика Коми); Определение Верховного Суда РФ от 26.03.2008 № 20-Г08-1 (Республика Дагестан); Определение Верховного Суда РФ от 09.08.2006 № 48-Г06-12 (Челябинская область).

193См., например: Определение Верховного Суда РФ от 29.04.2015 № 67-АПГ15-18 (Новосибирская область), Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2014 № 78-АПГ14-16 (Санкт-Петербург); Определение Верховного Суда РФ от 10.02.2016 № 48-АПГ15-68 (Челябинская область); Определение Верховного Суда РФ от 27.01.2016 № 58-АПГ15-41 (Хабаровский край).

224

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

ния в связи с территориальными преобразованиями; такие судебные решения не приводятся, поскольку фактически касаются спора по территориальным вопросам, следствием которого являются прекращение полномочий главы муниципального образования и назначение новых выборов.

Один из вопросов, который длительное время был не урегулирован, был вопрос о том, можно ли назначать выборы нового главы муниципального образования, если удаленный в отставку глава муниципального образования обжалует решение и оно еще не вступило в силу. Ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ в 2013 г.

Постановлением от 27 июня 2013 г. № 15-П Конституционный Суд дал оценку конституционности положений ч.ч. 3 и 10 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации» и п. 3 ч. 1 ст. 83 Трудового кодекса РФ. Названные законоположения признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они допускают проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным. После данного решения были изменены соответствующие нормы Федерального закона № 131 ФЗ.

Большое количество дел связано с досрочным прекращением полномочий главы муниципального образования, в отношении которого принят вступивший в законную силу обвинительный приговор суда. В определении Конституционного Суда РФ от 15.04.2008 № 285-О-О подчеркивается, что данный механизм является мерой публично-пра- вовой ответственности, которая применяется на основании данного Федерального закона и в порядке, определенном уставом муниципального образования. Решение уполномоченного органа (по общему правилу – представительного органа муниципального образования) о досрочном прекращении полномочий указанных лиц принимается при условии, что обвинительный приговор суда в отношении них вступил

взаконную силу. При этом не имеют значения характер преступления и вид наказания за него; определяющей является презумпция того, что лицо, конфликтующее с уголовным законом, не отвечает нравственным требованиям. В то же время досрочное прекращение полномочий депутата или иного выборного должностного лица по рассматриваемому основанию не затрагивает его конституционный статус как гражданина и не лишает возможности вновь быть избранным в органы пу-

225

Глава 3

бличной власти, если к этому нет других препятствий, установленных федеральным законом и если избиратели выразят ему доверие.

Это основание имеет ряд нюансов: во-первых, наличие вступившего в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося депутатом представительного органа местного самоуправления, влечет прекращение полномочий депутата по п. 5 ч. 10 ст. 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» и исключает прекращение полномочий в связи с отставкой по собственному желанию194. Во-вторых, досрочное прекращение полномочий в связи с вступившим в законную силу обвинительным приговором суда является не правом, а обязанностью195. Последнее особенно важно в контексте необходимости назначения выборов нового главы муниципального образования196.

В последнее время, в связи с усилением мер ответственности в рамках антикоррупционного законодательства, стало появляться большое количество дел, связанных с различными нарушениями при подаче деклараций. Поскольку эта практика находится в стадии формирования, то ее анализ приводиться не будет. Вместе с тем, по этому поводу высказался уже и Конституционный Суд РФ197. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 10 октября 2013 г. № 20-П, правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества; федеральный законодатель, создавая такие правовые механизмы, вправе устанавливать повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти. Особым публичным статусом лиц, замещающих выборные му-

194Обзор Приморского краевого суда, Управления Судебного департамента в Приморском крае от 01.07.2015 «Обзор судебной практики по гражданским и административным делам Приморского краевого суда за второе полугодие 2015 года».

195Определение Верховного Суда РФ от 18.02.2016 № 30-АПГ16-1 (Карачаево-Черкесская Республика); Апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 08.06.2015 по делу № 33-8122/2015.

196Определение Верховного Суда РФ от 17.09.2014 № 41-АПГ14-7 (Ростовская область); Определение Верховного Суда РФ от 03.04.2013 № 31-АПГ13-2 (Республика Чувашия).

197См., например: Определения Конституционного Суда РФ от 18.07.2017 № 1735-О, от 26.01.2017 № 135-О.

226

Особенности правового статуса глав муниципальных образований…

ниципальные должности, предопределяется право федерального законодателя вводить для них определенные обязанности, в частности, аналогичные предусмотренным для лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, и направленные на создание условий, не допускающих возможных злоупотреблений с их стороны при осуществлении публичной власти. К таким обязанностям относится и обязанность представить сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своей супруги (своего супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В материалах судебной практики практически нет дел, связанных с досрочным прекращением полномочий главы муниципального образования по собственному желанию. Вместе с тем, в определении Конституционного Суда РФ от 29.09.2011 № 1420-О-О описана очень необычная ситуация. Глава муниципального района написал и подал на имя высшего должностного лица субъекта РФ заявление с просьбой освободить его от занимаемой должности главы муниципального образования. Впоследствии он обратился к этому же должностному лицу с письмом об отзыве своего заявления о добровольной отставке. Тем не менее его полномочия главы муниципального района были прекращены досрочно в связи с отставкой по собственному желанию, так как (по мнению и высшего должностного лица субъекта РФ, и представительного органа муниципального района) добровольная отставка главы считается состоявшейся с момента документального оформления соответствующего волеизъявления и не требует подтверждения какими-либо органами, а соответственно, и не предполагает возможности отзыва заявления о досрочном прекращении полномочий по собственному желанию. С указанной трактовкой оспариваемого законоположения согласились суды общей юрисдикции, в которые заявитель обращался с жалобой на незаконные действия высшего должностного лица субъекта РФ и представительного органа муниципального района, которыми были досрочно прекращены его полномочия главы муниципального района. Отказывая в рассмотрении дела, Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что порядок отставки главы муниципального образования по собственному желанию, равно как и процедура досрочного прекращения полномочий иных выборных должностных лиц местного самоуправления, должен определяться уставом муниципального образования (пункт 8 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131 ФЗ).

227

Приложения

Приложение 1

ИНФОРМАЦИЯ об экспертной дискуссии «Особенности правового статуса

выборных должностных лиц органов местного самоуправления: мониторинг законодательства и правоприменительной практики»198

19 сентября 2017 г. Центр поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ провел экспертный круглый стол по теме «Особенности правового статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления: мониторинг законодательства и правоприменительной практики» с видеотрансляцией обсуждения во всех субъектах РФ. В работе экспертного круглого стола принимали участие представители Администрации Президента РФ, Государственной Думы ФС РФ, Минюста России, ОКМО, ученые и практики. Online-трансляцию мероприятия смотрели представители 30 филиалов РАНХиГС, 18 советов муниципальных образований, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Суммарно в круглом столе приняли участие более 900 человек, представляющих 43 субъекта РФ.

Открыл дискуссию и обратился с приветственным словом к участникам круглого стола заместитель директора ВШГУ РАНХиГС Андрей Орлов, отметивший особую актуальность заявленной темы, подтвержденную многочисленными обращениями в Центр поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ (далее – Центр). Модератором обсуждения выступила директор Центра Екатерина Шугрина, обозначившая основные группы вопросов, предлагаемых к обсуждению, к которым отнесла вопросы гарантий выборных должностных лиц и их юридическое оформление, а также определение массива законодательства, регулирующего отношения с участием выборных должностных лиц. Одним из важнейших вопросов был назван – о роли и месте выборных должностных лиц в системе местного самоуправления с учетом последних изменений законодательства. Модератор обра-

198 Информация подготовлена И.Е. Кабановой и Е.С. Шугриной и размещена на сайте Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления РАНХиГС: URL: http://131fz.ranepa.ru/post/577

228

Приложения

тила внимание зрителей, что большинство ответов Центра, в том числе аналитические материалы, размещены на сайте.

Руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Игорь Бабичев в своем выступлении сделал акцент на возросшей роли законодательства субъектов РФ в регулировании статуса выборных должностных лиц, причем отметил, что это регулирование осуществляется и в тех сферах, которые ранее были отнесены к компетенции федерального законодателя либо которые подлежали регулированию муниципальными правовыми актами. В ходе обсуждения выдвинутых тезисов также было высказано предложение о максимальной точности формулировок закона, не оставляющих места для субъективного усмотрения, в случае, если на основании допущенных нарушений закона выборное должностное лицо лишается своего статуса. По мнению выступающего, большую роль на местном уровне должен играть не только глава муниципального образования, но и представительный орган – у депутатов для этого есть различный инструментарий, в том числе контрольные функции, депутатский запрос. О правовых основах статуса выборных лиц говорили несколько выступающих. Анализируя нормы Трудового кодекса, Федерального закона о местном самоуправлении, главный советник Департамента государственно-правового управления Администрации Президента РФ Кирилл Фролов обратил внимание на то, что нормы трудового законодательства не применимы к выборным должностным лицам. Эта позиция была закреплена в постановлении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П. Отдельно было отмечено, что с главами муниципальных образований не должно заключаться никаких договоров или соглашений – их статус регулируется законодательством. Поэтому важно, чтобы субъекты РФ надлежащим образом регулировали все необходимые вопросы правового статуса выборных лиц, особенно в части их гарантий. Выступающий подчеркнул, что формулировка «в соответствии с законом», содержащаяся в федеральном законе о местном самоуправлении, сужает возможности опережающего регулирования на уровне муниципального нормотворчества, поскольку нормы уставов муниципальных образований, регулирующие особенности статуса выборных должностных лиц, могут быть признаны регистрирующим органом не соответствующими законодательству.

О важности работы депутатского корпуса говорил и зав. кафедрой конституционного и международного права Государственного университета управления Владимир Таболин, который подчеркнул, что «представительный орган должен обеспечивать контроль».

229

Приложения

В продолжение дискуссии о возможностях и пределах регулирования статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления исполнительный директор Общероссийского конгресса муниципальных образований Ольга Гай предложила урегулировать «минимальный набор» вопросов, документов и процедур, касающихся вступления в должность, удаления в отставку, иных случаев оставления должности, а также гарантий полномочий выборных должностных лиц.

Отвечая на вопрос одного из участников дискуссии, референт Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России Николай Колпаков обратил внимание на то, что включение в устав муниципального образования норм, отличающихся от уже имеющихся в федеральном и региональном законодательстве, с большой долей вероятности будет встречено отказом в регистрации соответствующего устава. Некоторым участникам дискуссии такой подход показался небесспорным.

Об основных направлениях законодательной работы в рамках исполнения Перечня поручений по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления 5 августа 2017 г., рассказал Кирилл Фролов, отметив, что обсуждавшиеся в ходе настоящей дискуссии вопросы также должны быть приняты законодателем во внимание. Вопросы привлечения глав муниципальных образований к ответственности осветила в своем сообщении заместитель директора Института муниципального развития Наталья Ялтонская. Ею была проанализирована разнообразнейшая практика привлечения глав муниципальных образований к ответственности за неправильно оформленное премирование, которая в различных субъектах РФ выступает практикой привлечения как к уголовной (по разным статьям УК РФ), так и к гражданско-правовой ответственности (за неосновательное обогащение). Более того, в рамках одного субъекта РФ одинаковые обстоятельства приводят к совершенно разным для выборных должностных лиц последствиям, поэтому, по мнению докладчика, представляется необходимым вмешательство федерального законодателя для однозначного разрешения подобных ситуаций, в том числе через более точное регулирование гарантий правового статуса.

Екатерина Шугрина подвела общие итоги, обратила внимание на то, что необходимо дополнительное исследование обсуждавшихся в ходе дискуссии и иных вопросов, в том числе мониторинг региональных законов и правоприменительной практики по вопросам правового статуса выборных лиц, особенно глав муниципальных образований.

230